Acte préparatoire — 52022SC0317

Résumé de l’analyse d’impact

Analyse d’impact sur la révision de la directive 85/374/CEE relative à la responsabilité du fait des produits défectueux (directive sur la responsabilité du fait des produits)

A. Nécessité d’une action

Quel est le problème et pourquoi se situe-t-il au niveau de l’UE?

La directive établit des règles communes de l’UE en matière de responsabilité objective (c’est-à-dire sans qu’il y ait faute ou négligence – «responsabilité sans faute») des producteurs pour les dommages causés par des produits défectueux. Elle permet à toute personne subissant un dommage causé un produit défectueux, qu’elle en soit le propriétaire ou un utilisateur occasionnel, de demander une réparation financière en cas de décès, de lésions corporelles ou de dommages aux biens du consommateur.

Sur la base des conclusions de l’évaluation de la directive 1 , l’analyse d’impact recense deux problèmes.

1.Certains produits, certains acteurs économiques et certains dommages échappent à la responsabilité sans faute dans l’économie numérique et circulaire. La directive a été conçue bien avant la révolution numérique et il existe un flou concernant la manière dont ses règles s’appliquent aux produits à l’ère numérique, en particulier aux logiciels et aux produits qui ont besoin de logiciels ou de services numériques pour fonctionner, comme les dispositifs intelligents et les véhicules autonomes. Il est également difficile de déterminer à qui incombe la responsabilité dans le cas où un produit qui a été modifié par une entreprise de reconditionnement ou de refabrication est défectueux et cause un dommage. En outre, il est de plus en plus fréquent que les consommateurs achètent des produits dans des pays tiers sans qu’il y ait de producteur ou d’importateur établi dans l’UE. Cela signifie qu’il n’y a personne à qui s’adresser pour demander réparation en vertu de la directive lorsqu’un produit est défectueux et cause un dommage.

2.Les consommateurs se heurtent à des obstacles pour obtenir réparation. Dans des cas complexes, par exemple lorsqu’il est question de produits dotés de l’intelligence artificielle, de produits intelligents ou de médicaments, il peut être très difficile pour les victimes d’un préjudice de prouver qu’un produit est défectueux et que le défaut a causé le dommage. La directive ne donne pas aux victimes un droit d’accès aux informations techniques dont elles pourraient avoir besoin pour prouver la responsabilité, et ne prévoit pas explicitement de possibilités d’alléger la charge de la preuve lorsque les victimes rencontrent des difficultés disproportionnées. La directive limite les possibilités d’introduire une demande en réparation: les demandes concernant des dommages matériels d’une valeur inférieure à 500 EUR ne sont pas autorisées et la responsabilité du producteur s’éteint après 10 ans.

Quels sont les objectifs à atteindre?

Deux objectifs généraux, qui s’appuient tous deux sur ceux de la directive actuelle, sont pris en compte dans la révision de la directive en réponse aux lacunes recensées:

1)continuer à assurer le fonctionnement du marché intérieur, la libre circulation des marchandises et une concurrence non faussée entre les opérateurs du marché;

2)continuer à assurer un niveau élevé de protection de la santé et des biens des consommateurs.

L’initiative poursuit cinq objectifs spécifiques: i) garantir que les règles en matière de responsabilité reflètent la nature et les risques des produits à l’ère numérique; ii) garantir que les règles en matière de responsabilité reflètent la nature des produits dans l’économie circulaire; iii) garantir qu’il y ait toujours une personne responsable établie dans l’UE pour les produits défectueux achetés auprès de producteurs établis hors de l’UE; iv) alléger la charge de la preuve dans le cas de produits complexes et clarifier la responsabilité en cas de défauts non décelables, dans le respect d’un juste équilibre entre les producteurs et les consommateurs; et v) assouplir les restrictions à l’introduction de demandes en réparation, dans le respect d’un juste équilibre entre les producteurs et les consommateurs.

Quelle est la valeur ajoutée de l’action au niveau de l’UE (subsidiarité)?

L’adoption de mesures réglementaires au niveau de l’UE garantirait une mise en œuvre cohérente des règles en matière de responsabilité du fait des produits. Étant donné que la directive harmonise pleinement les sujets couverts, toute modification doit être apportée au niveau de l’UE. La directive offrirait une sécurité juridique en ce qui concerne: i) les produits, les opérateurs économiques et les types de dommages qui entrent dans son champ d’application; et ii) l’équilibre approprié entre les intérêts des producteurs et ceux des consommateurs dans l’ensemble de l’UE. En l’absence d’un ensemble uniforme de règles d’indemnisation des victimes de préjudices causés par un produit défectueux, les fabricants seraient confrontés à 27 réglementations différentes, ce qui aboutirait à des niveaux de protection différents pour les consommateurs et à des conditions de concurrence inéquitables entre les entreprises des États membres.

B. Les solutions

Quelles sont les différentes options pour atteindre les objectifs? Y a-t-il une option privilégiée? Si tel n’est pas le cas, pourquoi?

Outre le scénario de référence de l’inaction, l’analyse d’impact a recensé trois options pour résoudre le premier problème lié à l’ère numérique et à l’économie circulaire et deux options pour résoudre le deuxième problème lié aux obstacles à l’obtention d’une réparation.

L’option 1a garantirait que les fabricants de produits ayant besoin de logiciels ou de services numériques pour fonctionner sont responsables en vertu de la directive. Comme pour les composants corporels, les fournisseurs de ces éléments numériques incorporels seraient solidairement responsables avec le fabricant. Les entreprises qui modifient substantiellement un produit et le remettent sur le marché, comme les refabricants, seraient également responsables au titre de la directive, de même que le mandataire d’un fabricant de pays tiers, lorsqu’il n’y a pas d’importateur dans l’UE.

L’option 1b s’appuie sur l’option 1a et inclurait en outre tous les logiciels pertinents pour la sécurité en tant que produits à part entière. Elle comprend les logiciels de tiers ajoutés à un produit ou les logiciels autonomes qui peuvent eux-mêmes causer un dommage (tels que les logiciels de dispositifs médicaux). Dans le cadre de cette option, il serait également possible de tenir un prestataire de services d’exécution des commandes pour responsable au titre de la directive lorsqu’il n’y a pas d’importateur dans l’UE et qu’aucun mandataire n’a été désigné par le fabricant non établi dans l’UE.

L’option 1c inclurait les mesures de l’option 1b et, en outre, tout logiciel ayant des incidences sur les droits fondamentaux. Les dommages résultant de violations des droits fondamentaux, tels que les violations de la protection des données, les atteintes à la vie privée ou la discrimination (liées, par exemple, à l’utilisation de logiciels de recrutement dotés de l’intelligence artificielle), pourraient faire l’objet d’une demande en réparation.

L’option 2a allégerait la charge de la preuve incombant aux victimes d’un préjudice en harmonisant: i) les règles relatives aux situations dans lesquelles les producteurs sont tenus de communiquer les informations techniques dont la victime a besoin aux fins de son action en justice; et ii) les conditions dans lesquelles les juridictions nationales peuvent présumer qu’un produit était effectivement défectueux ou que le défaut a effectivement causé le dommage, en particulier dans les cas complexes où il est excessivement difficile de prouver la responsabilité. L’option 2a réduirait les restrictions à l’introduction de demandes en réparation (en supprimant le seuil pour les dommages aux biens et en prolongeant la période de responsabilité).

L’option 2b renverse la charge de la preuve, de sorte qu’en cas de dommage causé par un produit, c’est au producteur qu’il revient de prouver que le produit n’était pas défectueux et qu’il n’a pas causé le dommage. L’exonération pour risque de développement, qui exempte les producteurs de la responsabilité lorsque la défectuosité d’un produit n’est pas décelable sur la base des connaissances les plus récentes, serait supprimée. L’option 2b réduirait encore les restrictions à l’introduction de demandes en réparation (en ce qui concerne les seuils et les délais).

L’analyse d’impact a dégagé les options 1b et 2a en tant que combinaison d’options privilégiée.

Quelles sont les positions des différentes parties prenantes? Qui soutient quelle option?

En ce qui concerne les options en réponse au premier problème, 56 % des participants à la consultation publique (à l’exclusion des citoyens) étaient favorables à une modification législative visant à adapter les règles de responsabilité à l’économie numérique et circulaire. Parmi les citoyens, ce pourcentage était de 75 %. Les organisations de consommateurs, les pouvoirs publics et les ONG étaient davantage favorables à une intervention plus importante (option 1b ou 1c) que les entreprises et les organisations professionnelles. Les entreprises se sont montrées particulièrement sceptiques à l’égard de l’option 1c, considérant que les violations des droits fondamentaux pouvaient être indemnisées en vertu d’autres législations, comme le règlement général sur la protection des données, et que l’application de la responsabilité sans faute aux producteurs serait disproportionnée. Tout en reconnaissant le manque actuel de sécurité juridique, les parties prenantes représentant les grandes entreprises et le secteur des logiciels étaient davantage favorables à la résolution de cette question par des orientations que par une modification législative. Les parties prenantes des secteurs plus traditionnels (ingénierie, fournisseurs de composants, appareils ménagers) étaient favorables à un changement prudent (option 1a ou 1b).

En ce qui concerne les options visant à résoudre le deuxième problème, les organisations de consommateurs et les ONG étaient davantage favorables à l’option 2b. Elles ont estimé que l’option 2a n’allait pas assez loin pour obtenir un juste équilibre entre les intérêts des consommateurs et des producteurs. Les parties prenantes représentant les entreprises étaient plus favorables à l’option 2a, mais dans l’ensemble, étaient sceptiques à l’égard de toute modification de l’équilibre existant entre les consommateurs et les producteurs.

C. Incidence de l’option privilégiée

Quels sont les avantages de l’option privilégiée (ou, à défaut, des options principales)?

L’option 1b apporterait une sécurité juridique quant aux produits et aux producteurs couverts par la responsabilité sans faute et inciterait tous les producteurs, y compris ceux établis dans des pays tiers, à ne mettre sur le marché de l’UE que des produits sûrs afin d’éviter tout engagement de leur responsabilité. La sécurité des produits serait ainsi renforcée. Cette option garantirait aussi que les consommateurs bénéficient d’un même niveau de protection lorsqu’ils subissent un dommage causé par un produit défectueux — indépendamment de la question de savoir si le défaut concerne des composants numériques ou corporels du produit — et lorsqu’ils subissent un dommage causé par un logiciel autonome défectueux. Grâce à l’inclusion explicite des fournisseurs de logiciels, des entreprises modifiant substantiellement des produits, des mandataires et des prestataires de services d’exécution des commandes dans le champ d’application de la directive, les victimes d’un préjudice auront de meilleures chances d’obtenir réparation parce qu’elles n’auront pas à prouver la faute du producteur (principe de la «responsabilité sans faute» de la directive). Les réparations annuelles versées aux personnes lésées devraient augmenter d’un montant compris entre 150 000 EUR et 22 130 000 EUR par rapport au scénario de référence.

L’option 2a renforcerait également la sécurité juridique et garantirait un niveau plus uniforme de protection entre les consommateurs dans l’ensemble de l’UE. Dans les cas complexes, la charge de la preuve serait répartie plus équitablement entre les parties lésées et les producteurs. Cela augmenterait les chances de succès des actions en réparation dans de telles situations. Les obstacles disproportionnés à l’introduction de demandes en réparation seraient réduits. Les réparations annuelles versées aux personnes lésées devraient augmenter d’un montant compris entre 200 000 EUR et 43 540 000 EUR par rapport au scénario de référence.

En étendant l’application de la responsabilité sans faute, les options conduiraient à des procédures judiciaires plus courtes, car les tribunaux n’auraient pas à se pencher sur les questions liées à l’existence d’une faute ou d’une négligence.

Quels sont les coûts de l’option privilégiée (ou, à défaut, des options principales)?

Les avantages d’une indemnisation accrue pour les consommateurs représentent un coût pour les producteurs. Pour les 80 % de producteurs qui disposent d’une assurance en responsabilité, cela entraînerait une légère augmentation de la prime d’assurance annuelle. Il est estimé que cette hausse serait comprise entre 4 350 000 EUR et 8 690 000 EUR pour l’option 1b et entre 14 350 000 EUR et 28 710 000 EUR pour l’option 2a, par rapport au scénario de référence. La minorité de producteurs qui ne disposent pas d’une assurance en responsabilité seraient exposés au versement de réparations aux victimes. Toutefois, afin d’éviter un double comptage, cet aspect est pris en compte dans les avantages d’une compensation accrue pour les consommateurs.

Même si les procédures judiciaires seraient plus courtes (voir les avantages), leur nombre augmenterait en raison de l’élargissement du champ d’application de la directive. Dans le cadre de l’option 1b, on estime que les frais juridiques annuels augmenteraient légèrement, d’un montant total compris entre 1 120 000 EUR et 2 750 000 EUR par rapport au scénario de référence. De même, dans le cadre de l’option 2a, les frais juridiques annuels devraient légèrement augmenter, d’un montant total compris entre 410 000 EUR et 1 020 000 EUR, par rapport au scénario de référence.

Les mandataires et les prestataires de services d’exécution des commandes, qui pourraient être tenus pour responsables lorsqu’il n’y a pas d’importateur établi dans l’UE, répercuteraient l’augmentation des coûts sur les producteurs de pays tiers. Cela pourrait entraîner de légères hausses de prix, mais non quantifiables, des produits en provenance de pays tiers. Toute hausse des prix est contrebalancée par le renforcement de la sécurité des produits et de la protection des consommateurs en cas de dommage.

Quelles sont les incidences sur les petites et moyennes entreprises (PME) et sur la compétitivité?

Le retour d’information des parties prenantes n’a mis en évidence aucune incidence spécifique des différentes options sur les PME. Toutefois, les PME bénéficieraient grandement de règles plus claires en matière de responsabilité car elles disposent de moins de ressources pour les conseils juridiques. Les augmentations de l’assurance de responsabilité du fait des produits, même si elles devraient être faibles, pourraient toucher davantage les PME que les grandes entreprises puisque les PME ont moins de capacité à absorber les coûts.

Y aura-t-il une incidence notable sur les budgets nationaux et les administrations nationales?

La directive ne génère aucun coût administratif. Aucune incidence sur les budgets nationaux n’a été établie.

Y aura-t-il d’autres incidences notables?

Aucune autre incidence notable n’a été relevée.

Proportionnalité

L’action proposée répond à l’objectif de l’initiative et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour adapter les règles en matière de responsabilité aux évolutions de l’économie numérique et circulaire et réduire les obstacles à l’obtention d’une réparation.

D. Suivi

Quand la législation sera-t-elle réexaminée?

La Commission effectuera un réexamen de la directive révisée six ans après son entrée en vigueur.