| CELEX | 52022DC0622 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | lundi 23 mai 2022 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 23.5.2022
COM(2022) 622 final
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme de la Pologne pour 2022 et portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Pologne pour 2022
{SWD(2022) 622 final} - {SWD(2022) 640 final}
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme de la Pologne pour 2022 et portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Pologne pour 2022
LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4,
vu le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques 1 , et notamment son article 9, paragraphe 2,
vu la recommandation de la Commission européenne,
vu les résolutions du Parlement européen,
vu les conclusions du Conseil européen,
vu l’avis du comité de l’emploi,
vu l’avis du comité économique et financier,
vu l’avis du comité de la protection sociale,
vu l’avis du comité de politique économique,
considérant ce qui suit:
(1)Le règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil5 établissant la facilité pour la reprise et la résilience est entré en vigueur le 19 février 2021. La facilité pour la reprise et la résilience apporte un soutien financier à la mise en œuvre des réformes et des investissements, créant ainsi une impulsion budgétaire financée par l’Union. Elle contribue à la reprise économique et à la mise en œuvre de réformes et d’investissements durables et propices à la croissance, favorisant en particulier les transitions écologique et numérique, tout en renforçant la résilience et le potentiel de croissance des économies des États membres. Elle contribue également à renforcer la viabilité des finances publiques et à stimuler la croissance et la création d’emplois à moyen et à long terme. La contribution maximale finale par État membre au titre de la facilité pour la reprise et la résilience [a été] actualisée le [XX] juin 2022, conformément à l’article 18, paragraphe 2, du règlement (UE) 2021/241.
(2)Le 24 novembre 2021, la Commission a adopté l’examen annuel de la croissance durable, qui marque le lancement du Semestre européen 2022 pour la coordination des politiques économiques. Elle a dûment tenu compte de la volonté commune, réaffirmée lors du sommet social de Porto de mai 2021, de poursuivre la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux proclamé par le Parlement européen, le Conseil et la Commission le 17 novembre 2017. Le Conseil européen a validé les priorités de l’examen annuel 2022 de la croissance durable le 25 mars 2022. Le 24 novembre 2021, la Commission a également adopté, sur la base du règlement (UE) nº 1176/2011, le rapport sur le mécanisme d’alerte, dans lequel la Pologne n’est pas mentionnée parmi les États membres devant faire l’objet d’un bilan approfondi 2 . Le même jour, la Commission a également adopté la proposition de rapport conjoint sur l’emploi 2022, qui analyse la mise en œuvre des lignes directrices pour l’emploi et des principes du socle européen des droits sociaux, adoptée par le Conseil le 14 mars 2022.
(3)L’invasion de l’Ukraine par la Russie, qui a suivi la pandémie mondiale, a fortement dégradé la situation géopolitique et économique. L’impact de l’invasion sur les économies des États membres se fait sentir, par exemple, par la hausse des prix de l’énergie et des denrées alimentaires et par des perspectives de croissance plus faibles. La hausse des prix de l’énergie, déjà observée en 2021, pèse particulièrement sur les ménages les plus vulnérables en situation de précarité énergétique ou exposés au risque de cette précarité. L’UE connaît également un afflux sans précédent de personnes fuyant l’Ukraine. Dans ce contexte, le 4 mars 2022, la directive relative à la protection temporaire a été activée pour la première fois, ce qui a permis d’accorder aux personnes déplacées en provenance d’Ukraine le droit de séjourner légalement dans l’UE et de leur conférer l’accès à l’éducation et à la formation, au marché du travail, aux soins de santé, au logement et à la protection sociale. Un soutien exceptionnel est mis à disposition de la Pologne dans le cadre de l’initiative «Action de cohésion en faveur des réfugiés en Europe» (CARE) et au moyen d’un préfinancement supplémentaire au titre du soutien à la reprise en faveur de la cohésion et des territoires de l’Europe (REACT-EU) afin de répondre d’urgence aux besoins d’accueil et d’intégration des personnes qui fuient l’Ukraine.
(4)Compte tenu de l’évolution rapide de la situation économique et géopolitique, le Semestre européen reprend sa vaste coordination des politiques économiques et de l’emploi en 2022, tout en évoluant conformément aux exigences de mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience, comme décrit dans l’examen annuel 2022 de la croissance durable. La mise en œuvre des plans pour la reprise et la résilience adoptés est essentielle à la concrétisation des priorités stratégiques dans le cadre du Semestre européen, étant donné que ces plans portent sur l’ensemble des recommandations par pays émises lors des cycles 2019 et 2020 du Semestre ou sur une partie non négligeable de celles-ci. Les recommandations par pays pour 2019 et 2020 restent également tout aussi pertinentes pour les plans pour la reprise et la résilience révisés, mis à jour ou modifiés conformément aux articles 14, 18 et 21 du règlement (UE) 2021/241, en plus des recommandations par pays émises jusqu’à la date de présentation du plan modifié.
(5)La clause dérogatoire générale est active depuis mars 2020 3 . Dans sa communication du 3 mars 2021 4 , la Commission a exposé son point de vue selon lequel la décision relative à la désactivation ou au maintien de la clause dérogatoire générale devrait s’inscrire dans le cadre d’une évaluation d’ensemble de l’état de l’économie, dont un critère quantitatif essentiel serait le niveau de l’activité économique dans l’UE ou la zone euro par rapport aux niveaux atteints avant la crise (fin 2019). L’incertitude accrue et les risques importants à la baisse en ce qui concerne les perspectives économiques dans le contexte de la guerre en Europe, la hausse sans précédent des prix de l’énergie et les perturbations continues de la chaîne d’approvisionnement justifient l’extension de la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance en 2023.
(6)Conformément à l’approche adoptée dans l’avis du Conseil du 18 juin 2021 sur le programme de convergence pour 2021, la meilleure façon de mesurer l’orientation budgétaire est actuellement la variation des dépenses primaires (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes), en excluant les mesures d’urgence temporaires liées à la crise de la COVID-19, mais en incluant les dépenses financées par un soutien non remboursable (subventions) au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE, par rapport à la croissance potentielle à moyen terme 5 . Au-delà de l’orientation budgétaire générale, pour évaluer si la politique budgétaire nationale est prudente et si sa composition est propice à une reprise durable compatible avec les transitions écologique et numérique, une attention particulière est également accordée à l’évolution des dépenses primaires courantes financées au niveau national 6 (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes et en excluant les mesures d’urgence temporaires liées à la crise de la COVID-19) et des investissements.
(7)Le 2 mars 2022, la Commission a adopté une communication fournissant des orientations générales pour la politique budgétaire en 2023, visant à soutenir la préparation des programmes de stabilité et de convergence des États membres et à renforcer ainsi la coordination des politiques 7 . La Commission a noté que, sur la base des perspectives macroéconomiques des prévisions de l’hiver 2022, le passage d’une orientation budgétaire générale favorable en 2020-2022 à une orientation budgétaire générale globalement neutre semblerait approprié en 2023, tout en se tenant prête à réagir à l’évolution de la situation économique. La Commission a annoncé que les recommandations budgétaires pour 2023 devraient continuer à être différenciées d’un État membre à l’autre et tenir compte des effets d’entraînement éventuels entre les pays. La Commission a invité les États membres à tenir compte des orientations dans leurs programmes de stabilité et de convergence. Elle s’est engagée à suivre de près l’évolution de la situation économique et à adapter ses orientations en fonction des besoins et, au plus tard, dans son paquet de printemps du Semestre fin mai 2022.
(8)En ce qui concerne les orientations budgétaires fournies le 2 mars 2022, les recommandations budgétaires pour 2023 tiennent compte de la détérioration des perspectives économiques, de l’incertitude accrue et des nouveaux risques à la baisse, ainsi que de la hausse de l’inflation par rapport aux prévisions d’hiver. Dans ce contexte, la réponse budgétaire doit être d’accroître les investissements publics en faveur des transitions écologique et numérique et de la sécurité énergétique, et de soutenir le pouvoir d’achat des ménages les plus vulnérables afin d’amortir l’impact de la hausse des prix de l’énergie et de contribuer à limiter les pressions inflationnistes des effets secondaires au moyen de mesures ciblées et temporaires; la politique budgétaire doit rester souple afin de s’adapter à l’évolution rapide de la situation et être différenciée d’un pays à l’autre en fonction de leur situation budgétaire et économique, y compris en ce qui concerne l’exposition à la crise et l’afflux de personnes déplacées en provenance d’Ukraine.
(9)Le 29 avril 2022, la Pologne a présenté son programme national de réforme pour 2022 et, le 28 avril 2022, son programme de convergence pour 2022, conformément au délai fixé à l’article 4 du règlement (CE) nº 1466/97. Afin de tenir compte de l’interdépendance des deux programmes, ils ont été évalués conjointement. Conformément à l’article 27 du règlement (UE) 2021/241, le programme national de réforme 2022 tient également compte des rapports semestriels de la Pologne sur les progrès accomplis dans la réalisation de son plan pour la reprise et la résilience.
(10)La Commission a publié le rapport 2022 pour la Pologne 8 le 23 mai 2022. Ce rapport a évalué les progrès accomplis par la Pologne dans les suites données aux recommandations par pays pertinentes adoptées par le Conseil en 2019, 2020 et 2021. Il a également évalué les progrès accomplis par la Pologne dans la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux et dans la réalisation des grands objectifs de l’UE en matière d’emploi, de compétences et de réduction de la pauvreté, ainsi que les progrès dans la réalisation des objectifs de développement durable de l’ONU.
(11)Le 23 mai 2022, la Commission a publié un rapport au titre de l’article 126, paragraphe 3, du TFUE. Ce rapport traite de la situation budgétaire de la Pologne, étant donné que son déficit public en 2022 devrait dépasser la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité. Le rapport a conclu que le critère du déficit n’était pas rempli. Conformément à la communication du 2 mars 2022, la Commission n’a pas proposé d’ouvrir de nouvelles procédures concernant les déficits excessifs au printemps 2022 et réévaluera la pertinence de proposer d’ouvrir de telles procédures à l’automne 2022.
(12)Le 20 juillet 2020, le Conseil a recommandé à la Pologne de prendre, en 2020 et 2021, toutes les mesures nécessaires, conformément à la clause dérogatoire générale, pour combattre efficacement la pandémie, soutenir l’économie et favoriser la reprise. Il a également été recommandé à la Pologne, lorsque les conditions économiques le permettront, de mener des politiques budgétaires visant à parvenir à des positions budgétaires à moyen terme prudentes et à garantir la soutenabilité de la dette, tout en favorisant les investissements. En 2021, sur la base des données validées par Eurostat, le déficit public de la Pologne est passé de 6,9 % du PIB en 2020 à 1,9 % en 2021. La réponse apportée par la Pologne en matière de politique budgétaire a soutenu la reprise économique en 2021, tandis que les mesures d’aide d’urgence temporaires sont passées de 4,5 % du PIB en 2020 à 2,7 % en 2021. Les mesures prises par la Pologne en 2021 sont conformes à la recommandation du Conseil du 20 juillet 2020. Les mesures budgétaires discrétionnaires adoptées par le gouvernement en 2020 et 2021 étaient temporaires ou accompagnées par des mesures de compensation. D’après les données validées par Eurostat, la dette publique s’élevait à 53,8 % du PIB en 2021.
(13)Le scénario macroéconomique sur lequel se fondent les projections budgétaires contenues dans le programme de convergence pour 2022 est réaliste. Le gouvernement prévoit une croissance du PIB réel de 3,8 % en 2022 et de 3,2 % en 2023. À titre de comparaison, les prévisions du printemps 2022 de la Commission tablent sur une croissance du PIB réel plus faible, de 3,7 % en 2022 et de 3,0 % en 2023, principalement en raison d’une hausse prévue de l’inflation, qui devrait peser sur la consommation privée et l’investissement, et d’une contribution moindre des exportations nettes. Dans son programme de convergence pour 2022, le gouvernement s’attend à ce que le déficit nominal progresse à 4,3 % du PIB en 2022 et passe à 3,7 % en 2023. L’augmentation enregistrée en 2022 s’explique principalement par le coût élevé de l’aide aux personnes déplacées en provenance d’Ukraine, par des mesures liées aux prix élevés de l’énergie et par une réforme fiscale majeure (le «Polish Deal»). Selon le programme, le ratio de la dette publique au PIB devrait diminuer pour passer à 52,1 % en 2022 et à 51,5 % en 2023. Sur la base des mesures connues à la date de clôture des prévisions, les prévisions du printemps 2022 de la Commission tablent sur un déficit public de 4,0 % et 4,4 % du PIB, respectivement, pour 2022 et 2023. Pour 2022, ce chiffre est inférieur au déficit prévu dans le programme de convergence pour 2022, principalement en raison d’un PIB nominal qui devrait être plus élevé. Pour 2023, le déficit estimé est plus élevé que dans le programme de convergence en raison principalement de la baisse des recettes et de l’augmentation supposée du coût de l’aide aux personnes déplacées en provenance d’Ukraine. Dans ses prévisions du printemps 2022, la Commission table sur un ratio de la dette publique au PIB inférieur, de 50,8 % en 2022 et de 49,8 % en 2023. La différence s’explique par la hausse prévue de l’inflation et par des hypothèses différentes émises concernant les ajustements stocks-flux en 2023.
Sur la base des prévisions du printemps 2022 de la Commission, la croissance potentielle du PIB à moyen terme (moyenne sur 10 ans) est estimée à 3,4 %. Toutefois, cette estimation ne tient pas compte de l’incidence des réformes qui font partie du plan pour la reprise et la résilience et qui peuvent stimuler la croissance potentielle de la Pologne.
(14)En 2022, le gouvernement a progressivement supprimé les mesures prises en réponse à la crise de la COVID-19, de sorte que les mesures d’aide d’urgence temporaires devraient passer de 2,7 % du PIB en 2021 à 0,0 % en 2022. Le déficit public subit l’effet des mesures adoptées pour contrer l’incidence économique et sociale de la hausse des prix de l’énergie, qui, selon les prévisions du printemps 2022 de la Commission, devraient représenter 1,0 % du PIB en 2022 et être progressivement supprimées en 2023 9 . Ces mesures consistent principalement en des réductions de la fiscalité indirecte sur la consommation d’énergie et en des transferts sociaux en faveur des ménages les plus pauvres. Elles ont été annoncées comme temporaires. Toutefois, si les prix de l’énergie restaient élevés également en 2023, certaines d’entre elles pourraient être maintenues. Certaines de ces mesures ne sont pas ciblées, notamment les réductions généralisées de la TVA et des droits d’accise. Le déficit public subit également les coûts liés à l’octroi d’une protection temporaire aux personnes déplacées en provenance d’Ukraine, qui, selon les prévisions du printemps 2022 de la Commission, devraient s’établir à 0,6 % du PIB en 2022 et à 0,8 % en 2023 10 .
(15)Le 18 juin 2021, le Conseil a recommandé qu’en 2022, la Pologne 11 maintienne une orientation budgétaire favorable, notamment grâce à l’impulsion fournie par la facilité pour la reprise et la résilience, et qu’elle préserve les investissements financés au niveau national. Il a également recommandé à la Pologne de mener, lorsque les conditions économiques le permettront, une politique budgétaire visant à parvenir à des positions budgétaires prudentes à moyen terme et à garantir la viabilité budgétaire à moyen terme, tout en renforçant les investissements afin de stimuler le potentiel de croissance.
(16)En 2022, sur la base des prévisions du printemps 2022 de la Commission et des informations figurant dans le programme de convergence de la Pologne pour 2022, l’orientation budgétaire devrait être favorable (-3,4 % du PIB), comme le recommande le Conseil 12 . La Pologne prévoit de soutenir la reprise en utilisant la facilité pour la reprise et la résilience pour financer des investissements supplémentaires, comme le recommande le Conseil. La contribution positive à l’activité économique des dépenses financées par les subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et par d’autres fonds de l’UE devrait augmenter de 0,1 point de pourcentage du PIB par rapport à 2021 13 . Les investissements financés au niveau national devraient avoir un effet expansionniste sur l’orientation budgétaire de 0,3 point de pourcentage en 2022 14 . Par conséquent, la Pologne prévoit de préserver les investissements financés au niveau national, comme le recommande le Conseil. Dans le même temps, la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des nouvelles mesures en matière de recettes) en 2022 devrait avoir un effet expansionniste de 2,7 points de pourcentage sur l’orientation budgétaire globale. Cette importante contribution expansionniste tient compte de l’incidence supplémentaire des mesures visant à faire face aux conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie (1,0 % du PIB) ainsi que des coûts liés à l’octroi d’une protection temporaire aux personnes déplacées en provenance d’Ukraine (0,6 % du PIB), tandis qu’une nouvelle allocation de soins pour les jeunes enfants (le capital famille à charge) devrait également contribuer (0,1 % du PIB) à la croissance des dépenses courantes nettes. En ce qui concerne les recettes, la réduction du taux de l’impôt sur le revenu des personnes physiques dans le cadre du «Polish Deal» (0,7 % du PIB) et la baisse des taux d’imposition des bénéfices des sociétés (0,1 % du PIB) devraient également contribuer à l’orientation budgétaire expansionniste. La hausse plus forte des prix à la consommation par rapport au déflateur du PIB devrait affecter la contribution expansionniste des dépenses courantes primaires financées au niveau national en 2022, en augmentant les dépenses publiques en matière de consommation de biens et de services.
(17)En 2023, les prévisions du printemps 2022 de la Commission tablent sur une orientation budgétaire de + 1,7 % du PIB, dans l’hypothèse de politiques inchangées 15 . Selon les projections, la Pologne devrait continuer à utiliser les subventions dans le cadre de la facilité pour la reprise et la résilience en 2023 pour financer des investissements supplémentaires favorisant la reprise. La contribution positive à l’activité économique des dépenses financées par les subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et par d’autres fonds de l’UE devrait augmenter de 0,1 point de pourcentage par rapport à 2022. Les investissements financés au niveau national devraient avoir un effet restrictif sur l’orientation budgétaire de 0,3 point de pourcentage en 2023 16 . Dans le même temps, la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des nouvelles mesures en matière de recettes) en 2023 devrait avoir un effet restrictif de 1,4 point de pourcentage sur l’orientation budgétaire globale. Il s’agit notamment de l’incidence de la suppression progressive des mesures visant à faire face à la hausse des prix de l’énergie (0,9 % du PIB) et des coûts supplémentaires liés à l’octroi d’une protection temporaire aux personnes déplacées d’Ukraine (0,2 % du PIB).
(18)Dans le programme de convergence pour 2022, le déficit public devrait progressivement diminuer pour atteindre 3,1 % du PIB en 2024 et 2,5 % d’ici à 2025. En conséquence, il est prévu que le déficit public soit inférieur à 3 % du PIB d’ici à 2025. Toutefois, aucune information n’est fournie sur les mesures d’assainissement sous-jacentes envisagées. Selon le programme, le ratio de la dette publique au PIB devrait diminuer d’ici à 2025, en particulier avec une baisse à 51,0 % en 2024 et une nouvelle baisse à 49,7 % en 2025. Sur la base de l’analyse de la Commission, les risques pesant sur la soutenabilité de la dette semblent moyens à moyen terme.
(19)La réforme en cours du système budgétaire, lorsqu’elle sera pleinement mise en œuvre, devrait accroître l’efficacité des dépenses en remédiant aux faiblesses de longue date dans le processus budgétaire, parmi lesquelles des classifications budgétaires complexes et obsolètes, un enregistrement sous-optimal des informations, un manque de véritable planification à moyen terme et l’absence d’effet de levier direct des réexamens des dépenses sur le processus budgétaire. Les finances publiques de la Pologne devraient être soumises à des pressions en faveur d'une augmentation des dépenses à long terme, notamment en raison du vieillissement de la population. Ces facteurs accentuent le besoin de nouveaux outils de gestion des dépenses, comme une évaluation régulière de l’efficacité et de l’efficience de celles-ci. Cependant, durant la pandémie, la plupart des dépenses consacrées aux mesures liées à la COVID-19 ont été acheminées par l’intermédiaire d’un fonds spécifique géré par une banque de développement et d’un instrument financier en dehors du budget. Bien que cela ait donné aux autorités une plus grande souplesse dans la gestion des dépenses liées à la crise et ait permis d’éviter d’enfreindre les niveaux d’endettement du gouvernement central constitutionnel, cela a aussi limité le contrôle parlementaire des dépenses et l’accès du public à des informations en temps utile sur les dépenses publiques.
(20)La Pologne est l’un des pays de l’UE qui vieillit le plus rapidement et, à long terme, les tendances démographiques auront une incidence sur le système de retraite. Le système actuel de retraite fondé sur des cotisations définies assure l’équilibre financier du système, mais ne tient pas compte de l’adéquation des prestations de retraite futures. Toutefois, en raison de l’âge réel du départ à la retraite peu élevé, de l’augmentation de l’espérance de vie et de certaines autres caractéristiques du système, les prestations de retraite futures devraient considérablement diminuer par rapport au salaire de fin de carrière. Une grande partie des retraités seraient donc exposés au risque de pauvreté. L’analyse de la Commission montre que, rien que pour maintenir le niveau des prestations au niveau actuel, la Pologne devrait dépenser 6,7 % supplémentaires de son PIB d’ici à 2070. Les principaux défis en ce qui concerne le système des retraites polonais concernent l’âge réel du départ à la retraite peu élevé et les régimes spéciaux de retraite (par exemple, les agriculteurs, les services en uniforme), qui sont coûteux et favorisent leurs affiliés par rapport au système général.
(21)La Pologne a présenté les documents de programmation de la politique de cohésion 17 le 15 décembre 2021. Conformément au règlement (UE) 2021/1060 du Parlement européen et du Conseil du 24 juin 2021, la Pologne tiendra compte des recommandations par pays dans la programmation des fonds de la politique de cohésion pour la période 2021-2027. Il s’agit là d’une condition préalable pour améliorer l’efficacité du soutien financier provenant des fonds de la politique de cohésion et maximiser sa valeur ajoutée, tout en promouvant la coordination, la complémentarité et la cohérence de ces fonds avec les autres instruments et fonds de l’Union. La bonne mise en œuvre des programmes de la politique de cohésion dépend également de la suppression des obstacles à l’investissement visant à soutenir les transitions écologique et numérique et un développement territorial équilibré.
(22)Le taux de chômage en Pologne atteint des niveaux historiquement bas, mais la participation de certains groupes au marché du travail reste limitée. Le taux d’inscription des enfants de moins de trois ans dans des structures d’accueil formelles reste l’un des plus faibles des pays de l’UE et l’accès limité aux services de garde d’enfants empêche les femmes d’entrer sur le marché du travail. En outre, le manque de soutien pour les soins de longue durée et l’abaissement de l’âge de départ à la retraite entraînent une perte de main-d’œuvre sur le marché. Les disparités existant sur le marché du travail touchent également les personnes handicapées, les personnes âgées et les travailleurs peu qualifiés, qui affichent des taux d’emploi inférieurs aux moyennes respectives de l’UE. Alors qu’une baisse constante des contrats de travail atypiques peut être observée ces dernières années, l’emploi sous contrat temporaire et l’emploi indépendant, dont les cotisations sociales sont faibles, concerne toujours les jeunes et les travailleurs peu qualifiés, ce qui augmente le risque d’inadéquation de leurs retraites futures.
(23)Le système d’éducation et de formation polonais demeure en proie à des problèmes de qualité et d’inclusion, qui ont été exacerbés par la pandémie, en raison des longues périodes d’apprentissage à distance. Les enseignants, les élèves et la population générale manquent de compétences numériques. Dans le même temps, les écoles et les ménages avec enfants ne disposent toujours pas des équipements et de la connectivité nécessaires dans le domaine des TIC. La qualité de la formation initiale reçue par les enseignants est insuffisante. De plus, les salaires de ces derniers sont relativement faibles par rapport aux normes de l’OCDE. Cela nuit à l’attrait financier de la profession et, associé au manque de développement professionnel, contribue à d’importantes pénuries de personnel. Compte tenu de l’afflux massif de personnes déplacées d’Ukraine, des efforts considérables sont nécessaires pour apporter une réponse adéquate dans le domaine de l’éducation et de la formation. Les inadéquations importantes entre les compétences et les besoins du marché du travail entraînent des pénuries de main-d’œuvre, comme en témoignent les difficultés rencontrées par les employeurs pour pourvoir les postes vacants.
(24)Les dépenses globales en matière de soins de santé par rapport au PIB restent faibles, à peine 6,5 %, contre une moyenne de 9,9 % pour l’UE en 2019. Le système de soins de santé polonais repose de manière excessive sur les hôpitaux, qui souffrent d’une détérioration de leur situation financière, d’un manque d’assurance de la qualité et de manquements dans la gestion. Les soins primaires et ambulatoires sont sous-utilisés. L’attrait limité des professions médicales contribue aux pénuries de personnel. Le nombre de médecins et d’infirmiers pour 1 000 habitants (respectivement 2,4 et 5,1) est parmi les plus faibles des États membres de l’UE. Le système de soins primaires manque de personnel et ses services sont surchargés. Son potentiel reste inexploité, ce qui fait peser une charge excessive sur les niveaux de soins plus élevés. Alors que les services de santé en ligne contribuent à résoudre certaines des difficultés auxquelles est confronté le système de santé, leur développement a été limité jusqu’à présent.
(25)Une part importante des dépenses sociales ne tient pas compte des différents niveaux de revenus, ce qui laisse une marge de manœuvre pour un meilleur ciblage. Certaines dépenses sociales ne sont pas ciblées et sont soumises à des conditions de ressources, par exemple l’allocation unique supplémentaire versée chaque année aux retraités. Dans le même temps, la couverture sociale des personnes travaillant dans le cadre de contrats de droit civil est limitée, ce qui rend ce groupe plus vulnérable. Bien que la part de la population exposée au risque de pauvreté ait continué de diminuer, passant de 21 % en 2016 à 17 % en 2020, des difficultés subsistent. En particulier, certaines personnes âgées seront exposées à un risque croissant de pauvreté, et notamment les femmes, qui, en raison de leurs carrières plus courtes, percevront des prestations de retraite inférieures. Un meilleur ciblage des prestations, par exemple par une application plus commune d’une approche fondée sur les ressources, permettrait une utilisation plus efficiente des ressources publiques en vue de lutter contre la pauvreté et de soutenir ceux qui en ont le plus besoin.
(26)La Pologne dépendra de plus en plus de la science et de l’innovation pour assurer une croissance économique et une compétitivité durables et à long terme. Toutefois, malgré certains progrès, le pays accuse un retard en termes de réalisations innovantes. Le total des dépenses de R&D est faible (1,39 % du PIB). Les dépenses de R&D des entreprises restent nettement inférieures à la moyenne de l’UE (0,87 % en 2020) et la part des entreprises innovantes reste faible, selon l’enquête communautaire sur l’innovation. La Pologne occupe la pré-antépénultième place dans le tableau de bord européen de l’innovation 2021 et est classée dans la dernière catégorie des «innovateurs modestes». La fragmentation croissante des instruments actuels de soutien à la recherche nuit à la coopération entre la communauté scientifique et les entreprises, ce qui constitue un obstacle majeur au renforcement de l’innovation. En outre, le faible niveau de compétences en matière de gestion et d’adoption de technologies dans les entreprises contribue à des écarts de productivité importants entre les PME et les grandes entreprises, ce qui limite l’innovation et la croissance de la productivité.
(27)La numérisation est à la traîne en Pologne. En particulier, les faibles compétences numériques entravent la capacité des entreprises à investir dans des solutions numériques avancées et à progresser sur la chaîne de valeur, tout en contribuant aux pénuries de main-d’œuvre et de compétences. En ce qui concerne les infrastructures numériques, si l’adoption du haut débit fixe augmente, les défis liés au développement de la 5G restent importants. En particulier, seuls 34 % des ménages étaient couverts par la technologie 5G en 2021, ce qui est inférieur à la moyenne de l’UE (65 %), et la préparation à la 5G ne progresse pas, le spectre radioélectrique harmonisé pour le déploiement de la 5G devant encore être assigné. Enfin, une utilisation accrue des technologies numériques dans l’administration publique pourrait améliorer la fourniture de services publics et contribuer à réduire les charges réglementaires et administratives inutiles.
(28)Un environnement économique stable et prévisible et un climat favorable aux investissements jouent un rôle important tant dans la reprise économique après la pandémie que dans une croissance économique durable à moyen et à long terme. L’indépendance, l’efficience et la qualité du système judiciaire sont des éléments essentiels à cet égard. En Pologne, l’état de droit s’est détérioré et l’indépendance de la justice demeure un problème majeur, comme le montrent plusieurs arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne et de la Cour européenne des droits de l’homme. De plus, en 2021, la Commission a engagé une procédure d’infraction contre la Pologne à la suite de certains arrêts de la Cour constitutionnelle polonaise, qui contestaient notamment la primauté du droit de l’Union, mettant en péril le fonctionnement de l’ordre juridique polonais et de celui de l’Union.
(29)Un environnement réglementaire sain et stable est fondamental pour soutenir la croissance économique et l’investissement privé. Toutefois, le climat d’investissement reste entravé par un environnement réglementaire imprévisible et contraignant. Les modifications fréquentes apportées à des lois fondamentales augmentent l’incertitude et les coûts de mise en conformité pour les entreprises, principalement en raison de la consultation insuffisante des parties prenantes au cours du processus législatif. L’investissement privé en pourcentage du PIB diminue depuis 2016 et n’a atteint que 18,5 % en 2020, bien en dessous de la moyenne de l’UE et des pays voisins comparables. Cela pourrait limiter de nouveaux gains de productivité et entraver la capacité de la Pologne à soutenir la croissance économique à long terme, d’autant plus que l’augmentation des coûts salariaux unitaires pèse sur la compétitivité des coûts.
(30)Faisant suite au mandat donné par les chefs d’État ou de gouvernement de l’UE dans la déclaration de Versailles, le plan REPowerEU vise à défaire progressivement l’Union européenne de sa dépendance aux importations de combustibles fossiles à l’égard de la Russie, et ce dès que possible. À cette fin, les projets, les investissements et les réformes les plus adaptés aux niveaux national, régional et de l’UE sont recensés en dialogue avec les États membres. Ces mesures visent à réduire la dépendance globale aux combustibles fossiles et à abandonner les importations de combustibles fossiles depuis la Russie.
(31)Le bouquet énergétique de la Pologne reste fortement tributaire des combustibles fossiles, qui ont fourni 86 % de l’approvisionnement énergétique du pays en 2020, le charbon en représentant à lui seul 40 %. Le gaz naturel représente 17 % du bouquet énergétique, tandis que le pétrole en représente 28,9 %, sa part ayant augmenté ces dernières années. Le taux de décarbonation de la Pologne est lent. En 2020, l’économie polonaise n’avait enregistré qu’une réduction de 8 % des émissions totales par rapport à 2005 18 . . L’intensité des émissions de gaz à effet de serre de l’économie est supérieure de 54 % à la moyenne de l’UE. Une politique énergétique révisée et plus ambitieuse et une action ciblée sur les secteurs non couverts par le SEQE sont nécessaires pour faire progresser la réduction des émissions dans l’ensemble de l’économie. Alors que la Pologne produit environ 80 % du charbon qu’elle consomme, sa dépendance à l’égard de la Russie — calculée comme étant la part des importations en provenance de Russie dans le total des importations de charbon — a augmenté pour atteindre 74 % en 2020, contre 54 % en moyenne dans l’UE. En ce qui concerne le pétrole, la Pologne dépend de fournisseurs étrangers pour la quasi-totalité de sa demande et les importations en provenance de Russie représentent 72 % de l’approvisionnement étranger total, contre 26 % en moyenne dans l’UE. La dépendance de la Pologne à l’égard de la Russie pour le gaz naturel s’élève à 55 %, contre 44 % pour la moyenne de l’UE 19 . Les projets d’infrastructure en cours et prévus en Pologne et avec les pays voisins (y compris l’interconnexion GIPL avec la Lituanie, qui est opérationnelle depuis le 1er mai 2022), accompagnés des contrats de fourniture correspondants, devraient permettre d’atténuer considérablement la dépendance de la Pologne à l’égard du gaz russe. Il est recommandé que les nouveaux investissements dans les infrastructures et les réseaux liés au gaz soient à l’épreuve du temps dans la mesure du possible, afin d’éviter la dépendance à l'égard du carbone et la création d’actifs qui finiront par être délaissés, ainsi que de faciliter leur viabilité à long terme grâce à une réaffectation future en faveur de combustibles durables. Le contrat de fourniture de gaz à long terme de la Pologne avec l’entreprise russe Gazprom expire à la fin de 2022 et la Pologne n’a pas l’intention de le renouveler. L’incidence directe de la suspension de l’approvisionnement en gaz par Gazprom à partir d’avril 2022 sur la sécurité énergétique de la Pologne est considérablement atténuée par l’accès du pays à d’autres sources d’approvisionnement, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’UE. Toutefois, cette suspension nécessite une accélération des projets de diversification de l’approvisionnement en cours et prévus, ainsi qu’une coordination accrue des nouvelles actions au sein de l’UE.
(32)Le déploiement accéléré de nouvelles capacités de production d’énergies renouvelables est essentiel pour réduire la dépendance de la Pologne à l’égard des importations de combustibles fossiles et diminuer les émissions de gaz à effet de serre. Les objectifs actuels en matière d’énergies renouvelables dans le cadre des plans nationaux en matière d’énergie et de climat ne sont pas suffisamment ambitieux. Il existe cependant d’importants obstacles réglementaires, procéduraux et administratifs qui limitent le déploiement de capacités renouvelables et ralentissent l’intégration des sources d’énergie renouvelables dans le réseau. Il s’agit notamment de règles restrictives concernant les coopératives en matière d’énergie, de règles restrictives et de procédures d’autorisation longues pour le développement de l’éolien terrestre, de la complexité et de l’instabilité des réglementations fiscales, ainsi que de la longueur des procédures de raccordement au réseau. Les obstacles liés aux infrastructures, tels que la capacité insuffisante du réseau de distribution, ralentissent également l’intégration des énergies renouvelables et devraient faire l’objet de mesures d’incitation adéquates. En outre, la communication REPowerEU indique que l’augmentation de la production durable de biométhane contribuera à l’élimination progressive de la dépendance de l’UE à l’égard des combustibles fossiles russes. Dans ce contexte, la Pologne a la possibilité d’exploiter tout le potentiel du biométhane en se conformant aux critères de durabilité pertinents au moyen d’une stratégie appropriée pour la mise en place d’un marché durable du biométhane et de propositions concrètes concernant sa structure. Le biométhane durable peut notamment être utilisé dans la cogénération de chaleur et d’électricité et d’hydrogène renouvelable, ce qui pourrait contribuer à décarboner les secteurs où il est difficile de réduire les émissions. Le programme national de rénovation de la Pologne est une initiative majeure visant à remplacer les chaudières polluantes et à améliorer l’efficacité énergétique des bâtiments. Cette initiative pourrait néanmoins être davantage rationalisée et mieux ciblée sur les ménages à faibles revenus et les bâtiments les moins performants. En outre, il est possible de mieux concevoir les subventions pour les remplacements de sources de chaleur afin d’éviter la dépendance à l’égard du gaz et d’encourager davantage les rénovations en profondeur et le déploiement de pompes à chaleur, conformément aux objectifs de la stratégie pour une vague de rénovations et de la communication REPowerEU. L’important potentiel d’économies que représentent les améliorations de l’efficacité énergétique permet de recourir à des instruments financiers remboursables, qui pourraient être déployés pour augmenter le taux de rénovation des bâtiments résidentiels, publics et commerciaux. Cela permettrait d’améliorer encore la qualité de l’air, d’accélérer les économies d’énergie et de réduire la demande de combustibles fossiles pour le chauffage. Il sera nécessaire de relever le niveau d'ambition pour ce qui est de réduire les émissions de gaz à effet de serre et d’accroître l’efficacité énergétique et le recours aux énergies renouvelables afin que la Pologne réponde aux objectifs du paquet «Ajustement à l’objectif 55».
(33)Le secteur des transports est le deuxième secteur le plus polluant après la production d’énergie et représente environ 70 % de la consommation totale de pétrole. Le transport routier est responsable de la majeure partie des émissions du secteur. Il est donc essentiel d’accélérer les actions visant à décarboner la mobilité. Des mesures d’incitation en faveur de modes de transport collectifs, actifs et sobres en carbone constitueraient une contribution en ce sens. Accroître l’attractivité et l’accessibilité des transports publics, y compris dans les zones rurales, et mieux relier les banlieues aux centres d’agglomérations contribuerait à réduire la pollution atmosphérique, à lutter contre l’exclusion et à améliorer la qualité de vie. La part des voitures à émissions nulles dans les nouvelles immatriculations était de 0,8 % en 2020, soit un niveau nettement inférieur à la moyenne de l’UE (5,3 %). Il convient d’envisager un soutien supplémentaire pour faciliter l’achat de voitures électriques ainsi que des investissements importants dans les infrastructures de recharge.
(34)Les objectifs de la stratégie énergétique nationale de la Pologne doivent être revus à la hausse conformément à l’objectif climatique plus ambitieux de l’UE à l’horizon 2030. Un cadre stratégique solide, stable et actualisé est essentiel pour orienter et stimuler les investissements publics et privés dans la transition écologique. La Pologne devrait envisager ce rehaussement du niveau d’ambition afin d’offrir une sécurité aux investisseurs et d’accroître la prévisibilité de l’environnement des entreprises, tout en accélérant sa transition énergétique conformément à la communication REPowerEU.
(35)L’accélération de la transition vers la neutralité climatique et l’abandon des combustibles fossiles entraînera d’importants coûts de restructuration dans plusieurs secteurs; la Pologne peut toutefois recourir au mécanisme pour une transition juste dans le cadre de la politique de cohésion pour atténuer les conséquences socio-économiques de la transition dans les régions les plus touchées. Elle peut également recourir au Fonds social européen plus pour améliorer les possibilités d’emploi et renforcer la cohésion sociale.
(36)À la lumière de l’évaluation de la Commission, le Conseil a examiné le programme de convergence pour 2022, et son avis 20 est exprimé dans la recommandation figurant au point 1 ci-dessous,
RECOMMANDE que la Pologne s’attache, en 2022 et 2023:
1.en 2023, à garantir que la croissance des dépenses courantes financées au niveau national est conforme à une orientation politique globalement neutre, en tenant compte de la poursuite du soutien temporaire et ciblé en faveur des ménages et des entreprises les plus vulnérables à la hausse des prix de l’énergie ainsi que des personnes fuyant l’Ukraine; à se tenir prête à adapter les dépenses courantes à l’évolution de la situation; à accroître les investissements publics en faveur des transitions écologique et numérique et de la sécurité énergétique, notamment en recourant à la facilité pour la reprise et la résilience, au plan RePowerEU et à d'autres fonds de l’UE; pour la période postérieure à 2023, à mener une politique budgétaire visant à parvenir à des positions budgétaires prudentes à moyen terme; à améliorer l’efficacité des dépenses publiques, notamment en poursuivant la réforme du processus budgétaire. à assurer l’adéquation des prestations de retraite futures et la viabilité du système de retraite en prenant des mesures visant à relever l’âge effectif de la retraite et en réformant les régimes de retraite préférentiels;
2.à conclure rapidement les négociations avec la Commission sur les documents de programmation de la politique de cohésion 2021-2027 en vue d’entamer leur mise en œuvre;
3.à accroître la participation au marché du travail, notamment en améliorant l’accès aux services de garde d’enfants et aux soins de longue durée, et à supprimer les obstacles subsistants à des types d’emplois plus durables; à favoriser une éducation de qualité et des compétences utiles sur le marché du travail, notamment par l’éducation et la formation des adultes et l’amélioration des compétences numériques; à mieux cibler les prestations sociales et à faire en sorte que ceux qui en ont besoin y aient accès;
4.à améliorer la résilience, l’accessibilité et l’efficacité du système de santé, notamment en mettant des ressources suffisantes à sa disposition pour inverser la pyramide des soins et en accélérant le déploiement des services de santé en ligne; à renforcer la capacité d’innovation de l’économie, notamment en soutenant les organismes de recherche et une coopération plus étroite entre les entreprises et ces organismes; à renforcer la numérisation des entreprises et de l’administration publique, notamment par le développement des infrastructures;
5.à améliorer le climat des investissements, en particulier en préservant l’indépendance de la justice; à organiser des consultations publiques efficaces et à associer les partenaires sociaux au processus d’élaboration des politiques;
6.à réduire la dépendance globale à l’égard des combustibles fossiles en supprimant les obstacles réglementaires, administratifs et liés aux infrastructures afin d’accélérer l’octroi des autorisations et le déploiement des sources d’énergie renouvelables; à réformer les politiques de rénovation des bâtiments et les régimes de soutien pour encourager une plus grande efficacité énergétique, promouvoir les économies d’énergie et accélérer l’élimination progressive des combustibles fossiles dans le chauffage ainsi que le déploiement de pompes à chaleur; à accélérer le transfert modal vers les transports publics et la mobilité active et à promouvoir une adoption plus rapide des véhicules électriques par des incitations et des investissements dans les infrastructures de recharge; à améliorer la planification stratégique à long et à moyen terme de la transition écologique en actualisant les politiques énergétiques nationales conformément aux objectifs du pacte vert pour l’Europe et à la communication REPowerEU pour apporter une sécurité aux entreprises et utiliser efficacement les financements en vue d’accélérer les investissements dans les énergies propres.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président