Initiative législative — 52022IR4172

Avis du Comité européen des régions — Le rôle des villes et des régions de l’UE dans la reconstruction de l’Ukraine

(2022/C 498/03)

Rapporteur général: Dario NARDELLA (PSE/IT), maire de Florence Textes de référence: Saisine de la présidence tchèque du Conseil de l’Union européenne Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — «Aide immédiate et aide à la reconstruction de l’Ukraine» COM(2022) 233 final

RECOMMANDATIONS POLITIQUES

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS (CdR),

1.

condamne une fois encore la guerre non provoquée menée par la Russie contre l’Ukraine, qui constitue une violation brutale du droit international, une violation des principes démocratiques et de l’état de droit, une agression non provoquée, injustifiée et injustifiable à l’encontre du peuple ukrainien et une attaque contre la souveraineté et l’intégrité territoriale de l’Ukraine, auxquelles le CdR réaffirme son soutien sans faille. Par conséquent, le CdR s’associe aux condamnations internationales visant les soi-disant référendums qui se sont tenus dans les territoires ukrainiens occupés par la Russie fin septembre 2022, étant donné qu’ils violent presque toutes les normes démocratiques auxquelles l’on puisse songer; invite les États membres de l’Union, les institutions européennes et les pays partenaires de l’UE à rester unis dans leur soutien à l’Ukraine, qui lutte aussi pour notre liberté et pour les valeurs européennes. Des sanctions cohérentes sont essentielles à ce soutien, ainsi que pour exercer une pression sur l’agresseur russe;

2.

déplore vivement que l’invasion de la Russie ait entraîné non seulement plus de dix mille tués, principalement des victimes civiles, et bien davantage de blessés, le déplacement de millions de personnes en Ukraine et dans d’autres pays; condamne le fait qu’en Ukraine occupée, les agresseurs russes ciblent des représentants locaux et régionaux, ainsi que des journalistes et des défenseurs des droits de l’homme, les enlèvent et les détiennent; le CdR se joint au Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe pour exiger leur libération immédiate et inconditionnelle; souligne que l’invasion russe a entraîné la destruction massive d’infrastructures ukrainiennes, de bâtiments, d’écoles, d’hôpitaux, de logements civils et du patrimoine culturel ukrainiens, s’élevant, selon certaines estimations, à plus de 750 milliards d’euros; déplore également la forte diminution du PIB, de l’ordre de 35 %, attendue selon les prévisions du FMI. Le CdR souligne également que l’économie ukrainienne a perdu entre 30 et 50 % de sa capacité de production, ces pertes étant concentrées dans des régions économiquement essentielles, situées à l’Est et au Sud de l’Ukraine;

3.

estime que la reconstruction de l’Ukraine est une nécessité pour l’Europe et un devoir moral, qui nécessitera à la fois des ressources supplémentaires dépassant l’actuel cadre financier pluriannuel (CFP) de l’UE, en déclenchant éventuellement l’article 122 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et un nouveau financement extrabudgétaire. Compte tenu des circonstances exceptionnelles dues à la guerre en Ukraine, le CdR soutient l’idée d’avancer à 2023 la révision à mi-parcours du CFP;

4.

souligne que, sur les 9 milliards d’euros d’assistance macrofinancière qui ont été promis à l’Ukraine par l’Union, seuls six milliards ont été convenus jusqu’à présent, alors que les besoins sont estimés à une somme se situant entre 5 et 7 milliards d’euros par mois; le CdR rappelle que la situation de guerre impose un taux de provisionnement de 70 % dans le budget de l’Union, contre un taux normal de 9 %, et que le budget de l’Union pour la période 2021-2027 ne dispose plus de marges suffisantes pour financer des prêts; il insiste dès lors sur la nécessité de trouver d’autres moyens de financer cette aide, y compris en demandant aux États membres de fournir des garanties publiques supplémentaires;

5.

souligne que le processus de reconstruction doit suivre une approche qui parte du terrain en associant des collectivités locales et régionales ukrainiennes et de l’Union européenne, et s’appuyer sur la réforme de décentralisation de l’Ukraine, qui était déjà bien avancée avant le 24 février 2022. Dans ce contexte, le CdR fait valoir les recommandations de l’étude intitulée «Challenges and opportunities of LRAs’ involvement in the reconstruction of Ukraine» (Défis et opportunités de la participation des collectivités locales et régionales à la reconstruction de l’Ukraine) (1), publiée en septembre 2022; estime qu’un processus de reconstruction décentralisé est également le meilleur moyen de donner aux citoyens ukrainiens une perspective de rester dans leur pays et de limiter ainsi de nouveaux flux migratoires. Dans le même temps, le CdR rejette les obstacles artificiels à l’immigration des citoyens ukrainiens et demande qu’une révision de la directive 2001/55/CE du Conseil (2) relative à la protection temporaire soit envisagée prochainement, afin d’offrir aux réfugiés une garantie de séjour de plus de trois ans;

6.

salue la décision du Conseil européen d’accorder à l’Ukraine le statut de pays candidat. Ce statut devrait inciter l’administration ukrainienne à consentir de nouveaux efforts en matière de réformes, et la reconstruction devrait être l’occasion de se rapprocher davantage des normes et des politiques de l’Union. Dans ce contexte, le CdR souligne que l’accord d’association entre l’Ukraine et l’UE couvre déjà 70 % environ de l’acquis de l’Union européenne; attend de l’Ukraine qu’elle poursuive sa lutte contre la corruption, définie comme l’un des sept domaines nécessitant des réformes urgentes (3) dans l’avis de la Commission sur la demande d’adhésion de l’Ukraine à l’Union européenne, et qui fera l’objet d’une évaluation d’ici la fin de 2022. Ces réformes devraient également apporter des garanties quant à la répartition transparente et équitable des fonds d’aide;

7.

souligne que le CdR pourrait lancer, également dans le cadre d’un comité consultatif paritaire, des actions visant à préparer en particulier le rapprochement avec l’acquis relatif à la politique de cohésion de l’UE, ainsi qu’à accompagner le renforcement des capacités et la bonne gouvernance par l’apprentissage et l’échange de bonnes pratiques avec les pairs;

Principes généraux concernant le processus de reconstruction de l’Ukraine

8.

se félicite de la déclaration de Lugano, qui reconnaît que le projet de plan de relance et de développement élaboré par l’Ukraine constitue un cadre global d’orientation du processus de relance, qui permet la participation coordonnée de nombreuses parties prenantes, ainsi que de nouer des partenariats;

9.

invite la communauté internationale à mettre en place, sous la direction de l’Union européenne, une véritable plateforme de coordination entre le gouvernement ukrainien et l’ensemble de ses partenaires bilatéraux et multilatéraux, ainsi qu’avec des organisations et institutions financières et des donateurs, en vue de l’élaboration et de la mise en œuvre du plan de relance et de développement de l’Ukraine, et estime essentiels à cet effet les projets de la Commission européenne qui visent à mettre en place une plateforme de reconstruction de l’Ukraine coordonnant tous les financements des donateurs en faveur de celle-ci, pour autant que la plateforme intègre pleinement le principe de partenariat et associe l’Alliance des villes et des régions pour la reconstruction de l’Ukraine, en qualité de partenaire à part entière, à toutes les étapes de leur planification et de leur mise en œuvre;

10.

partage l’avis selon lequel le processus de reconstruction de l’Ukraine devrait être différencié en fonction du calendrier, des risques pour la sécurité, du degré d’exposition à la guerre des différentes régions et des problèmes spécifiques concernant la cohésion (4). La première étape, probablement tant que durent les hostilités, devrait être la réaction d’urgence, la deuxième étape sera consacrée à la restauration des infrastructures et des services critiques et la troisième étape consistera à ouvrir la voie à une croissance durable à long terme. Dans chacune de ces trois phases de la reconstruction, il importe de veiller à renforcer les capacités des communes, afin de mettre les collectivités locales d’Ukraine en situation de coordonner elles-mêmes la reconstruction de leur territoire;

11.

invite l’Union européenne et les autres donateurs internationaux, y compris les différents États membres, à fournir dans un premier temps une aide financière d’urgence visant à soutenir la population ukrainienne pour lui permettre de surmonter le prochain hiver en toute sécurité. Dans les régions situées en première ligne, ce financement devrait cibler l’aide humanitaire (nourriture, carburant, médicaments, systèmes d’eau potable et de traitement de l’eau potable, etc.), la fourniture de logements temporaires (tentes, logements préfabriqués, systèmes de chauffage, etc.), le déminage, ainsi que le soutien logistique destiné à empêcher ces régions de se retrouver isolées et à fournir les moyens de transport nécessaires tels qu’autobus, ambulances, camions de pompiers, camions, excavatrices, etc. Dans les régions relativement sûres et assez éloignées des combats, il convient d’apporter un soutien technique afin d’aider à fournir des services, à héberger et intégrer des personnes déplacées internes, à relocaliser les capacités industrielles et à sécuriser des couloirs de transport afin d’acheminer l’aide humanitaire vers l’intérieur de l’Ukraine, et d’en assurer les exportations vers l’extérieur;

12.

se félicite dans ce contexte de l’engagement pris par la Commission européenne, le 16 septembre dernier, de fournir au cours de cette première phase 150 millions d’euros pour aider les personnes déplacées à l’intérieur de l’Ukraine, et 100 millions d’euros pour reconstruire des écoles détruites par les bombardements russes, mais estime que ces montants sont largement insuffisants au regard des besoins de cette première phase de redressement d’urgence, qui sont estimés à 17 milliards d’euros, dont 3,4 milliards d’euros dès 2022;

13.

estime que la deuxième étape du processus de reconstruction devrait être consacrée à la restauration des infrastructures et services critiques, notamment le chauffage urbain, l’électricité, l’approvisionnement en eau et le traitement des eaux usées, les écoles, les hôpitaux et les logements civils; Des programmes de travaux publics permettraient de fournir un emploi aux habitants des zones qui présentent des destructions de grande ampleur;

14.

suggère que la troisième phase du processus de reconstruction jette les bases d’une croissance durable à long terme qui reposerait sur une stratégie de planification intégrée au niveau territorial, s’appuyant sur des approches systémiques au service de territoires durables, verts, intelligents et inclusifs et sur le principe de l’OCDE consistant à «reconstruire en mieux». Cette étape devrait se concentrer en particulier sur la réalisation de l’objectif de réduction d’ici à 2030 de 65 % de toutes les émissions de gaz à effet de serre, fixé par le gouvernement ukrainien. Tous les investissements effectués dans le secteur de l’énergie devraient contribuer à la décarbonation et à réduire la dépendance de l’Ukraine à l’égard des combustibles fossiles, étant donné que 30 % de la capacité solaire et 90 % des installations éoliennes ont été détruites ou se trouvent dans des territoires occupés par les forces russes. Les investissements devraient également mettre l’accent sur la reconstruction des systèmes centralisés de chauffage de nombreuses communes ukrainiennes, qui seront remplacés par des systèmes modernes, n’utilisant plus de combustibles fossiles. Il serait également essentiel, à ce stade, de reconstruire le parc immobilier, les écoles et les hôpitaux afin de permettre aux réfugiés ukrainiens et aux personnes déplacées de retrouver leur domicile d’avant-guerre;

15.

demande instamment à l’Union européenne, aux États membres et aux institutions financières internationales d’accorder des subventions plutôt que des prêts, car il est peu probable que l’Ukraine soit en mesure d’assumer et de rembourser des dettes supplémentaires à court terme. Des prêts augmenteraient le risque d’une crise de la dette à l’avenir, compte tenu du fait que l’Ukraine possédait déjà avant la guerre une dette extérieure d’environ 130 milliards d’euros, ce qui représente 80 % de son PIB. Dans les cas où les institutions ne seraient pas en mesure de fournir des subventions, les prêts devraient être accordés, assortis de taux d’intérêt nuls ou très bas, en particulier pour les projets visant à aider les municipalités;

16.

estime qu’au regard du processus d’adhésion de l’Ukraine à l’Union, qui vient d’être lancé, et dans l’objectif de légitimer un rôle de coordination solide pour l’Union dans la stratégie de reconstruction, la Commission devrait proposer un important mécanisme en faveur de la reconstruction de l’Ukraine, qui pourrait être élaboré sur la même base juridique que la facilité de l’Union pour la reprise et la résilience, et être assorti d’un remboursement à partir de 2027. Cette facilité devrait permettre à l’UE de préfinancer une part non négligeable (40 %) des coûts de reconstruction et de relance en Ukraine, qui ont été estimés conjointement par le gouvernement ukrainien, la Commission européenne et la Banque mondiale à 349 milliards d’euros pour la période comprise entre le 24 février et le 1er juin 2022, avec des incidences particulièrement importantes dans les secteurs du logement, des transports, du commerce et de l’industrie, et des destructions concentrées dans les oblasts (régions) de Donetsk, Louhansk, Kharkiv, Kyiv, Tchernihiv et Zaporijjia;

17.

se félicite dans ce contexte de la volonté, annoncée le 20 juillet dernier par le groupe des six pays créanciers de l’Ukraine, de suspendre le remboursement de la dette que celle-ci a contractée avec ses membres jusqu’à la fin de l’année 2023;

18.

encourage l’Union européenne et les institutions financières internationales à élaborer les bases juridiques qui permettraient d’utiliser les avoirs russes, gelés dans le cadre des sanctions, au processus de reconstruction de l’Ukraine;

19.

insiste sur la nécessité absolue d’agir rapidement pour éviter la catastrophe humanitaire en Ukraine, et demande par conséquent que les conditions fixées soient raisonnables, adaptées aux circonstances et fondées sur des résultats mesurables et vérifiables;

20.

souligne que le processus de reconstruction devrait reposer sur le renforcement des normes sociales et environnementales, et s’aligner sur l’acquis de l’Union; invite dès lors les autorités ukrainiennes à adapter pleinement leur législation du travail aux normes fixées par l’Organisation internationale du travail;

21.

se félicite du principe de participation démocratique figurant dans la déclaration de Lugano, qui exige que le processus de relance soit un effort de l’ensemble de la société, y compris des citoyens déplacés en Ukraine et à l’étranger, promouvant ainsi une autonomie locale et une décentralisation effective; le CdR approuve également le soutien exprimé par la déclaration envers l’engagement multipartite ainsi que l’accent mis sur l’intégrité, la transparence et la responsabilité, qui sont des principes essentiels à la bonne mise en œuvre du plan national de relance et de développement;

Le rôle des villes et des régions

22.

se félicite du projet du président Zelensky en faveur de la reconstruction et du développement à long terme de l’Ukraine, qui repose sur des jumelages entre des villes et des régions d’Ukraine et de l’Union européenne, ainsi que de l’invitation du président du Conseil européen au CdR à soutenir le plan de reconstruction de l’Ukraine fondé sur une approche pratique qui prévoit la coopération entre collectivités locales et régionales d’Ukraine et de l’Union;

23.

attire l’attention sur l’Alliance des villes et des régions pour la reconstruction de l’Ukraine, lancée le 30 juin 2022, qui permet de cartographier les besoins locaux et régionaux en Ukraine, de coordonner les efforts menés par les villes et les régions de l’Union européenne prêtes à déployer des ressources pour soutenir une véritable reconstruction durable de l’Ukraine et faciliter la coopération de ses principaux partenaires avec les institutions de l’Union et au sein de la «plateforme de reconstruction de l’Ukraine», entre collectivités et associations locales et régionales ukrainiennes et européennes, pour présenter les projets de reconstruction des collectivités locales ukrainiennes;

24.

s’engage à faciliter, par l’intermédiaire de l’Alliance, la fourniture d’expertise au moyen d’un programme de jumelage et d’échange entre pairs ayant pour but de renforcer les capacités, de promouvoir la bonne gouvernance et de fournir une assistance technique aux villes et aux régions ukrainiennes, dans le but de leur permettre de mener à bien un processus de reconstruction qui comprendrait non seulement la reconstruction durable des infrastructures, mais aussi la dimension sociale, l’éducation, la démocratie et la gouvernance. Le CdR souligne que, si des programmes bilatéraux entre pairs avec les villes et les régions, y compris des jumelages, peuvent être très appropriés aux fins de certains efforts de renforcement des capacités et de reconstruction au niveau local, des programmes d’investissement plus larges pourraient associer un plus grand nombre de villes et de régions, ainsi qu’un groupe mixte de parties prenantes bien informées, notamment en vue de préparer le rapprochement avec les modèles de gouvernance qui régissent la politique régionale de l’Union européenne;

25.

invite instamment l’Union européenne à reconnaître le rôle essentiel des collectivités locales et régionales, en collaboration avec toutes les associations de collectivités locales ukrainiennes et européennes qui font partie de l’Alliance européenne des villes et régions pour la reconstruction de l’Ukraine (5), et invite à apporter un soutien spécifique au renforcement des capacités des collectivités locales d’Ukraine et de leurs associations, dont la coordination pourra être assurée par l’intermédiaire de la future «plateforme de reconstruction de l’Ukraine»;

26.

souligne que les réformes menées par l’Ukraine en matière de décentralisation et de développement régional ont contribué de manière significative à consolider la démocratie locale en renforçant l’autonomie et la résilience en général des communautés locales de ce pays. Ces réformes ont été mises en œuvre grâce à l’aide substantielle des collectivités territoriales de l’Union européenne et de leurs associations, notamment dans le cadre du programme «U-LEAD with Europe», et avec le soutien ciblé du CdR, que ce soit au sein de sa task-force pour l’Ukraine ou au moyen d’activités de coopération entre pairs. Le succès de ces réformes de décentralisation a rapproché l’Ukraine de l’Union européenne et de ses valeurs de liberté, de démocratie et d’état de droit;

27.

souligne que les régions de l’Union européenne limitrophes de l’Ukraine ont manifesté une solidarité sans précédent en accueillant un grand nombre d’Ukrainiens fuyant la guerre, et qu’elles ont donc également besoin de bénéficier d’une aide systématique et coordonnée de la part de l’Union;

28.

suggère le développement d’un programme U-LEAD renforcé, qui devienne l’instrument multilatéral essentiel pour soutenir les populations locales et promouvoir la décentralisation en Ukraine. Ce programme «U-LEAD 2.0», rendu possible grâce à une ligne budgétaire spécifique destinée au soutien de la poursuite des processus de décentralisation en Ukraine ainsi qu’au renforcement des capacités des collectivités locales et régionales en vue d’appliquer dès que possible l’acquis de l’UE en matière de politique de cohésion, serait un programme d’échanges entre pairs et un programme de projets d’investissement conjoints qui permettrait la participation étroite des collectivités locales et régionales de l’Union européenne et d’Ukraine à l’élaboration et à la mise en œuvre de la reconstruction soutenue par l’UE;

29.

rappelle l’importante expérience d’échanges entre pairs acquise par les membres du CdR en Ukraine, mais aussi ailleurs, et insiste sur l’aide que le CdR, en sa qualité de pôle de coopération entre pairs de l’Union aux niveaux local et régional, pourrait apporter avec ses partenaires au sein de l’Alliance pour mobiliser les villes et les régions européennes en faveur de la reconstruction de l’Ukraine;

30.

souligne à quel point il importe de donner aux collectivités locales autonomes les moyens de jouer un rôle de premier plan dans la relance et la reconstruction, en collaboration avec le gouvernement central ukrainien, l’Union européenne et d’autres partenaires internationaux; le CdR réitère son invitation à continuer à mettre l’accent sur l’amélioration de la bonne gouvernance locale et/ou régionale, y compris en matière de transparence, sur la lutte contre la corruption, sur la protection de la liberté des médias locaux et sur la promotion de l’administration en ligne;

31.

appelle à mettre en œuvre un mécanisme d’engagement simple, à supprimer les charges administratives et à mobiliser des ressources suffisantes pour permettre aux institutions de l’Union, aux municipalités et régions d’Europe, aux eurorégions, aux groupements européens de coopération territoriale et aux associations d’aider leurs homologues ukrainiens dans leurs efforts de reconstruction, ainsi qu’à adopter une approche inclusive réunissant les municipalités et les régions, afin de préserver la cohérence avec ce qui a déjà été déployé jusqu’à présent, en Ukraine et dans l’Union européenne, au service du développement territorial durable de l’Ukraine;

32.

attire l’attention sur le rôle important que joue, dans l’aide à la reconstruction de l’Ukraine, la stratégie de l’Union européenne pour la région du Danube, à laquelle l’Ukraine participe et qui fournit un cadre de coopération intégré associant les collectivités régionales et locales;

33.

salue dans ce contexte l’initiative prise par Eurocities de signer avec les autorités ukrainiennes compétentes, le 19 août dernier, un «Protocole d’accord visant à soutenir la reconstruction durable des villes ukrainiennes» (6), qui complète la coopération entreprise dans le cadre de l’Alliance;

34.

se félicite de l’engagement pris par la Commission européenne de permettre une certaine flexibilité afin de poursuivre les programmes de coopération transfrontalière de la politique européenne de voisinage et de coopération transnationale d’Interreg et, en particulier, de cofinancer à 100 % les programmes transfrontières avec l’Ukraine et la Moldavie qui mettent en œuvre des projets de coopération perturbés par l’agression militaire russe contre l’Ukraine;

35.

demande que les programmes Interreg existants auxquels participent des régions ukrainiennes soient intégrés au processus de reconstruction;

36.

invite à créer un système efficace de gouvernance à plusieurs niveaux fondé sur les principes de l’OCDE en matière d’investissement public à tous les échelons administratifs;

37.

s’attend à ce que les collectivités locales et régionales ukrainiennes se voient accorder l’accès aux programmes de l’UE tels qu’Horizon Europe et EU4Culture;

38.

rappelle que l’Alliance invite les partenaires financiers institutionnels que sont la BEI, notamment dans le cadre du plan d’action de la BEI et du CdR, la BERD, l’OCDE et la Banque de développement du Conseil de l’Europe, à préparer des projets aux échelons local et régional avec le soutien de l’expertise locale et régionale de l’Union européenne;

39.

souligne le rôle essentiel que jouent les maires et les dirigeants régionaux d’Ukraine dans la résilience de leur nation, et salue le courage avec lequel ils luttent pour nos valeurs, qui force l’admiration de tous les Européens et renforce la forte dynamique en faveur de la démocratie territoriale et de l’autonomisation de l’échelon local, qui seront des éléments clé de la reconstruction de l’Ukraine.

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(1) https://cor.europa.eu/fr/engage/studies/Pages/default.aspx?from=01/01/2022&to=01/01/2023

(2) Directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil (JO L 212 du 7.8.2001, p. 12).

(3) Avis de la Commission sur la demande d’adhésion de l’Ukraine à l’Union européenne, 17 juin 2022, COM(2022) 407.

(4) Voir le document intitulé «Blueprint for the Reconstruction of Ukraine»: https://cepr.org/publications/books-and-reports/blueprint-reconstruction-ukraine (en anglais).

(5) https://cor.europa.eu/fr/engage/Pages/European-Alliance-of-Cities-and-Regions-for-the-reconstruction-of-Ukraine.aspx

(6) https://www.president.gov.ua/en/news/u-prisutnosti-prezidenta-pidpisano-memorandum-z-eurosities-s-77165