Initiative législative — 52022IR1407

Avis du Comité européen des régions — Extension de la liste des infractions de l’UE aux discours de haine et aux crimes de haine

(2023/C 79/03)

Rapporteure: Aleksandra DULKIEWICZ (PL/PPE), présidente de la ville de Gdańsk Texte de référence: Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil — Une Europe plus inclusive et plus protectrice: extension de la liste des infractions de l’UE aux discours de haine et aux crimes de haine COM(2021) 777 final

RECOMMANDATIONS POLITIQUES

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS (CdR),

1.

constate qu’à l’heure actuelle, la manière d’incriminer à l’échelon de l’Union européenne les discours et les crimes de haine est déterminée par la décision-cadre du Conseil de 2008 sur la lutte contre certaines formes et manifestations de racisme et de xénophobie [décision-cadre 2008/913/JAI du Conseil (1)]. La liste des crimes de haine inscrits dans la législation applicable à l’ensemble de l’Union s’en tient aux actes liés à la «race», à la couleur, à la religion, à l’origine nationale ou ethnique;

2.

relève que l’incrimination dont font l’objet d’autres formes de discours et de crimes de haine, ressortissant notamment au sexe, à l’orientation sexuelle, à l’âge et au handicap, diffère d’un État membre de l’Union à l’autre. Puisque le traité est actuellement dépourvu d’une base qui permettrait une réaction commune du droit pénal visant à lutter dans l’ensemble de l’Union contre toutes les formes de discours et de crimes de haine qui se manifestent, le Comité demande au Conseil d’étendre rapidement la liste des infractions de l’Union en vertu de l’article 83, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), en établissant des normes communes minimales pour les dispositions concernées en droit pénal national, dans le plein respect du principe de subsidiarité;

3.

se félicite vivement à cet égard que la Commission ait présenté une proposition de décision du Conseil par laquelle sont étendus aux discours de haine et aux crimes de haine les domaines que couvre la liste des infractions pénales de l’Union prévue par l’article 83, paragraphe 1, du TFUE, telle qu’elle figure en annexe de la communication de décembre 2021 intitulée «Une Europe plus inclusive et plus protectrice: extension de la liste des infractions de l’UE aux discours de haine et aux crimes de haine»;

4.

fait observer que les discours et les crimes de haine, les fausses informations, la désinformation, les théories du complot, sont autant de phénomènes auxquels il y a lieu de s’attaquer par des actions résolues. Il convient également de faire valoir que lutter contre les discours et les crimes de haine équivaut aussi à combattre les préjugés, le racisme, le chauvinisme, l’homophobie et l’antisémitisme. Les discours et crimes de haine touchent non seulement leurs victimes prises individuellement, en leur infligeant des souffrances et en restreignant gravement leurs droits fondamentaux et leurs libertés, mais également la société dans son ensemble;

5.

s’inquiète de l’ampleur que prend le phénomène en question, ainsi que de l’indifférence toute particulière qui l’entoure, faisant redouter un acquiescement à ces discours et crimes de haine, voire leur implantation durable dans notre quotidien;

Recommandations politiques

6.

condamne les situations dans lesquelles les discours de haine sont devenus partie intégrante du langage utilisé dans le débat politique et s’inquiète que les opinions extrêmes et le recours accru à une langue brutale se banalisent dans la discussion publique. Le risque existe que l’expression agressive que les populistes impriment au combat politique favorise l’instauration d’un climat qui est propice à la propagation des radicalismes, des fausses informations et de la désinformation et susceptible d’ouvrir la voie à des crimes de haine;

7.

est conscient que toutes les tranches d’âge sont touchées par les discours et les crimes de haine et que seul diffère le contexte dans lequel ils s’y initient. Le Comité demande de prêter tout spécialement attention aux jeunes qui, tout en étant particulièrement vulnérables face aux effets que produisent, dans le monde virtuel et réel, les discours de haine et l’incitation à commettre des crimes de haine, peuvent par ailleurs s’avérer aussi de puissants alliés pour lutter contre ce phénomène. Il fait le constat que même si les réfugiés demeurent la cible privilégiée des discours de haine, les personnes non conformes à la norme hétérosexuelle ou faisant partie de minorités nationales et religieuses représentent, depuis quelques années, une part croissante parmi les victimes des discours de haine dans les médias et les situations de la vie quotidienne;

8.

dresse le constat que la violence verbale et physique nourrie par la haine constitue un sujet de préoccupation qui ne concerne pas que les groupes minoritaires. À cet égard, les «figures de pouvoir», à savoir les personnes qui détiennent un mandat électoral ou qui exercent des responsabilités publiques, ainsi que les institutions, deviennent de plus en plus fréquemment les victimes de discours et de crimes de haine. Il s’agit là d’une expérience particulièrement douloureuse pour les responsables politiques des régions et des collectivités locales, par exemple lorsqu’ils défendent les droits des réfugiés, des migrants ou des personnes LGBTIQ+, ainsi que, plus récemment, lorsqu’ils s’attachent à lutter contre les menaces qui pèsent sur le monde, telles que l’agression russe en Ukraine ou la pandémie de COVID-19;

9.

est d’avis que les responsables politiques et les pouvoirs publics sont particulièrement à même d’exercer une influence sur l’opinion publique et le discours qui s’y tient, et leur demande dès lors, quel que soit leur échelon, de s’abstenir d’utiliser un langage qui puisse provoquer des discours ou des crimes de haine à l’encontre de certains groupes;

10.

s’alarme aussi du constat que des pays tiers font délibérément usage des discours de haine et ne s’abstiennent aucunement de commettre des crimes haineux, afin de mener des campagnes organisées qui peuvent avoir des effets pour polariser les opinions et susciter l’apparition de clivages au sein de l’Union européenne. Les discours et les crimes de haine jouent un rôle pour attiser les conflits armés, cessant ainsi d’être des phénomènes locaux pour se muer en un péril dont la force destructrice revêt une ampleur planétaire. Un exemple de ce langage de haine est fourni par la communication du gouvernement du président Poutine sur le thème des motivations de son agression contre l’Ukraine, ainsi que par l’ampleur des infractions et des crimes de haine qui sont commis durant cette guerre;

11.

attire l’attention sur la portée mondiale que revêtent les discours et les crimes de haine, découlant notamment de la facilité avec laquelle ils peuvent être diffusés par la voie des canaux diversifiés qu’offrent les services numériques. Pour être efficaces, les poursuites menées à leur encontre doivent donc revêtir une dimension transfrontière. À cette fin, le Comité se range sans réserve à l’avis de la Commission estimant qu’il n’est possible de lutter contre de telles infractions, au regard de leur gravité ainsi que de leur dimension transfrontière, que par la voie d’une action conjointe à l’échelon de l’Union, qui se traduira par une réponse commune de la justice pénale de l’Union et une coopération judiciaire renforcée entre ses États membres. Une telle initiative ne serait pas contraire aux principes de subsidiarité et de proportionnalité;

12.

met en avant les effets secondaires délétères que les discours de haine diffusés par l’internet peuvent produire sur les sociétés locales, et partant, sur les populations, qu’ils divisent, ou sur le processus de cohésion sociale, qui s’en trouvent perturbés. De l’avis du Comité, c’est parmi ces communautés locales que les répercussions des crimes et discours de haine sont les plus sensibles;

13.

s’inquiète de constater que les crimes fondés sur des haines latentes diffusent une peur et une stigmatisation dont la force destructrice s’avère plus étendue, excédant les frontières de la ville ou de la commune concernée, et qu’ils sont susceptibles de déclencher une escalade et de dégénérer en des conflits plus graves;

14.

insiste sur la responsabilité éminente qui incombe aux collectivités régionales et locales de lutter activement contre les crimes et les discours de haine, ainsi que de prévenir les discriminations et l’exclusion, y compris lorsqu’elles prennent la forme d’une violence mue par des considérations politiques et idéologiques. Le Comité juge que rester les bras croisés face à phénomène ou le prendre à la légère peut avoir pour conséquence qu’il produise des effets en cascade ou s’exacerbe;

15.

met l’accent sur la place centrale que les maires et les autres dirigeants régionaux et locaux occupent et le rôle essentiel qu’ils peuvent jouer pour détecter les premiers indices de tels cas de figure au sein de leurs collectivités. Le Comité presse d’élaborer des recommandations ciblées à l’intention des pouvoirs territoriaux pour leur indiquer comment prévenir efficacement l’apparition de ce phénomène au sein des sociétés locales. Il estime de surcroît qu’il convient d’encourager ces pouvoirs locaux et régionaux à prendre des mesures de prévention en fonction des situations qui se présentent sur place. Le Comité appelle de ses vœux une coopération harmonieuse avec les services répressifs, dont on escompte qu’ils mènent une lutte rigoureuse et efficace contre les discours et les crimes de haine;

16.

recommande de prévoir des dispositions relatives à la lutte contre les discours de haine dans les services numériques, de manière à ce que les médias sociaux ne contribuent pas à répandre ces discours et les crimes de haine, ou à en intensifier les effets. Les règles qui ont été actuellement adoptées ne suffisent pas à amener les fournisseurs de services internet à apporter leur contribution à une lutte efficace contre les discours de haine et à leur prévention dans le cadre des prestations qu’ils offrent. Des travaux de recherche (2) montrent que souvent, les fournisseurs de services et les plates-formes numériques ne font pas respecter leurs propres lignes directrices ou qu’ils n’en ont pas les moyens;

17.

considère que la législation sur les services numériques, qui est au stade de la procédure législative, offre l’occasion d’établir des normes minimales en matière de transparence concernant les ressources que les plates-formes se doivent de mobiliser pour assurer l’application tant des cadres légaux sur la désinformation que de leurs propres règles directrices qui régissent leur communauté. Cet acte juridique peut constituer l’aiguillon qui améliorera les relations entre les intermédiaires fournisseurs de services, les citoyens et l’État. Face à la puissance socio-économique des grandes plates-formes, il s’impose de déployer des efforts coordonnés à l’échelle de toute l’Union, ainsi que de faire jouer l’atout que constitue la force de frappe du marché unique européen;

18.

lance un appel pour que la législation sur les services numériques soit adoptée très rapidement par l’Union et mise en œuvre par les États membres, lesquels doivent s’engager à poursuivre les travaux sur ce texte et à le promouvoir au sein de l’Union. Il convient de le mettre en avant à titre de disposition du droit de l’Union qui ne fait pas concurrence aux réglementations distinctes et indépendantes que chacun d’entre eux a pu adopter en matière de services numériques ou de liberté d’expression sur l’internet;

19.

met en relief le rôle que doivent assumer les services répressifs dans les processus de prévention, de détection et, au stade ultime, de poursuites. Le Comité nourrit l’espoir qu’étendre la liste des infractions de l’Union à celles qui sont motivées par la haine incitera à y réagir avec résolution et contribuera, dans le cadre des poursuites à l’encontre des discours et des crimes de haine, à ce qu’à chaque étape de la procédure engagée, toute l’attention requise leur soit consacrée, que ce soit de la part de la police, du parquet ou des tribunaux. Il met en évidence le rôle que jouent dans cette procédure des tribunaux indépendants, qui, en étoffant leur jurisprudence, font le départ entre les situations qui sont acceptables et n’excèdent pas les normes touchant à la concrétisation du droit à la liberté d’expression et celles qui relèvent déjà du discours de haine. Il prône que les normes encadrant la réaction audit phénomène soient similaires sur l’ensemble du territoire de l’Union;

20.

préconise qu’il soit envisagé de créer un dispositif reposant sur le principe que les poursuites à l’encontre des discours de haine s’inscrivent dans le cadre de procédures pénales et non pas seulement de plaintes au civil, car circonscrire ces phénomènes relève de l’intérêt public, et leurs auteurs doivent pour leur part avoir conscience qu’ils ne peuvent échapper à une sanction. Il convient également de surmonter l’obstacle de l’anonymat derrière lequel se dissimulent les auteurs de crimes de haine, et, il est nécessaire, à cette fin, que les services répressifs interviennent et que les fournisseurs de services internet se montrent prêts à coopérer en ce sens;

21.

observe que s’agissant de l’égalité et des droits humains, et notamment de l’efficacité dans la lutte des services répressifs contre les crimes et les discours de haine, les progrès sont largement tributaires de la coopération offerte par les collectivités locales et régionales;

22.

note que le non-signalement des crimes de haine constitue le principal obstacle à une action efficace des services répressifs. Le Comité affirme que les collectivités locales et régionales, ainsi que les responsables de leurs services administratifs, doivent tirer parti de leur proximité avec les citoyens et promouvoir une politique visant à sensibiliser davantage à ce problème, y compris parmi les agents de la fonction publique, et à inciter ses victimes à signaler les discours et les crimes de haine;

23.

pose en particulier que les collectivités locales et régionales doivent assumer les responsabilités qui leur incombent pour que les obstacles s’opposant au signalement des cas de crime de haine soient surmontés, s’agissant par exemple de sensibiliser à la question des droits des victimes, de communiquer des informations juridiques concernant les modalités à suivre pour lesdits signalements, d’assurer aux migrants qu’ils peuvent en effectuer un indépendamment de leur statut juridique, ou d’encourager ceux qui sont réalisés sous couvert d’anonymat ou par le truchement de tiers. Les pouvoirs territoriaux doivent également favoriser les bonnes pratiques et la coopération dans le domaine des mesures en faveur des victimes, en y associant la police, les organismes locaux chargés de l’égalité et de la lutte contre les discriminations, les organisations non gouvernementales à visée sociale et les autres services d’aide aux victimes;

24.

fait observer qu’en définitive, les procédures juridiques, fussent-elles optimales, sont inopérantes si les organes répressifs ne les appliquent pas sous la forme de poursuites contre les auteurs des actes concernés. De même, les services répressifs ne disposeront que de possibilités restreintes de réagir si les prestataires de services internet, qui fournissent ces prestations par voie électronique, ne leur donnent pas accès aux donnés des personnes qui commettent des crimes de haine et, ce faisant, enfreignent donc manifestement la loi;

25.

constate, pour ce qui est de l’action des services répressifs, que compte tenu de l’immixtion fréquente des discours de haine dans le langage du débat public et politique, ils se devront, en particulier dans le cas du parquet, d’observer les règles de l’indépendance et ne pas prendre ce phénomène à la légère. Quelles que soient les différences qui existent entre les différents États en ce qui concerne la réglementation qui s’applique aux discours de haine et s’attache à les combattre et à les prévenir, ainsi qu’à assurer une protection pour motifs spécifiques, il sera de la plus haute importance de veiller à la stabilité des institutions. Cet impératif requiert, au premier chef, que les tribunaux soient indépendants et, en second lieu, qu’aucune pression ne s’exerce sur le parquet, qui doit être à même de prendre en toute indépendance des décisions d’entamer des poursuites pénales contre ce type d’infractions;

26.

relève que, dans certains États membres de l’Union, le mandat confié aux organismes chargés des questions d’égalité couvre également les discours de haine et les crimes de haine (3) et qu’un rôle important leur incombe donc dans ce processus. Le Comité approuve à cet égard les recommandations qu’adresse la Commission européenne aux États membres afin de les aider à accroître l’indépendance et l’efficacité des organismes pour l’égalité de traitement (4), et il attend avec intérêt la proposition législative annoncée visant à renforcer leur rôle et leur indépendance;

27.

met en exergue la nécessité de coopérer avec les organisations non gouvernementales qui contribuent à sensibiliser au phénomène des discours de haine et des actes de violence motivés par la haine et à le combattre. Il s’impose de tirer parti de l’expérience engrangée par ces acteurs essentiels, parmi lesquels figurent les collectivités locales, afin de lutter contre de telles manifestations de haine et de les prévenir;

28.

fait valoir qu’il convient de mettre en œuvre dans toutes les écoles des programmes éducatifs qui luttent contre les discriminations et inculquent les compétences nécessaires pour évoluer et vivre dans une société multiculturelle, diverse du point de vue des nationalités, des origines raciales, des idéologies et des confessions, l’un des éléments constitutifs de ces actions pédagogiques devant consister en des activités de lutte contre le phénomène des discours de haine;

29.

propose d’inclure la question des discours de haine dans le programme de l’enseignement général et invite les régions dotées de compétences dans ce domaine à prendre des mesures en ce sens;

30.

souligne que l’enseignement doit, en l’éduquant, doter le citoyen européen contemporain des compétences interpersonnelles grâce auxquelles il ne dépassera pas les limites de la liberté d’expression et de la liberté d’opinion, que ce soit dans l’espace numérique ou public;

31.

invite à lancer au sein de la société des campagnes de grande envergure en faveur de l’égalité et de la prévention des discriminations, y compris à l’échelle de toute l’Union, par exemple sous la forme d’une suite donnée à la conférence sur l’avenir de l’Europe;

32.

incite à soutenir, dans les régions et les villes, les organisations et les partenaires sociaux actifs sur leur territoire qui se mobilisent pour lutter contre le phénomène de la violence verbale et physique grâce à l’éducation multiculturelle. Le Comité fait remarquer que l’on peut trouver un exemple positif de ce type d’action dans l’initiative du prix Paweł Adamowicz qu’il cofinance avec le Réseau international des villes refuges (ICORN) et la ville de Gdańsk;

Conclusions

33.

considère que l’Union européenne joue le rôle de garante pour mettre en place une législation qui offre la possibilité de lutter contre les manifestations publiques de haine, ainsi que de l’appliquer;

34.

est conscient de la dimension transfrontière que prennent les effets des discours et des crimes de haine, ainsi que de la nécessité qui en découle de les combattre par la voie d’une action commune à l’échelon de l’Union. Le Comité demande donc de s’attaquer dans les faits aux discours de haine et aux crimes de haine motivés par des considérations qui vont au-delà de celles visées par la décision-cadre 2008/913/JAI et ressortissent notamment à l’identité de genre, à l’orientation sexuelle, à l’âge et au handicap, comme les propositions de la Commission européenne pour une Union de l’égalité les ont mises en évidence. Il importe que la liste des infractions répondant à l’article 83, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne soit promptement étendue par le Conseil à celles commises pour des motifs haineux, de manière à ce que l’efficacité de l’action des services répressifs soit garantie à l’échelle de l’Union comme de ses États membres;

35.

note que la seule réponse à apporter aux discours et aux crimes de haine consiste à établir une stratégie juridique globale pour les combattre, les signaler et les poursuivre de manière rigoureuse;

36.

réclame que soient établies des règles minimales à l’échelon de l’Union concernant les sanctions à l’encontre des discours de haine et des crimes de haine, qui permettraient une modification des dispositions juridiques nationales touchant à l’appartenance à des organisations qui promeuvent la haine raciale ou qui y incitent, ainsi qu’à la participation à des actes de ce type, quels qu’ils soient et quels qu’en soient les motifs. Nulle part dans le monde ou en Europe, il ne saurait y avoir de place pour que soient tolérées les opinions antidémocratiques ou les manifestations de haine et d’hostilité à l’égard d’autrui;

37.

recommande d’améliorer les méthodes d’enregistrement et de collecte des données dans le domaine des crimes motivés par la haine et préconise par ailleurs d’organiser, avec la participation des États membres et sous la houlette de l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne, des débats d’experts qui pourront aider les pouvoirs publics nationaux à résoudre les problèmes touchant à l’application des prescriptions dans la pratique, ainsi qu’à s’assurer de l’efficacité des enquêtes, des poursuites et des condamnations concernant les crimes et les discours de haine. Le Comité estime que les institutions et les organisations de la société qui traitent du phénomène de ces discours et crimes de haine jouent également un rôle important en la matière;

38.

reconnaît qu’il est nécessaire de mettre en place des solutions organisationnelles et juridiques pour protéger les victimes des discours et des crimes de haine, lesquelles doivent bénéficier d’un soutien et d’une aide de la part des institutions et des organismes de l’Union, des États membres, de toute la communauté européenne des collectivités territoriales, ainsi que de la société civile;

39.

fait observer que la frontière est mince entre la lutte contre les discours de haine et la censure et que lors de l’élaboration des dispositifs juridiques destinés à lutter contre ces discours et les crimes de haine, il convient de veiller à garantir la liberté d’expression;

40.

relève qu’il n’existe pas à l’échelle internationale de définition uniformisée des crimes de haine. Le Comité lance par conséquent un appel pour qu’une action soit déployée afin de renforcer la jurisprudence et, ainsi, conférer plus d’efficacité aux poursuites à l’encontre des discours et des crimes de haine. Sur ce point, une source d’inspiration peut être fournie par la recommandation du Comité des ministres du Conseil de l’Europe aux États membres CM/Rec(2022)16 (5), ou la définition qui figure dans la décision-cadre 2008/913/JAI;

41.

a conscience que les discours politiques extrêmes ne seront pas réglementés. Même si les États membres continueront à être compétents pour ce qui est de définir les modalités de la liberté d’expression, le Comité n’en estime pas moins qu’il y a lieu d’imposer des normes de l’Union pour lutter contre le phénomène de la haine verbale et physique et que c’est précisément cet objectif que doit servir l’extension de la liste des infractions de l’Union aux discours et aux crimes de haine.

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(1) Décision-cadre 2008/913/JAI du Conseil du 28 novembre 2008 sur la lutte contre certaines formes et manifestations de racisme et de xénophobie au moyen du droit pénal (JO L 328 du 6.12.2008, p. 55).

(2) Un rapport en la matière est disponible sur le site internet hateaid.org, sous la forme du fichier 210831_Reset_Facebook_Bundestagswahl_EN.pdf.

(3) L’on peut citer ici à titre d’exemple l’Office du défenseur des droits en Pologne.

(4) Recommandation de la Commission du 22 juin 2018 relative aux normes applicables aux organismes pour l’égalité de traitement [C(2018) 3850 final].

(5) Recommandation CM/Rec(2022)16 du Comité des ministres aux États membres sur la lutte contre le discours de haine, https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=0900001680a67951