Initiative législative — 52022IR0729

Avis du Comité européen des régions — Huitième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale

(2022/C 498/09)

Rapporteure: Nathalie SARRABEZOLLES (FR/PSE), membre du Conseil départemental du Finistère Textes de référence: Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur le 8e rapport sur la cohésion: la cohésion en Europe à l’horizon 2050 COM(2022) 34 final SWD(2022) 24 final

RECOMMANDATIONS POLITIQUES

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS (CdR),

1.

accueille favorablement la publication du 8e rapport sur la cohésion, qui expose à la fois les principales évolutions et les disparités territoriales que les régions européennes ont connues au cours de la dernière décennie, et qui pose également les bases du débat portant sur l’avenir de la cohésion après 2027;

2.

partage l’analyse de la Commission européenne concernant le contexte historique que connaît l’Union européenne: la pandémie de COVID-19 et ce que le rapport cohésion qualifie de nouvelles tendances majeures, comme le changement climatique et l’hyperconnectivité numérique, constituent de nouvelles sources d’inégalités territoriales et alimentent la géographie du mécontentement en Europe;

3.

note que la lente reprise du processus de convergence ces dernières années cache des tendances très différentes: plusieurs régions moins développées ainsi qu’en transition dans le Sud et le Nord-Ouest de l’Europe ont affiché une croissance faible ou négative. En même temps, la croissance régionale dans l’Est reste parfois marquée par de fortes différences entre les régions-capitales et les autres régions;

4.

souligne l’impact du Brexit sur l’économie européenne, et notamment sur la coopération interrégionale, les écosystèmes de recherche et de formation et la démographie de nombreuses régions européennes;

5.

note le besoin de cohésion en Europe, accentué par la situation de guerre en Ukraine, aux frontières de l’Europe;

6.

appelle dès lors la Commission à une réflexion ouverte et stratégique sur le rôle de la politique de cohésion après 2027 dans le concert des politiques européennes;

La politique de cohésion en tant que politique de développement de long terme

7.

estime que les disparités régionales établies dans le rapport sur la cohésion renforcent pleinement la légitimité de la politique de cohésion telle que définie dans les traités, à savoir la réduction des écarts de richesse et de développement entre les régions de l’Union européenne;

8.

accueille par conséquent de façon positive l’analyse, présentée dans le rapport sur la cohésion, concernant l’impact de la politique de cohésion pour la période 2014-2020 en matière d’investissement dans tous les territoires de l’Union européenne;

9.

note que la politique de cohésion a souvent eu un rôle primordial dans le maintien d’un niveau suffisant d’investissement public face à une baisse des investissements nationaux;

10.

rappelle que l’impact positif des investissements soutenus par la politique de cohésion se vérifie sur le long terme, comme souligné dans le chapitre 9 du rapport sur la cohésion;

11.

rappelle également que les modalités de programmation propres à la politique de cohésion permettent à certains projets d’être financés jusqu’à trois ans après la fin d’une période de programmation, ce qui rend impossible toute comparaison avec les autres programmes européens en gestion directe;

12.

souligne l’efficacité de la politique de cohésion pour faire face à la crise pandémique de la COVID-19, notamment grâce aux mesures de flexibilité introduites à partir d’avril 2020 [les deux paquets «Initiative d’investissement en réaction au coronavirus» (CRII)];

13.

considère toutefois qu’il est primordial de maintenir le cap de la politique de cohésion sur le renforcement de la cohésion territoriale, économique et sociale en Europe;

Une définition du concept «ne pas nuire à la cohésion»

14.

prend acte des possibilités qu’offre l’introduction d’un nouveau concept dans le rapport sur la cohésion, qui viserait à étendre une approche globale de la politique de cohésion à toute politique publique européenne produisant un impact territorial;

15.

souligne que ce concept soutient pleinement l’initiative du Comité européen des régions visant à démontrer le rôle de la cohésion économique, sociale et territoriale en tant que valeur fondamentale de l’Union européenne;

16.

considère que ce concept pourrait permettre à toute politique européenne de prendre en compte la diversité des différentes réalités régionales dans l’Union européenne, d’en accroître l’efficacité et d’améliorer la visibilité de l’action de l’Union européenne auprès des citoyens;

17.

s’oppose toutefois à l’interprétation extrêmement restrictive de ce concept selon laquelle il ne s’appliquerait qu’au niveau des programmes opérationnels et pas au niveau de l’accord de partenariat; insiste auprès de la Commission européenne sur le fait que le concept «ne pas nuire à la cohésion» doit s’appliquer à l’ensemble des politiques européennes pour réduire l’effet dommageable de certaines politiques ou programmes européens sur la cohésion;

18.

soutient tout particulièrement le besoin évoqué dans le rapport sur la cohésion que la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) soutienne la cohésion en Europe;

19.

demande aux États membres et à la Commission européenne que la FRR et son successeur éventuel intègrent directement l’approche de la politique de cohésion basée sur la gouvernance multiniveaux et le partenariat;

20.

souligne par ailleurs le besoin de mieux aligner et d’augmenter les synergies entre la politique de cohésion et Horizon Europe pour renforcer l’innovation dans toutes les régions européennes afin de développer les capacités de recherche et d’innovation des régions, car elle permet à l’Union européenne d’être compétitive à l’échelle mondiale en investissant dans l’excellence des régions et elle peut constituer une solution au piège du développement des régions à revenu intermédiaire;

21.

rappelle à ce titre l’intérêt pour ces régions prises au piège du développement des régions à revenu intermédiaire de disposer d’un accompagnement spécifique soit au titre de leur appartenance à la catégorie des régions intermédiaires soit par la voie d’un accès facilité aux instruments de coopération territoriale dans le domaine de l’innovation;

22.

demande une consolidation de l’approche fondée sur les stratégies de spécialisation intelligente afin de renforcer la compétitivité et l’écosystème d’innovation sur la base de stratégies territorialisées et d’un renforcement de la coopération territoriale;

23.

appelle la Commission européenne à définir le concept «ne pas nuire à la cohésion» et à en faire un véritable mécanisme permettant d’évaluer l’impact des politiques européennes sur la cohésion en Europe; propose d’intégrer le test rural prévu par la communication sur «Une vision à long terme pour les zones rurales de l’UE» dans ce mécanisme afin de prendre en compte les spécificités de ces zones; demande à la Commission européenne de développer des orientations spécifiques sur la mise en place concrète de ce concept, y compris par le biais d’un acte législatif après consultation du Comité européen des régions;

La politique de cohésion au cœur d’une stratégie européenne de long terme

24.

rappelle que même si la politique de cohésion est au cœur de la réalisation du pacte vert pour l’Europe et du socle européen des droits sociaux, elle ne s’inscrit pas dans une stratégie européenne de long terme à proprement parler, contrairement à la politique de cohésion 2014-2020 qui s’inscrivait directement dans la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020;

25.

demande par conséquent à la Commission européenne d’élaborer une nouvelle stratégie européenne de long terme pour 2030 faisant le lien entre les impératifs des transitions écologique et numérique tout en renforçant la cohésion économique, sociale et territoriale de l’Union; insiste sur le fait que cette stratégie devrait encadrer l’ensemble des politiques et fonds européens soutenant l’investissement selon le principe «ne pas nuire à la cohésion» introduit dans le rapport sur la cohésion;

26.

déplore le manque de mécanismes de coordination et d’articulation entre la FRR et la politique de cohésion ainsi que le risque de chevauchements et un effet d’éviction en l’absence d’un véritable mécanisme vérifiant l’additionnalité des financements découlant de la FRR;

27.

insiste sur le besoin de mettre les politiques d’investissement européennes sur un pied d’égalité pour éviter une compétition entre les différentes politiques européennes sur le terrain, sachant que par rapport à d’autres politiques, les règles en matière d’aides d’État constituent actuellement un obstacle à la mise en œuvre de la politique de cohésion;

28.

dans ce cadre, demande à la Commission européenne de mener une réflexion de fond visant à faire évoluer le cadre législatif européen relatif aux aides d’État afin que les projets soutenus par les différents programmes et fonds européens soient soumis aux mêmes règles;

Définir une meilleure intégration de la politique de cohésion dans le Semestre européen

29.

constate que le rapport sur la cohésion omet de faire référence au lien entre la politique de cohésion et le cadre de gouvernance économique de l’Union, malgré le rôle accru du Semestre européen dans la mise en place de la politique de cohésion pour la période de programmation 2021-2027;

30.

se félicite de l’inclusion d’une nouvelle section portant sur les disparités territoriales dans les rapports par pays du paquet «Semestre européen» du printemps publié en mai 2022 à condition que cette inclusion vise exclusivement le renforcement de la cohésion territoriale en Europe et non l’imposition de réformes structurelles complètement déconnectées des objectifs de long terme de la politique de cohésion;

31.

demande à la Commission de poursuivre ses efforts pour renforcer l’attention portée aux défis en matière de cohésion territoriale qui touchent les territoires et régions européens dans les rapports par pays ainsi que dans les recommandations par pays pertinentes;

32.

appelle à une réflexion plus globale qui viserait à réformer le cadre actuel de coordination des politiques économiques afin que les différentes phases du Semestre européen puissent intégrer le principe «ne pas nuire à la cohésion» et mieux associer les autorités locales et régionales;

33.

constate, sur la base du 8e rapport sur la cohésion, que le déficit d’investissement public au sein de l’Union européenne constitue une dette cachée; réitère donc sa demande, déjà souvent exprimée, d’une «règle d’or du cofinancement», consistant à ne pas comptabiliser les dépenses effectuées par les États membres et les collectivités territoriales au titre du cofinancement des Fonds structurels et d’investissement, dans le respect des limites de cofinancement de l’Union qui s’y appliquent, parmi les dépenses structurelles, publiques ou assimilées définies dans le pacte de stabilité et de croissance; souligne que les investissements publics, tels que ceux consacrés à la transition écologique, numérique et sociale durable et au maintien de la compétitivité européenne, sont importants pour les générations futures et devraient donc être traités de manière adéquate, y compris via une modification des règles de comptabilité européenne;

34.

réitère sa demande, formulée dans de précédents avis (1), concernant un code de conduite pour une participation active des collectivités locales et régionales dans le cadre du Semestre européen; un tel code de conduite s’impose pour rendre le Semestre européen plus transparent, inclusif et démocratique mais aussi plus efficace en y associant les collectivités locales et régionales, de manière à renforcer l’appropriation au niveau local et régional, et à améliorer ainsi la mise en œuvre des réformes économiques souhaitées dans les États membres;

Vers un nouveau cadre stratégique des fonds européens structurels et d’investissement…

35.

constate une certaine tendance à la multiplication des fonds d’investissement au niveau européen, dont certains sont en gestion directe, en gestion partagée (tels que les Fonds structurels et d’investissement européens — Fonds ESI) ou avec un rôle prépondérant de l’État dans leur mise en œuvre (les plans nationaux pour la reprise et la résilience soutenus par la FRR);

36.

s’inquiète de la tendance actuelle qui vise à accentuer le transfert des Fonds ESI vers d’autres politiques ou programmes, tels que les plans nationaux pour la reprise et la résilience ou des programmes en gestion directe comme Horizon Europe; à ce titre, s’oppose fermement au transfert des fonds de la politique de cohésion et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) vers la FRR: la FRR, basée sur l’article 175 du TFUE, vise à compléter les efforts de la politique de cohésion pour atteindre les objectifs de l’article 174 du TFUE et non le contraire; de plus, rappelle que la politique de cohésion représente déjà une contribution majeure aux investissements européens verts et en faveur de l’indépendance énergétique de l’UE; conclut donc que la recentralisation des fonds européens via le transfert des fonds susmentionnés vers la FFR n’est pas justifiée;

37.

note que cette tendance induit un double effet pernicieux contribuant, d’une part, à diminuer l’efficacité de la politique de cohésion en tant que politique de développement de long terme et, d’autre part, à la rétrograder comme une simple ligne budgétaire dans le cadre financier pluriannuel de l’Union européenne;

38.

demande dès lors à la Commission européenne d’élaborer un nouveau cadre stratégique pour la période de l’après-2027 axé sur le partenariat et sur la gouvernance multiniveaux et portant dispositions générales pour l’ensemble des fonds d’investissement de l’Union européenne ayant une dimension territoriale, c’est-à-dire les Fonds ESI, l’éventuel futur Fonds social pour le climat, le Feader et la future FRR s’il y a lieu;

39.

insiste particulièrement sur la nécessaire réintégration du Feader dans ce nouveau cadre stratégique;

40.

demande également à ce qu’une attention particulière soit prêtée à l’avenir du Fonds social européen (FSE) afin qu’il intègre une dimension territoriale plus importante et que le rôle des autorités locales et régionales soit valorisé dans sa mise en œuvre;

… qui viserait à une véritable simplification dans la mise en œuvre des Fonds ESI…

41.

note que le cadre législatif de la politique de cohésion portant sur la période 2021-2027 contient des mesures de simplification notables, comme l’extension des options de coûts simplifiés, lesquelles devront être évaluées une fois appliquées dans le cadre de la programmation 2021-2027;

42.

rappelle cependant que la prolifération des fonds et des règles, des échéances et des modalités de mise en œuvre des fonds en gestion partagée a récemment conduit à un accroissement de la charge administrative pour les autorités de gestion des fonds, lesquelles sont souvent au niveau régional;

43.

constate que cette lourdeur administrative conduit à des retards dans la mise en place des Fonds ESI, pour lesquels les régions sont souvent jugées responsables, et qui nuisent à l’image de la politique de cohésion comme politique d’investissement efficace aux yeux des citoyens européens;

44.

rappelle le rôle primordial des régions pour décloisonner la mise en œuvre des Fonds ESI et les relier à une logique de terrain afin de soutenir des stratégies de développement territorialisées;

45.

appelle d’ores et déjà la Commission à entamer un processus de réflexion de long terme associant les autorités de gestion des Fonds ESI au niveau régional pour une simplification des règles de gestion, de contrôle et d’audit qui conduise à une véritable réforme en vue du prochain paquet législatif de la politique de cohésion pour la période de l’après-2027;

46.

réitère, afin de restaurer l’attractivité des Fonds ESI auprès des porteurs de projets, la demande du Comité européen des régions de mettre en œuvre un contrat de confiance entre la Commission européenne et les autorités de gestion de la politique de cohésion afin que les programmes ayant connu un taux d’erreur résiduel très faible lors de la période de programmation 2021-2027 puissent bénéficier d’une simplification des règles de gestion, de contrôle et d’audit pour la prochaine période de programmation;

… et axé sur un véritable partenariat de confiance avec les régions et collectivités territoriales

47.

constate une certaine centralisation de la politique de cohésion 2021-2027 et une mise à mal du principe de partenariat et du rôle des autorités régionales pour définir les besoins d’investissement dans le cadre des programmes opérationnels;

48.

accueille positivement l’intention affichée dans le rapport sur la cohésion de renforcer la gouvernance multiniveaux et le principe de partenariat;

49.

soutient l’initiative lancée récemment à cet égard pour une communauté européenne de pratique portant sur le partenariat 2021-2027 qui devrait conduire à des améliorations notables portant sur le code de conduite européen sur le partenariat;

50.

souligne l’approche unique de la politique de cohésion dont les programmes opérationnels des Fonds ESI s’appuient sur une analyse des besoins territoriaux établie au niveau local et suivent un processus pleinement participatif et démocratique, contrairement aux plans de relance nationaux soutenus par la FRR qui ont largement été conçus sans l’association des régions;

51.

appelle dès lors la Commission à valoriser le rôle des régions dans la gestion des Fonds structurels et d’investissement à de renforcer les dispositions législatives liées au partenariat, notamment en vue de la période de l’après-2027;

La politique de cohésion dans son rôle d’instrument propre à inverser le déclin démographique dans les régions intérieures, rurales et montagneuses

52.

s’inquiète du vieillissement progressif de la population, de la baisse des taux de natalité et du dépeuplement des zones de l’intérieur des terres, en particulier les régions rurales et montagneuses;

53.

constate que les perturbations économiques et sociales, les dernières en date étant celles causées par la pandémie de COVID-19 et le conflit en Ukraine, affectent les perspectives des jeunes quant à leur avenir;

54.

souligne qu’il importe de définir une stratégie de l’Union européenne en matière de démographie, prenant en compte notamment les possibilités offertes par les flux d’immigration légale au sein de notre Union, tout en renforçant la coordination en matière d’immigration illégale et en offrant soutien et protection aux réfugiés;

Une attention particulière aux régions souffrant de handicaps géographiques permanents

55.

regrette que le rapport sur la cohésion ne prête attention que de façon superficielle aux défis auxquels font face les régions souffrant de handicaps géographiques permanents et les régions ultrapériphériques;

56.

demande qu’une attention particulière soit accordée aux régions souffrant de handicaps géographiques permanents définis à l’article 174 du TFUE, à savoir notamment les régions insulaires, à faible densité de population, transfrontalières et de montagne, et aux régions ultrapériphériques, dans tout projet de réforme concernant l’avenir de la politique de cohésion;

57.

souligne le travail important qui a été mené au sein du Parlement européen sur la question de la cohésion des îles et reconnaît l’importance d’un pacte des îles européennes;

58.

en ce qui concerne les zones rurales, se félicite que le rapport sur la cohésion reconnaisse l’impact potentiellement négatif des transitions démographiques sur la cohésion en Europe; demande, à ce titre, à la Commission européenne de renforcer à l’avenir l’intervention des financements et des instruments de la politique de cohésion et des plans stratégiques de la PAC, notamment via des seuils minimaux tenant compte de la part pour l’ensemble de l’Union de la population et de la superficie des zones rurales, pour les territoires reconnus à l’article 174 et les coopérations entre zones urbaines et rurales, chacune d’entre elles disposant d’avantages comparatifs et complémentaires en vue d’un développement territorial harmonieux;

59.

fait valoir dans le même temps le rôle positif que jouent les zones métropolitaines pour assurer un développement cohésif en répartissant les richesses et les avantages dans une région donnée et en établissant des liens plus efficaces entre zones urbaines et rurales; réaffirme que le PIB par habitant ne permet pas d’obtenir une vision globale de leur niveau de développement et recommande de recourir à la méthode de l’indice de progrès social (IPS) afin de déterminer les défis les plus urgents qui se présentent dans les régions métropolitaines et qui doivent faire l’objet d’un financement au moyen des fonds de la politique de cohésion (2);

Renforcer la coopération territoriale

60.

rappelle que le budget attribué au volet «coopération territoriale» de la politique de cohésion 2021-2027 a été fortement réduit par rapport à la période précédente, mettant à mal la capacité de l’Union européenne à agir pour traiter des enjeux importants en termes de cohésion dans les zones transfrontalières;

61.

se félicite de la mention, dans le rapport sur la cohésion, du renforcement de la coopération transfrontalière et interrégionale; demande que le besoin croissant de renforcer la cohésion, de pérenniser les mécanismes de coopération existants entre les territoires de l’Union européenne et de répondre aux nouveaux enjeux de coopération qui émergent dans le contexte actuel, soit pleinement reflété dans la future politique de cohésion pour la période de l’après-2027.

62.

regrette que les territoires les plus mis à mal par cette réduction budgétaire soient ceux énumérés à l’article 174 du TFUE, qui, en raison de leurs handicaps naturels et permanents, ont particulièrement besoin de renforcer leur cohésion territoriale, économique et sociale par rapport aux autres territoires de l’Union européenne.

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(1) Avis du Comité européen des régions — Plan de relance pour l’Europe face à la pandémie de COVID-19: facilité pour la reprise et la résilience et instrument d’appui technique (JO C 440 du 18.12.2020, p. 160).

Avis du Comité européen des régions — Le Semestre européen et la politique de cohésion: adapter les réformes structurelles aux investissements à long terme (JO C 275 du 14.8.2019, p. 1).

Avis du Comité européen des régions sur «Améliorer la gouvernance du Semestre européen — Un code de conduite pour y associer les collectivités locales et régionales» (JO C 306 du 15.9.2017, p. 24).

(2) Avis du Comité européen des régions — Les défis des régions métropolitaines et leur place dans la future politique de cohésion après 2020 (JO C 79 du 10.3.2020, p. 8).