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16.3.2023

Journal officiel de l'Union européenne

C 100/51

Avis du Comité économique et social européen sur le thème «La crise des prix des denrées alimentaires: rôle de la spéculation et propositions concrètes d’action à la suite de la guerre en Ukraine»

(avis d’initiative)

(2023/C 100/08)

Rapporteur:

Peter SCHMIDT

Décision de l’assemblée plénière	14.7.2022
Base juridique	Article 52, paragraphe 2, du règlement intérieur
	Avis d’initiative
Compétence	Agriculture, développement rural et environnement
Adoption en section	24.11.2022
Adoption en session plénière	15.12.2022
Session plénière no	574
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	157/7/5

1. Conclusions et recommandations

Le CESE:

1.1.

attire l’attention sur la crise mondiale des prix alimentaires, qui a été exacerbée par la guerre en Ukraine, laquelle a entraîné une perturbation des approvisionnements de produits alimentaires d’importance vitale comme le blé et l’huile de tournesol; souligne que cette crise n’est pas seulement due au conflit, mais aussi à des problèmes structurels et systémiques qui créent des pénuries alimentaires et menacent les moyens de subsistance des populations à l’échelle planétaire. Les denrées alimentaires ne devraient pas être traitées comme un actif financier, étant donné qu’il ne s’agit pas d’un simple produit de base au même titre que beaucoup d’autres;

1.2.

tout en reconnaissant que la question des prix des denrées alimentaires et de la spéculation est hautement complexe alors que la causalité doit être examinée plus avant, estime que la structure actuelle du marché des produits de base n’est pas à la hauteur de l’«économie durable dont nous avons besoin». Elle ne permettra pas d’atteindre les objectifs liés au développement durable, à l’ambition climatique et à la transition juste inscrits dans le programme des Nations unies à l’horizon 2030 et le pacte vert pour l’Europe, et joue en fait activement en leur défaveur. Elle compromet les efforts visant à résoudre la pénurie alimentaire, à favoriser des revenus équitables pour les agriculteurs et les travailleurs et des prix justes pour les consommateurs, et à protéger les petites et moyennes entreprises de transformation des produits alimentaires et le secteur du commerce de détail face aux risques d’une inflation en hausse. Il convient donc de la modifier par voie de réglementation afin de contribuer au bien-être de la population et au développement sociétal, en vue de la mise en œuvre des objectifs de développement durable (ODD). Compte tenu du fait que l’Union européenne est déjà le marché le plus réglementé, il est évident que, pour être efficace, une telle réglementation devrait être étendue au niveau mondial;

1.3.

insiste sur la nécessité de traiter la question de la concentration dans la chaîne alimentaire et de la propriété financière; souligne que le commerce physique mondial de céréales est très concentré. Quatre entreprises — Archer-Daniels-Midland, Bunge, Cargill et Louis Dreyfus — contrôlent les échanges céréaliers mondiaux dans des proportions qui, selon les estimations, atteignent de 70 à 90 %. Ces maisons de négoce exercent un oligopole non seulement sur le commerce mondial des céréales, mais aussi sur les informations relatives aux fondamentaux du marché, et sont également hautement financiarisées;

1.4.

note que les fonds indiciels cotés et les fonds indiciels mutualisés, y compris ceux qui sont spécifiquement liés à l’alimentation et à l’agriculture, ouvrent de nouvelles filières d’investissements et de bénéfices financiers largement utilisées, tandis que les simples particuliers participent de plus en plus à ces instruments de placement par l’intermédiaire de leurs fonds de pension et comptes d’épargne retraite individuels. La montée en puissance de ces fonds d’investissement de participation au capital a pour effet de remodeler les systèmes agroalimentaires d’une manière qui donne la priorité aux besoins des actionnaires au détriment d’autres objectifs sociaux et environnementaux;

1.5.

constate que les prix élevés et en hausse rapide ainsi que le secret qui entoure les actifs de stock créent de l’incertitude et alimentent la peur et la panique. Ces dernières entraînent, en particulier en période de forte incertitude telle que celle que nous traversons aujourd’hui dans le contexte de la guerre en Ukraine, une volatilité et des niveaux de prix qui sont excessifs dès lors que les opérateurs spéculatifs, qui se rallient au mouvement de l’envolée des prix, dominent le marché;

1.6.

invite les États membres et les institutions de l’Union à renforcer la transparence du marché, notamment en:

—	exigeant des acteurs participant à la spéculation la publication de déclarations ESG et d’informations non financières. Le rôle de l’évaluation ESG doit être examiné s’agissant de la spéculation sur les denrées alimentaires,

—	s’assurant que chaque acteur à l’échelle mondiale fournisse des informations au système d’information sur les marchés agricoles (AMIS), y compris les pays et les acteurs privés,

—	examinant plus en détail les transactions de gré à gré;

1.7.

attire l’attention sur le fait que les marchés dérivés sur produits de base fournissent des services essentiels aux producteurs et aux utilisateurs de produits alimentaires de base, s’agissant notamment de la gestion des risques et de la fixation des prix, et que le fonctionnement de ces marchés est compromis par des activités spéculatives; invite instamment les États membres et les institutions de l’Union à prendre les mesures nécessaires pour enrayer la spéculation excessive sur les produits de base, notamment en:

1.7.1.

réglementant le marché à terme:

—

réintroduire un marché réglementé pour les instruments dérivés basés sur des denrées alimentaires, comme cela a été le cas pendant plusieurs décennies jusqu’à la fin du siècle dernier, afin de préserver la fonction des contrats à terme en matière de couverture. Les contrats à terme sont importants du point de vue des agriculteurs pour gérer les risques. Ils leur permettent de fixer le prix des intrants et des produits agricoles pour une période donnée dans l’avenir,

—

introduire des restrictions strictes aux mouvements de prix et des limites de position quotidiennes dès que les activités de négoce sur les marchés à terme de produits de base présentent des anomalies (directive sur les marchés d’instruments financiers — MiFID II). Les limites de position devraient être recalibrées afin de refléter l’intérêt réel d’une partie à la transaction par rapport à la nécessité d’une couverture de l’exposition réelle au risque,

—	limiter l’accès aux instruments dérivés/à la couverture aux «investisseurs et opérateurs du marché qualifiés et avertis qui sont réellement préoccupés par les produits de base agricoles sous-jacents»,

—	introduire des obligations contractuelles à court/moyen/long terme afin d’accroître la stabilité,

—	mettre en place des mesures d’incitation visant à encourager un renoncement des banques et des sociétés de fonds de gestion à toute spéculation financière sur les produits alimentaires de base en introduisant des exigences de fonds propres accrues afin de réduire les effets de levier;

1.7.2.

réglementant les indices (indices de produits de base et indices alimentaires):

—

réglementer et interdire les fonds indiciels sur les matières premières et la reproduction au moyen d’opérations d’échange et de produits indiciels cotés, car ils maximisent le lien entre les marchés de l’énergie et ceux des denrées alimentaires; les limites de position ne fonctionnent pas pour les opérateurs boursiers de produits de base/opérateurs de contrats d’échange, car leur action est synchronisée,

—

mettre un terme à l’accès des acteurs impliqués dans la spéculation sur les denrées alimentaires aux fonds de placement publics/fonds mutualisés (1), et s’assurer qu’aucun acteur public ne négocie des instruments dérivés basés sur des denrées alimentaires à des fins spéculatives qui ne servent pas l’intérêt public,

—	interdire les opérations sur des produits de base d’origine agricole (par exemple les fonds, les fonds indiciels cotés) dans les portefeuilles d’acteurs institutionnels (par exemple, les fonds de pension, les compagnies d’assurances),

—	compte tenu de la nécessité de réglementer ce marché, formuler de nouvelles recommandations concrètes dans les futurs avis du CESE;

1.7.3.

s’attaquant au problème de la financiarisation du secteur alimentaire, une activité extrêmement lucrative qui se fait au détriment des populations:

—	introduire une taxation mondiale des bénéfices exceptionnels avant dividendes réalisés par les sociétés commerciales et financières, et une taxe sur la spéculation alimentaire (2) afin d’endiguer les transactions à haute fréquence,

—	briser les oligopoles à tous les niveaux de la chaîne et des intérêts financiers du secteur du commerce international de denrées alimentaires.

2. Contexte — La crise des prix des denrées alimentaires à la suite de la guerre en Ukraine

2.1.

Malgré l’espoir que le monde sortirait plus rapidement de la crise et que la sécurité alimentaire commencerait à se rétablir après la pandémie en 2021, la faim dans le monde s’est encore accrue au cours de cette année. Conjuguées à la portée et à la durée limitées des mesures de protection sociale, les disparités dans l’impact de la pandémie comme dans la reprise ont provoqué un creusement des inégalités qui a entraîné, en 2021, de nouveaux reculs pour la réalisation de l’objectif de développement durable «faim “zéro” à l’horizon 2030» qui ont plus particulièrement touché les femmes et les enfants. Selon les estimations, entre 702 et 828 millions de personnes à travers le monde, soit de 8,9 à 10,5 % de la population mondiale, ont été confrontées à la faim en 2021, c’est-à-dire, au total, 150 millions de plus par rapport à 2019, avant la pandémie de COVID-19 (3).

2.2.

La guerre en cours en Ukraine, dans laquelle sont impliqués deux des plus grands producteurs mondiaux de céréales de base, d’oléagineux et d’engrais, et d’autres chocs externes perturbent les chaînes d’approvisionnement internationales et font grimper les prix céréaliers et ceux des fertilisants et de l’énergie. Ce conflit survient alors que les chaînes d’approvisionnement se remettent encore de la pandémie de COVID-19 et sont déjà malmenées par des phénomènes climatiques extrêmes de plus en plus fréquents, en particulier dans les pays à faible revenu, et il pourrait avoir de graves répercussions sur la sécurité alimentaire et la nutrition à l’échelle mondiale. Ce n’est pas une pénurie en tant que telle que l’on observe, mais, à cause du conflit, plutôt une pénurie temporaire et une perturbation grave de la chaîne d’approvisionnement alimentaire ainsi que des problèmes de distribution (4) , notamment là où se trouvent les stocks, et cela a eu une incidence négative sur la production (récolte et plantation/semis) en Ukraine.

2.3.

Au cours de l’année 2022, l’indice des prix alimentaires de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) a enregistré un record, avec une hausse de 34 % par rapport à l’année précédente. Il est important de noter que cet indice avait déjà atteint en janvier de cette année des niveaux aussi élevés que les pics observés en 2008. Dans ce contexte, il était inévitable qu’un choc d’offre touchant deux des principaux pays exportateurs mondiaux de céréales déstabilise les marchés mondiaux à un certain niveau. Toutefois, la portée et l’ampleur de l’instabilité actuelle des prix ne peuvent s’expliquer que partiellement par les fondamentaux du marché. L’une des failles cachées du système alimentaire, qui a transformé la crise ukrainienne en crise de sécurité alimentaire d’échelle mondiale, réside dans la nature opaque et dysfonctionnelle des marchés des céréaliers (5).

2.4.

Dans sa résolution intitulée «Ukraine — de l’aide à la reconstruction — propositions de la société civile européenne», le CESE attire l’attention sur la crise mondiale des prix des denrées alimentaires, qui a été exacerbée par la guerre en Ukraine, et invite les États membres et les institutions de l’Union européenne à prendre les mesures nécessaires pour enrayer la spéculation sur les produits de base et renforcer la transparence du marché. Le Parlement européen a également demandé, dans deux résolutions adoptées récemment, que des mesures soient prises pour prévenir la spéculation excessive (6).

2.5.

La structure actuelle du marché des produits de base n’est pas à la hauteur de l’«économie durable dont nous avons besoin» (7) et ne permettra pas d’atteindre les objectifs liés au développement durable, à l’ambition climatique et à la transition juste inscrits dans le programme des Nations unies à l’horizon 2030 et le pacte vert pour l’Europe. Elle ne contribue pas plus à favoriser des revenus équitables pour les agriculteurs (8) et les travailleurs et des prix justes pour les consommateurs qu’à protéger les transformateurs de produits alimentaires, en particulier quand il s’agit de petites et moyennes entreprises, et le secteur du commerce de détail face aux risques d’une inflation en hausse.

3. Rôle et implications de la spéculation sur les produits de base: les marchés et les mécanismes

3.1.

La spéculation est un investissement qui, réalisé dans l’espoir d’un gain futur, comporte un risque de perte. La spéculation sur les produits de base peut prendre trois formes: i) l’achat ou la vente fermes d’un produit de base physique, ii) l’achat ou la vente d’un contrat spécifiant les modalités de l’acquisition ou la livraison futures d’un produit de base, et iii) l’achat ou la vente de titres de capital ou de créance d’une société qui produit ou négocie des produits de base. Les contrats sur produits de base standardisés sont appelés «contrats à terme» ou «instruments dérivés sur produits de base» et sont négociés sur des «marchés dérivés sur produits de base», qui sont des marchés financiers réglementés. La spéculation sur les produits de base peut donc se dérouler sur les marchés tant physiques que financiers de ces produits, et indirectement sur les marchés boursiers et obligataires.

3.2.

Depuis le début des années 2000, les marchés dérivés sur produits de base ont enregistré un afflux important de liquidités en provenance d’investisseurs «non traditionnels» à la suite de modifications apportées aux cadres réglementaires régissant ces marchés. Cette arrivée de nouveaux opérateurs constitue le phénomène que l’on a qualifié de «financiarisation» des marchés des produits de base (9). Si l’augmentation de la liquidité a contribué à donner de la profondeur aux marchés dérivés sur produits de base, de sorte qu’ils sont devenus moins vulnérables aux manipulations directes, elle a également introduit une demande spéculative déconnectée des conditions du marché physique des produits de base, ce qui nuit à la capacité de ces marchés à remplir des fonctions clés.

3.3.

Sous leur forme initiale, les marchés réglementés des instruments dérivés sur produits de base servent deux finalités principales: i) la gestion des risques pour les producteurs et les utilisateurs de produits de base et ii) la fixation des prix. La gestion des risques est assurée par l’opération de couverture à terme, à savoir la prise de positions compensées sur le marché physique et celui des instruments dérivés, qui permet de fixer le prix des produits de base au moment du placement de la couverture. La couverture requiert une corrélation étroite entre les marchés des contrats à terme sur produits de base et le marché physique. Pour garantir celle-ci, la tendance est d’étalonner les transactions physiques sur le prix dérivé. Si cette pratique assure l’efficacité de la couverture, elle a aussi pour effet que les positions spéculatives prises sur les marchés des instruments dérivés se diffusent directement sur le marché physique.

3.4.

Les contrats à terme sont négociés pour des mois d’échéance différents. Pour chaque contrat à terme, il y a un acheteur et un vendeur désignés. Les offres des acheteurs et des vendeurs sont appariées par la chambre de compensation de la bourse. Le prix apparié n’est pas payé entièrement. En lieu et place, les deux opérateurs commerciaux versent un dépôt de garantie sur un compte sur marge enregistré auprès de la chambre de compensation. Les gains et pertes sont prélevés directement sur le dépôt de garantie. Le commerce à terme de produits de base se caractérise dès lors par un fort effet de levier.

3.5.

Lorsque la date d’échéance d’un contrat à terme approche, les opérateurs ont deux options: soit i) conserver le contrat et en forcer l’exécution (s’il s’agit du vendeur) ou prendre livraison (s’il s’agit de l’acheteur), soit ii) opter pour une position compensée afin de déboucler le contrat avant la date d’échéance. La grande majorité des contrats à terme sur produits de base sont réglés par l’adoption de positions compensées. Par conséquent, la négociation de contrats à terme sur produits de base n’exige pas de l’intervenant qu’il détienne les marchandises physiques qu’il vend ou qu’il possède la capacité de stockage nécessaire pour stocker les produits de base qu’il achète.

3.6.

Seuls les courtiers peuvent négocier sur les bourses de produits de base agréées. Ils négocient pour le compte de leurs clients et pour leur profit personnel. Il existe un grand marché secondaire où les instruments dérivés sur produits de base sont revendus et reconditionnés hors bourse. Des contrats à terme sont également négociés en dehors des bourses réglementées, dans le cadre de ce que l’on appelle des «opérations de gré à gré» (OTC), quand les contrats sont conclus sans l’intervention d’une chambre de compensation. Cela rend les instruments dérivés sur produits de base facilement accessibles aux investisseurs de détail, principalement sous la forme de fonds indiciels cotés pour des produits de base ou des indices de produits de base spécifiques (10).

3.7.

En raison de la déréglementation des marchés des instruments dérivés sur produits de base et du fait que les transactions y sont très aisées, ces marchés sont très liquides et la négociation des instruments dérivés sur produits de base dépasse largement les échanges de produits de base physiques. La liquidité est une exigence essentielle pour la fixation des prix. Celle-ci est entendue comme la capacité du marché à refléter, correctement et en temps utile, des informations sur les conditions de l’offre et de la demande physiques. La fixation des prix n’a lieu que si, et seulement si, tous les opérateurs adoptent une position de manière indépendante et uniquement sur la base de leurs connaissances relatives aux conditions de l’offre et de la demande physiques; ces conditions sont ce que l’on désigne par le terme «fondamentaux du marché». La fixation des prix est compromise par les opérateurs qui prennent des positions déconnectées des fondamentaux du marché.

3.8.

Tous les opérateurs n’adoptent pas des positions fondées sur les fondamentaux du marché (11). La littérature scientifique distingue les opérateurs actifs et passifs. Les opérateurs actifs sont subdivisés en opérateurs informés et non informés. Les opérateurs actifs et informés sont des sociétés de négoce de produits de base, qui négocient des contrats à terme sur produits de base à des fins de couverture et de spéculation dans le cadre de leurs activités de base, et des gestionnaires de portefeuilles spécialisés (par exemple des fonds spéculatifs) qui poursuivent des stratégies de négociation fondées sur des informations sur le marché.

3.9.

Les opérateurs actifs et non informés (opérateurs dits de la rétroaction positive — positive feedback traders) sont des gestionnaires de portefeuille qui poursuivent des stratégies de négociation principalement fondées sur l’analyse des tendances statistiques et peu, voire pas du tout, sur la connaissance du marché. Les opérateurs passifs et non informés (opérateurs boursiers) sont des investisseurs institutionnels, tels que les fonds de pension, ou des investisseurs de détail qui investissent dans des fonds indiciels cotés, en quête d’une exposition à un large éventail de prix des matières premières (notamment des produits de base agricoles mais aussi de l’énergie, des minerais et des métaux) à des fins de diversification de portefeuille. Pour s’y exposer, ils répliquent des indices de produits de base à l’instar des indices boursiers.

3.10.

La réplication d’indices implique la prise exclusive de positions d’achat qui sont reconduites à la date d’échéance du contrat à terme. Les opérateurs boursiers sont donc unilatéraux dans les positions qu’ils adoptent. Leur action est également synchronisée à travers différents groupes de produits de base, ce qui se traduit par une forte demande pour une large gamme de ces produits, laquelle entraîne une covariation des prix des différents groupes de produits de base sans lien avec les fondamentaux du marché (12).

3.11.

Ces signaux de prix spéculatifs peuvent être aggravés par les opérateurs de la rétroaction positive, qui évaluent le soutien du marché aux orientations de prix. En pariant sur telle ou telle orientation de prix, ces derniers contribuent à la renforcer, par une boucle autoréalisatrice, entraînant la création de bulles spéculatives et une forte volatilité des prix. Les bulles spéculatives peuvent persister, en particulier si les informations sur les fondamentaux du marché sont limitées, c’est-à-dire en période d’incertitude élevée, et si les opérateurs non informés et passifs dominent le marché.

3.12.

La collecte d’informations sur le marché est coûteuse et relativement plus onéreuse que l’analyse statistique ou l’examen rapide des gros titres, en particulier lorsque les opérateurs investissent simultanément sur plusieurs marchés. Les opérateurs informés sont dès lors relativement peu nombreux et il s’agit généralement de grandes sociétés de négoce qui recueillent des informations sur le marché dans le cadre de leurs activités sur les marchés de produits de base physiques. Cela rend les marchés d’instruments dérivés sur produits de base plus exposés à des bulles spéculatives persistantes, en particulier en période d’incertitude et de panique des marchés.

3.13.

Le commerce physique des céréales est très concentré à l’échelle planétaire. Quatre entreprises — Archer-Daniels-Midland, Bunge, Cargill et Louis Dreyfus, les fameux ABCD — contrôlent les échanges céréaliers mondiaux dans des proportions qui, selon les estimations, atteignent de 70 à 90 %, et réalisent des bénéfices excessifs (13) [Archer-Daniels-Midland a enregistré les gains les plus élevés de ses près de 120 ans d’existence et une augmentation de 38 % de son bénéfice d’exploitation en glissement annuel (14)]. Ces maisons de négoce exercent un oligopole non seulement sur le commerce mondial des céréales, mais aussi sur les informations relatives aux fondamentaux du marché, notamment concernant les positions de stockage. Les positions de stockage sont détenues à des fins de transaction, de précaution ou de spéculation. Les informations sur les niveaux de stockage sont jalousement gardées à l’abri de la concurrence. En tant qu’opérateurs, ces sociétés de négoce ont une orientation axée sur l’avenir, en ce qu’elles cherchent à acheter bon marché et à vendre à prix élevé.

3.14.

Les ABCD sont également hautement financiarisés. Archer-Daniels-Midland et Bunge sont des sociétés cotées en bourse et soumises aux pressions des actionnaires, qui favorisent les gains à court terme par rapport aux investissements à long terme. Parmi leurs actionnaires figurent des fonds spéculatifs (par exemple, Black Rock), des banques d’investissement et, dans une large mesure, également des investisseurs institutionnels tels que des fonds de pension. Cargill et Louis Dreyfus sont des entreprises privées qui, outre le commerce de céréales, comptent également parmi leurs filiales des fonds spéculatifs, des banques, des sociétés de transport, de fret, de stockage, et des entreprises immobilières et d’infrastructure.

3.15.

Les grands négociants en produits de base physiques sont actifs tant sur les marchés des instruments dérivés que sur les marchés physiques et disposent de leur propre service de courtage pour accéder directement aux marchés des instruments dérivés sur produits de base. Ils exercent également un pouvoir considérable sur leurs fournisseurs et leurs clients. Ils sont ainsi en mesure de retarder les paiements pour augmenter leurs réserves de liquidités ou de différer les livraisons de matières premières s’ils s’attendent à ce que les prix évoluent à leur avantage. Contrairement aux producteurs et aux consommateurs, les grands opérateurs des marchés physiques trouvent leur profit dans la volatilité du marché, étant donné que les variations de prix importantes et rapides créent des possibilités de vendre des capacités de stockage et des positions financières en réalisant d’importants bénéfices dans un laps de temps restreint.

3.16.

Les prix élevés et en hausse, ainsi que le secret qui entoure les actifs de stock alimentent la peur et la panique. Ces dernières entraînent, en particulier en période de forte incertitude telle que celle que nous traversons aujourd’hui dans le contexte de la guerre en Ukraine, une volatilité et des niveaux de prix qui sont excessifs dès lors que les opérateurs spéculatifs, qui se rallient au mouvement de l’envolée des prix, dominent le marché (15). Les opérateurs des marchés physiques n’ont guère intérêt à intervenir à court et à moyen terme, étant donné que des prix élevés augmentent la valeur de leurs positions spéculatives et de celles qu’ils prennent pour leurs transactions en matière de stockage, qu’ils vendent avec un énorme profit. En 2021, les opérateurs ABCD ont tous enregistré des bénéfices qui constituent des records, ou des quasi-records.

3.17.

Des prix exceptionnellement élevés font craindre des pénuries d’approvisionnement ou que celui-ci devienne inabordable, et accentuent la demande en faveur de la constitution de stocks à titre préventif. L’accumulation de réserves de produits alimentaires, que ce soit par la constitution de stocks d’importations ou l’instauration d’interdictions d’exportation, crée des pénuries artificielles sur le marché physique, accentuant encore la hausse des prix. Les hausses spéculatives des prix sont ainsi validées à posteriori par les fondamentaux du marché, dans le cadre d’une boucle autoréalisatrice. Lors de la crise alimentaire de 2008, l’Inde a réagi aux prix élevés des céréales en interdisant les exportations de riz, de sorte que le cours de cette céréale a fortement augmenté. Par crainte de pénuries, la Chine stocke actuellement de grandes quantités de maïs, de riz et de blé (16). Si les gouvernements qui optent pour l’accumulation de réserves de produits alimentaires agissent de manière spéculative, cette accumulation est motivée par la peur et le souci d’assurer le droit à l’alimentation de leurs citoyens plutôt que par le profit. C’est ce qui distingue clairement ces activités des activités spéculatives des opérateurs financiers et physiques. L’accumulation de réserves par les gouvernements et les consommateurs est une réaction aux prix élevés des denrées alimentaires, et non une cause de la hausse des prix, et ne contribue pas à la sécurité alimentaire et à l’autonomie stratégique, que ce soit au sein de l’Union ou dans les pays en développement.

4. Le rôle des agences de notation ESG (environnementales, sociales et de gouvernance) et des sociétés commerciales

4.1.

Actuellement, les écolabels nationaux, tels que UZ49 en Autriche ou FNG en Allemagne, ne tiennent pas explicitement compte de la spéculation sur les denrées alimentaires dans leur processus d’évaluation. Les instruments dérivés qui ne sont pas utilisés uniquement à des fins de couverture sont généralement exclus. Les écolabels considèrent que les circuits d’approvisionnement dans l’industrie alimentaire sont trop complexes pour pouvoir fournir un ensemble de règles facilement applicables. Tel est notamment le cas, entre autres exemples, en ce qui concerne l’utilisation d’engrais, qui peut être évaluée différemment en fonction de son empreinte carbone, le manque de données pour appréhender les problèmes d’accaparement des terres ou encore le défaut de transparence concernant les activités de négociation spéculatives dans les rapports annuels. Du fait de la complexité des chaînes d’approvisionnement, il n’est pas possible d’établir des critères d’exclusion purs et durs mais seulement des critères dits «controversés», de moindre portée, qui sont davantage exposés au risque de larges divergences d’interprétation selon les agences de notation. Les écolabels nationaux ne prévoient pas, dans leur processus d’évaluation, de critères explicitement mis en œuvre en rapport avec les produits de base d’origine agricole. Les critères controversés, axés principalement sur la gouvernance, jouent un rôle mineur dans le processus global de notation, en raison des interprétations divergentes auxquelles ils peuvent se prêter. Ils portent surtout sur l’éthique des affaires, dans le cadre de laquelle entrent en jeu des éléments tels que le négoce spéculatif, le manque de transparence et l’accaparement de terres notamment. Un des écolabels examine, par exemple, la «qualité ESG» d’un fonds lorsque des instruments dérivés sur matières premières sont utilisés, mais le processus et ses résultats possibles restent obscurs et ne sont pas documentés publiquement.

4.2.

Un élément clé de la notation ESG consiste à évaluer la gouvernance des entreprises du secteur alimentaire, du point de vue de leur propriété, de leur contrôle, de leur conseil d’administration ou de leur comptabilité, par exemple, ainsi que leur comportement, s’agissant de l’éthique des affaires et de la transparence fiscale. Des ratios tels que le pourcentage d’opérations sur des produits de base d’origine agricole qui sont réalisées à des fins spéculatives par le département de la trésorerie ou encore la transparence des informations sur les niveaux des stocks dans les installations de stockage font toutefois défaut et sont rarement couverts par les critères de gouvernance.

4.3.

Dans leur évaluation, les agences de notation estiment que le marché alimentaire est plus vulnérable que d’autres secteurs. L’industrie alimentaire présente un risque climatique supérieur à la moyenne par rapport aux autres industries ESG, étant donné que le secteur agroalimentaire à la fois contribue et est vulnérable aux problèmes liés au climat (tels que l’augmentation de la température, les sécheresses, les inondations, etc.). Bien que la note ESG moyenne des entreprises du secteur alimentaire ait augmenté au cours des cinq dernières années, la catégorie des produits d’alimentation est dominée par une proportion élevée d’entreprises disposant d’un actionnariat de contrôle, avec une forte prévalence de propriété familiale. Les entreprises présentant cette structure comportent des risques au niveau de leur gouvernance, du fait de l’architecture complexe de leur propriété, où les droits de vote sont inégaux, avec des contrats de gestion ou transactions entre la société et le propriétaire majoritaire, ou l’existence de plusieurs entités détenues par le même actionnaire majoritaire. Si la priorité est accordée à l’enrichissement personnel du propriétaire dominant au détriment de la garantie de bénéfices durables, les investisseurs minoritaires peuvent être exposés au risque de décisions qui favorisent fortement les groupes familiaux. La propriété contrôlée domine dans l’industrie de la production alimentaire: 58,4 % des sociétés qui composent l’indice MSCI ACWI sont contrôlées, à hauteur de 30 % ou plus des droits de vote, par un actionnaire unique ou un groupe d’actionnaires.

4.4.

La majorité des entreprises de l’industrie alimentaire, en l’occurrence 60 %, sont classées au dessus du niveau «investissable» (investment grade) de la notation ESG, soit la note BBB. Près de deux composantes sur dix ont une note ESG élevée ou très élevée. Cette évolution entraîne, de la part des gestionnaires d’actifs, de fort afflux dans le capital de l’industrie alimentaire. Les prix des denrées alimentaires ont atteint leur niveau le plus élevé en dix ans et ce mouvement haussier pourrait persister. Toutefois, les investisseurs sont de plus en plus réticents à l’égard des industries qui enfreignent les principes ESG, comme le secteur de l’huile de palme. La demande de constitution de portefeuilles fondés sur les produits de base qui respectent les critères ESG va aller croissant. De septembre 2008 à septembre 2011, l’indice FAO a augmenté de 12 %, soit un pourcentage supérieur à l’inflation. L’incidence de la flambée des prix des denrées alimentaires sur les stocks a présenté différentes caractéristiques. Tout d’abord, son impact a été généralisé. Le mouvement haussier des prix des denrées alimentaires a eu un effet positif sur les producteurs et les transformateurs de denrées alimentaires, ainsi que sur les entreprises du secteur des biens de consommation à circulation rapide. Désormais, les notes ESG constitueront un facteur déterminant dans les décisions d’allocation d’actifs. La sous-performance des actions du secteur de l’huile de palme dans le contexte du mouvement haussier des prix de cette denrée en 2021 illustre l’impact de ces nouvelles considérations sur les cours des actions. Toutefois, comme indiqué aux paragraphes 4.1 à 4.4, ces notations ESG ne couvrent pas la question de la spéculation alimentaire. Lorsque, dans le cadre de l’examen de l’éthique commerciale et de la gouvernance des entreprises, l’on prend en compte, par exemple, les opérations hautement spéculatives ou une constitution de stocks de matières premières physiques qui est excessive, entraînant une augmentation forcée des niveaux de prix, il convient d’adapter en conséquence la note ESG globale. À cet égard, la note ESG moyenne de l’industrie alimentaire ainsi que pour les sociétés de fonds d’investissement est peut-être trop élevée. Cette question doit être examinée plus en détail.

4.5.

Les niveaux de concentration dans le secteur agroalimentaire, qui sont élevés et s’accroissent rapidement, renforcent le modèle industriel dans le domaine alimentaire et agricole, exacerbant ses retombées sociales et environnementales et y aggravant les inégalités de pouvoir (17). Les géants de la gestion d’actifs, à savoir BlackRock, Vanguard, State Street, Fidelity et Capital Group, détiennent collectivement des parts significatives d’entreprises qui prédominent dans différents maillons des chaînes d’approvisionnement agroalimentaire. Ensemble, ces cinq sociétés de gestion d’actifs détiennent environ 10 à 30 % des actions des plus grandes entreprises du secteur agroalimentaire. Les firmes dans lesquelles les grandes sociétés de gestion d’actifs détiennent le plus de parts sont celles qui ont une position dominante dans les segments de marché fortement concentrés, notamment les intrants agricoles, le négoce des matières premières et les produits alimentaires transformés et emballés (18). Par leur combinaison, ces stratégies entrepreneuriales peuvent produire des effets plus étendus, qu’il s’agisse d’introduire une plus grande inégalité dans le système alimentaire, d’affaiblir l’innovation dans le secteur ou de renforcer le pouvoir de marché et le pouvoir politique des principales entreprises du secteur. Il y a lieu de mener des recherches supplémentaires afin de constituer une base solide qui permette de définir les orientations politiques à suivre pour progresser en matière d’investissements de participation au capital dans le secteur agroalimentaire.

4.6.

S’agissant des investissements de participation au capital dans le secteur agroalimentaire, plusieurs aspects de la financiarisation occupent une place prépondérante. Les fonds indiciels cotés et les fonds indiciels mutualisés, y compris ceux qui sont spécifiquement liés à l’alimentation et à l’agriculture, ouvrent de nouvelles filières d’investissements et de bénéfices financiers, tandis que les simples particuliers participent de plus en plus à ces instruments de placement par l’intermédiaire de leurs fonds de pension et comptes d’épargne retraite individuels (19). La montée en puissance de ces fonds d’investissement de participation au capital a pour effet de remodeler les systèmes agroalimentaires d’une manière qui donne la priorité aux besoins des actionnaires au détriment d’autres objectifs sociaux et environnementaux. Le fonds indiciel coté Vaneck Vectors Agribusiness, par exemple, est le plus grand fond indiciel agricole. Au cours des dix dernières années, il a eu un rendement annuel moyen de 8,32 %, tandis que sa valeur nette d’inventaire a augmenté de 32 % entre 2020 et 2021.

5. Le cadre réglementaire actuel: défis et obstacles

5.1.

La directive MiFID II (2014/65/UE) a imposé des obligations étendues d’information et de déclaration afin de limiter les transactions spéculatives excessives et de promouvoir la transparence. Elle a proposé des limites de position par plateforme de négociation non seulement pour les transactions portant sur les valeurs mobilières, mais aussi pour couvrir celles de type équivalent qui sont effectuées de gré à gré. Les entreprises sont également tenues de fournir aux plateformes et aux autorités de régulation des rapports quotidiens sur les positions.

5.2.

Ces mesures, en particulier les restrictions de position, sont utiles mais présentent également une efficacité limitée s’agissant de réguler la spéculation excessive sur les marchés financiers. Elles sont étroitement liées à la question du rôle que cette activité spéculative joue dans la formation des prix. Les critiques formulées par la société civile et les chercheurs à l’encontre des limites de position ne portent pas exclusivement sur leur éventuel faible taux d’exécution mais concernent aussi des questions réglementaires telles que i) la fréquence des contrôles, ii) la prise en compte des fonds indiciels pour déterminer les limites de position et iii) les règles d’exemption des régulateurs. Il s’impose que les régulateurs se demandent à partir de quel moment les limites de position déploient leurs effets et pourquoi le fort afflux de capitaux qui a eu lieu ces deux dernières années dans le secteur des produits de base d’origine agricole n’a pas déclenché d’alarmes. Il est également essentiel d’accroître la transparence au niveau des régulateurs.

5.3.

Toutes les transactions doivent être déclarées aux autorités nationales dès qu’elles ont lieu: l’obligation de déclaration des transactions en temps réel (ou dans un délai aussi proche que possible du temps réel) devrait être instaurée pour tous les instruments dérivés sur produits de base, y compris les contrats de gré à gré, sur toutes les grandes places boursières. Le plus grand nombre possible de transactions devraient être effectuées sur des plateformes transparentes et tous les contrats de gré à gré devraient être enregistrés. Les différents types de contreparties devraient être soumises à des exigences de divulgation appropriées: il conviendrait que les acteurs du marché et les positions soient classés par type d’entité, par exemple, une banque ou un négociant physique, ainsi que d’activité, comme la spéculation ou la couverture, et soient soumis à des exigences en matière de publicité et des contraintes réglementaires connexes qui soient appropriées.

5.4.

La Commodity Futures Trading Commission américaine (CFTC), par exemple, ne publie que des données hebdomadaires sur les positions de négociation, alors que des données quotidiennes existent.

5.5.

Il y a lieu de fixer des limites à la marge de fluctuation que les prix peuvent connaître, à la hausse ou à la baisse, au cours d’une journée, et la bourse devrait avoir le droit de fermer le marché en cas de dépassement des limites. Des limites de prix intrajournalières assorties d’échéances devraient être mises en place, fixées initialement à des niveaux prudents mais appropriés, qui pourraient être progressivement resserrés après contrôle visant à détecter toute conséquence préjudiciable, telle qu’une faible liquidité.

5.6.

En outre, les limites de position devraient être recalibrées afin de réduire l’impact sur les prix d’un seul acteur. Les limites de position ex ante devraient être agrégées sur l’ensemble des marchés financiers. Il y a lieu également de limiter le nombre de fois où un contrat peut être transféré en une seule journée.

5.7.

Il convient que les opérations de gré à gré soient réglementées et que les transactions soient enregistrées auprès d’une chambre de compensation afin de permettre un contrôle. Les bourses agréées devraient également avoir le droit de faire cesser les opérations si l’ordre du marché ne peut être garanti. Aucun opérateur ne devrait pouvoir tenir la bourse pour responsable des pertes subies du fait des arrêts de négociation relevant de la compétence réglementaire des bourses.

5.8.

Des limites de position agrégées devraient être introduites pour tous les types de contrats dérivés et s’appliquer à toutes les contreparties: toute dérogation à ces limites de position ne devrait être consentie que pour les entreprises qui négocient directement des produits de base physiques et utilisent les marchés des matières premières pour couvrir les risques intrinsèques à leurs activités commerciales.

5.9.

Il conviendrait d’instaurer un régime fiscal particulier afin de limiter le recours à la spéculation passive, aux fonds indiciels cotés et aux transactions à haute fréquence sur les marchés des instruments dérivés agricoles. Une taxe sur les transactions financières pourrait également permettre de lutter contre la spéculation excessive tout en levant des fonds en faveur du développement et du financement de l’action climatique. Toutefois, il peut s’avérer trop difficile de taxer des opérations qui surgissent à quelques millisecondes d’intervalle. Avec l’automatisation des échanges, la durée moyenne d’une transaction est de huit secondes. Il serait plus approprié de taxer la bourse en tant qu’entité, sur la base de critères définis, plutôt que de se concentrer sur chaque entrée et sortie de position.

5.10.

Du fait de la crise ukrainienne, les prix du blé divergent sur certains marchés locaux et l’écart entre les prix au comptant et les contrats à terme de référence sur la bourse de Chicago s’effondre, les acheteurs de blé tergiversant face aux prix les plus élevés observés depuis 2008. Cette situation pourrait marginaliser des agriculteurs qui sont déjà confrontés à la plus forte poussée d’inflation des coûts agricoles que l’on ait constatée depuis des années. Ce scénario, que nous observons sur les marchés au comptant en raison de la guerre, entrave actuellement la capacité des agriculteurs à commercialiser leur ancienne récolte de blé, voire la nouvelle. Certains cultivateurs affirment que leurs productions ont été retirées des élévateurs à grains. Les contrats à terme sur le blé frisent l’absurde. On observe une divergence très nette entre ces contrats et le marché au comptant.

5.11.

Pour remettre en perspective la discussion relative à une réglementation plus poussée, il convient de noter que l’Union dispose déjà des marchés financiers les plus réglementés. Il est évident que, pour être efficace, une telle réglementation devrait être étendue au niveau mondial.

5.12.

En conclusion, il apparaît que la spéculation sur les marchés financiers ne constitue pas le seul facteur contribuant à la dynamique des prix sur les marchés à terme des produits de base et donc à la hausse des prix des denrées alimentaires. Il s’agit toutefois d’un facteur important. Il est nécessaire de procéder à une analyse plus approfondie concernant les instruments réglementaires, leur fonctionnement et leur éventuelle adaptation en période de crise.

6. La voie à suivre: actions proposées par la société civile

6.1.

Le CESE invite les États membres et les institutions de l’Union à renforcer la transparence du marché, notamment en exigeant des acteurs participant à la spéculation la publication de déclarations ESG et d’informations non financières. Le rôle de l’évaluation ESG doit être examiné sous l’angle de la spéculation sur les denrées alimentaires. Il conviendrait notamment que les méthodes appliquées par les agences de notation fassent l’objet d’un réexamen quant à la manière dont elles évaluent l’industrie alimentaire et les acteurs du secteur alimentaire en général. Actuellement, on observe dans les notations ESG une corrélation à moins de 50 %. Il en résulte des évaluations erronées qui ont une incidence significative sur les afflux de fonds agricoles.

6.2.

Il convient de s’assurer que chaque acteur à l’échelle mondiale fournisse des informations au système d’information sur les marchés agricoles (AMIS), y compris les pays et les acteurs privés, éventuellement par l’intermédiaire de la FAO. Plus l’étendue des réserves alimentaires est connue, mieux c’est. Disposer d’informations sur le stockage/les flux de réserves à l’échelle mondiale est essentiel. Les transactions de gré à gré devraient également faire l’objet d’un examen plus approfondi. Tous les produits négociés de gré à gré doivent être compensés et enregistrés par l’intermédiaire d’une chambre de compensation. Les données relatives aux positions ventilées par client doivent être mises à la disposition des autorités de régulation.

6.3.

Le CESE souligne que les marchés dérivés sur produits de base fournissent des services essentiels aux producteurs et aux utilisateurs de produits alimentaires de base, s’agissant notamment de la gestion des risques et de la fixation des prix, et que le fonctionnement de ces marchés est compromis par des activités spéculatives. Il demande dès lors instamment aux États membres et aux institutions de l’Union de prendre les mesures nécessaires pour enrayer la spéculation excessive sur les produits de base, notamment en:

6.3.1.

réglementant le marché à terme pour les instruments dérivés basés sur des denrées alimentaires, comme cela a été le cas pendant plusieurs décennies jusqu’à la fin du siècle dernier, afin de préserver la fonction des contrats à terme en matière de couverture. Parmi les autres mesures recommandées figurent:

—

l’introduction de restrictions strictes aux mouvements de prix et de limites de position quotidiennes dès que les activités de négoce sur les marchés à terme de produits de base présentent des anomalies (MiFID II). Les limites de position devraient être recalibrées afin de refléter l’intérêt réel d’une partie à la transaction par rapport à la nécessité d’une couverture de l’exposition réelle au risque. Une plus grande transparence et une mise en œuvre plus efficace des limitations de position seraient utiles,

—	la limitation de l’accès aux instruments dérivés/à la couverture aux investisseurs et opérateurs du marché qualifiés et avertis qui sont réellement préoccupés par les produits de base agricoles sous-jacents,

—	l’introduction d’obligations contractuelles à court/moyen/long terme afin d’accroître la stabilité,

—

la mise en place de mesures d’incitation visant à encourager un renoncement des banques et des sociétés de fonds de gestion à toute spéculation financière sur les produits alimentaires de base en introduisant des exigences de fonds propres accrues afin de réduire les effets de levier. Plusieurs exemples de grandes institutions financières (telles que Deutsche Bank, ERSTE Bank, Raiffeisen Austria, etc.) interdisant la spéculation alimentaire au moyen d’instruments dérivés montrent qu’il est possible pour ces acteurs d’adapter leur gouvernance en ce sens,

—	une réglementation renforcée en cas d’anomalies. Les bourses devraient introduire des règles qui limitent l’effet déstabilisateur des transactions à haute fréquence (20),

—	le renforcement des mécanismes de contrôle et de sanction des positions abusives sur le marché et de leur souplesse afin de pouvoir apporter une réponse en temps utile;

6.3.2.

réglementant les indices (indices de produits de base et indices alimentaires), notamment en réglementant et en interdisant les fonds indiciels sur les matières premières et la reproduction au moyen d’opérations d’échange et de produits indiciels cotés, car ils maximisent le lien entre les marchés de l’énergie et ceux des denrées alimentaires. Les limites de position ne fonctionnent pas pour les opérateurs boursiers de produits de base/opérateurs de contrats d’échange, car leur action est synchronisée. Il convient également de mettre un terme à l’accès des acteurs impliqués dans la spéculation sur les denrées alimentaires aux fonds de placement publics et de s’assurer qu’aucun acteur public ne négocie des instruments dérivés basés sur des denrées alimentaires à des fins spéculatives qui ne servent pas l’intérêt public. Il y a également lieu d’interdire les opérations sur des produits de base d’origine agricole (par exemple les fonds, les fonds indiciels cotés) dans les portefeuilles d’acteurs institutionnels (par exemple, les fonds de pension, les compagnies d’assurances). Compte tenu de la nécessité de réglementer ce marché, de nouvelles recommandations concrètes devraient être formulées dans les futurs avis du CESE;

6.3.3.

s’attaquant au problème de la financiarisation du secteur alimentaire, une activité extrêmement lucrative qui se fait au détriment des populations, par exemple en instaurant une taxation des bénéfices exceptionnels avant dividendes réalisés par les sociétés et une taxe sur la spéculation alimentaire (21) afin d’endiguer les transactions à haute fréquence, et en brisant les oligopoles à tous les niveaux de la chaîne et des intérêts financiers.

Bruxelles, le 15 décembre 2022.

La présidente du Comité économique et social européen

Christa SCHWENG

(1) Organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM).

(2) Une taxe sur les transactions financières exclusivement fondée sur la spéculation sur les denrées alimentaires — avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Conseil établissant un système commun de taxe sur les transactions financières et modifiant la directive 2008/7/CE» [COM(2011) 594 final] (JO C 181 du 21.6.2012, p. 55).

(3) FAO, FIDA, Unicef, PAM et OMS (2022), «The State of Food Security and Nutrition in the World 2022. Repurposing food and agricultural policies to make healthy diets more affordable» (L’état de la sécurité alimentaire et de la nutrition dans le monde 2022. Repositionner les politiques alimentaires et agricoles de manière à rendre l’alimentation saine plus abordable), Rome, FAO.

(4) Statistiques de la FAO.

(5) IPES Food.

(6) Résolution du Parlement européen du 6 juillet 2022 sur la question de la sécurité alimentaire dans les pays en développement [2021/2208(INI)] (JO C 47 du 7.2.2023, p. 149) et résolution du Parlement européen du 24 mars 2022 sur la nécessité d’un plan d’action urgent de l’Union européenne visant à assurer la sécurité alimentaire à l’intérieur et à l’extérieur de l’Union compte tenu de l’invasion de l’Ukraine par la Russie [2022/2593(RSP)] (JO C 361 du 20.9.2022, p. 2).

(7) Avis du Comité économique et social européen sur «L’économie durable dont nous avons besoin» (avis d’initiative) (JO C 106 du 31.3.2020, p. 1).

(8) Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur les pratiques commerciales déloyales dans les relations interentreprises au sein de la chaîne d’approvisionnement alimentaire» [COM(2018) 173 final] (JO C 440 du 6.12.2018, p. 165).

(9) Cnuced (2009), «La financiarisation des marchés des produits de base», chapitre II du Rapport sur le commerce et le développement 2009, Cnuced, Genève; Cnuced (2011), «Formation des prix sur les marchés des produits de base financiarisés: le rôle de l’information».

(10) Heidorn, van Huellen, Loayza-Desfontaines, Riedler, Schmaltz et Schröder (2014), «Flankierende Ansätze zur Verbesserung der Markttransparenz und Bekämpfung von Marktmissbrauch im Rohstoffterminhandel» (Approches complémentaires pour améliorer la transparence du marché et lutter contre les abus de marché dans les opérations à terme sur les matières premières), ministère allemand des Finances, Berlin, Mannheim.

(11) van Huellen (2020), «Approaches to Price Formation in financialised Commodity Markets» (Approches de la formation des prix sur les marchés de produits de base financiarisés), Journal of Economic Surveys, vol. 34, no 1, p. 219-237. DOI: 10.1111/joes.12342.

(12) van Huellen (2018), «How financial investment distorts food prices: evidence from U.S. grain markets» (Comment l’investissement financier entraîne une distorsion des prix des denrées alimentaires: éléments probants issus des marchés américains des céréales), Agricultural Economics, vol. 49, no 2, p. 171-181. DOI: 10.1111/agec.12406.

(13) Murphy, Burch et Clapp (2012), «Cereal Secrets: The World’s Largest Grain Traders and Global Agriculture» (Les secrets du marché des céréales: les champions du négoce céréalier dans le monde et l’agriculture mondiale), rapport de recherche Oxfam.

(14) Données issues du rapport financier pour l’exercice fiscal de décembre 2020 à décembre 2021.

(15) IFPRI.

(16) Article de Bloomberg.

(17) Rapport d’IPES Food.

(18) Clapp, J. (2019), «The rise of financial investment and common ownership in global agrifood firms» (L’augmentation de l’investissement financier et de la propriété commune dans les entreprises agroalimentaires mondiales), Review of International Political Economy.

(19) https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/09692290.2019.1597755

(20) https://www.welthungerhilfe.de/welternaehrung/rubriken/wirtschaft-menschenrechte/befeuert-finanzspekulation-die-globale-ernaehrungskrise

(21) Une taxe sur les transactions financières portant exclusivement sur la spéculation sur les denrées alimentaires — avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Conseil établissant un système commun de taxe sur les transactions financières et modifiant la directive 2008/7/CE» [COM(2011) 594 final] (JO C 181 du 21.6.2012, p. 55).