Avis institutionnel — 52023AE2519

Rapporteur:	Cristian PÎRVULESCU
Corapporteur:	José Antonio MORENO DÍAZ

Consultation	Commission européenne, lettre du 2.5.2023
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Emploi, affaires sociales et citoyenneté»
Adoption en section	5.9.2023
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	79/0/7
Adoption en session plénière	20.9.2023
Session plénière no	581
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	179/4/6

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) accueille favorablement la stratégie pour la gestion européenne intégrée des frontières (GEIF), en ce qu’elle offre un instrument de gestion qui vise à améliorer la coordination entre les États membres et leurs objectifs communs en ce qui concerne les frontières extérieures.

1.2.

Le CESE est conscient de l’importance de disposer d’une stratégie commune pour une meilleure gestion des frontières extérieures, garantissant la sécurité intérieure de l’Union européenne (UE) et la sûreté de ses résidents, ainsi que la protection des droits fondamentaux et la libre circulation des personnes en son sein.

1.3.

Il se félicite que cette stratégie mette l’accent sur la nécessité d’améliorer la coordination entre les agences et les instruments européens et nationaux qui travaillent sur les questions de gestion des frontières, notamment en ce qui concerne l’échange d’informations et la création d’une culture frontalière commune propre à garantir la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

1.4.

Le CESE soutient pleinement l’orientation stratégique relative à la GEIF, pour qui l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) et les autorités compétentes des États membres devraient intégrer des garanties en matière de droits fondamentaux dans toutes leurs activités. Toutefois, la mise en œuvre de cette orientation stratégique, dans toute sa complexité, repose principalement sur l’existence et le travail des contrôleurs des droits fondamentaux au sein de Frontex. Le CESE invite instamment la Commission et l’Agence à réviser la stratégie en matière de droits fondamentaux afin d’y inclure des objectifs concrets liés au travail et à l’influence des contrôleurs des droits fondamentaux.

1.5.

Dans la mesure où la stratégie ne précise pas les engagements des institutions frontalières nationales, le CESE recommande à la Commission d’utiliser le cadre de la GEIF pour exiger de chaque État membre un plan relatif aux droits fondamentaux dans le domaine de la gestion des frontières, qui reflète et complète le plan qui guide l’activité de Frontex.

1.6.

Le CESE met l’accent sur la nécessité de mettre en place un véritable régime d’asile européen commun qui soit efficace, sûr et sécurisé, commun et obligatoire pour les 27 États membres, tout en réaffirmant sa position selon laquelle des voies d’accès légales, sûres et efficaces devraient être prévues pour l’immigration à des fins professionnelles. Il réaffirme par ailleurs la nécessité de créer des voies de migration efficaces et réalistes, légales et sûres vers l’Union pour faciliter une politique migratoire équilibrée.

1.7.

Le CESE regrette que, dans le cadre de la GEIF, la pratique des refoulements ne soit pas suffisamment reconnue et combattue. Il demande à la Commission d’élaborer des plans clairs à cet égard et d’enjoindre aux institutions frontalières nationales d’éviter ces pratiques inacceptables.

1.8.

S’il est utile de promouvoir une culture de la GEIF caractérisée par sa conformité au droit européen et au droit international, dont le principe de non-refoulement, ainsi que par le strict respect des droits fondamentaux, le CESE souligne que le respect des droits fondamentaux est une obligation juridique pour toutes les institutions européennes et nationales, et qu’il devrait être traité en conséquence.

1.9.

Le CESE insiste sur le fait qu’en aucun cas la politique étrangère ou la politique de coopération de l’UE ne devraient être subordonnées à la coopération des pays d’origine dans les processus de retour et de réadmission.

1.10.

Le système actuel de retour, où cinq États membres seulement sont responsables de 80 % des retours facilités par Frontex, montre qu’il ne s’agit pas uniquement d’une question de capacités institutionnelles ou de coordination. Les pays membres présentent des situations géographiques et des cadres et pratiques juridiques variés à cet égard, et faire de l’Union un acteur qui prône des retours massifs serait une erreur stratégique et politique.

1.11.

Il encourage tous les gouvernements nationaux à œuvrer au renforcement de l’unité de l’Union européenne par l’inclusion de la Bulgarie et de la Roumanie dans la zone Schengen, en aidant les citoyens européens à circuler librement sur le territoire de l’Union et en renforçant la gestion des frontières en donnant aux institutions des deux pays les moyens de se conformer à ses objectifs.

2. Observations générales

2.1.

L’analyse stratégique des risques effectuée par Frontex recense plusieurs tendances qui influent sur la gestion des frontières extérieures. Des problèmes tels que les inégalités mondiales, le changement climatique, la croissance démographique et d’éventuelles pandémies communes s’ajoutent aux défis géopolitiques à plus court terme. Ainsi la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine a-t-elle confirmé à nouveau la réalité d’un contexte géopolitique hostile aux frontières orientales de l’Europe. Tous ces défis ont une incidence significative sur la gestion des migrations et des retours, ainsi que sur la manière dont il convient de protéger les frontières extérieures de l’Union.

2.2.

Lors de la réunion extraordinaire du Conseil européen du 9 février 2023, il a été réaffirmé qu’un contrôle efficace des frontières extérieures de l’Union européenne revêtait une importance cruciale dans le cadre de l’approche globale de la question des migrations. Pour répondre à cette exigence, la Commission a présenté la communication instituant la politique stratégique pluriannuelle pour la gestion européenne intégrée des frontières (GEIF): il s’agit du premier instrument pluriannuel établissant un cadre d’action commun et des orientations en vue de la mise en œuvre efficace de la gestion européenne intégrée des frontières pour la période 2023-2027.

2.3.

La GEIF est fondée sur le règlement relatif au corps européen de gardes-frontières et de gardes-côtes et elle vise à orienter le travail des instances nationales des États membres chargées de la gestion des frontières et de l’agence Frontex elle-même. Au niveau opérationnel, cette stratégie est le cadre commun qui devrait guider le travail de plus de 120 000 gardes-côtes de Frontex et des États membres, en vue de parvenir à une gestion européenne intégrée et efficace des frontières.

2.4.

L’objectif ultime de la gestion intégrée des frontières extérieures communes est de renforcer la sécurité intérieure de l’Union tout en respectant les droits fondamentaux et les garanties nécessaires à la libre circulation des personnes en son sein. Plus spécifiquement, les objectifs de la GEIF consistent à faciliter le franchissement régulier des frontières et améliorer l’efficacité de la politique européenne de retour; à garantir une prévention efficace des franchissements non autorisés des frontières extérieures de l’Union; à prévenir et détecter les crimes transfrontières tels que le trafic de migrants, la traite des êtres humains, le terrorisme et le trafic de drogue; à assurer une coopération efficace avec les pays tiers; et à prendre en charge les personnes ayant besoin d’une protection internationale.

2.5.

Les principes de la GEIF sont énoncés dans le règlement relatif au corps européen de gardes-frontières et de gardes-côtes, et ils comprennent une responsabilité partagée entre Frontex et les États membres chargés de la gestion des frontières et des retours, ce qui suppose par ailleurs une coopération et un échange d’informations. La GEIF repose aussi sur un modèle de contrôle d’accès à quatre niveaux comprenant des mesures dans les pays tiers, des mesures associant les pays tiers voisins, des mesures de contrôle aux frontières extérieures, ainsi que des mesures au sein de l’espace Schengen ou encore des mesures de retour. De même, la GEIF nécessite une connaissance globale de la situation quasiment en temps réel pour apporter des réponses au moment opportun, ainsi qu’une préparation constante pour faire face aux menaces émergentes en ayant recours aux outils nécessaires et appropriés. L’application de la GEIF requiert en outre un degré élevé de spécialisation et de professionnalisme, l’objectif étant de développer une culture commune des gardes-frontières fondée sur la formation et incluant valeurs éthiques et intégrité.

2.6.

L’objectif du plan de travail quinquennal de la GEIF est d’apporter une réponse stratégique aux problèmes recensés, tout en assurant une gestion efficace des frontières extérieures de l’Union européenne, au moyen de la création de synergies entre cette dernière et les gouvernements nationaux.

3. Observations particulières

3.1.

Le CESE reconnaît l’importance du corps européen de gardes-frontières et accueille favorablement la stratégie pour la gestion européenne intégrée des frontières, en ce qu’elle offre un instrument de gestion qui vise à améliorer la coordination entre les États membres et leurs objectifs communs en ce qui concerne les frontières extérieures.

3.2.

Le CESE est conscient de l’importance de disposer d’une stratégie partagée pour une meilleure gestion des frontières extérieures, garantissant la sécurité intérieure de l’Union et la sûreté de ses résidents, ainsi que la protection des droits fondamentaux et la libre circulation des personnes en son sein.

3.3.

Il se félicite que la GEIF mette l’accent sur la nécessité d’améliorer la coordination entre les agences et les instruments européens et nationaux qui travaillent sur les questions de gestion des frontières, notamment en ce qui concerne l’échange d’informations et la création d’une culture frontalière commune propre à garantir la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

3.4.

Le CESE estime qu’une collaboration avec les institutions et les fonctionnaires des États membres est essentielle au succès de la stratégie. Bien qu’elle ait ses propres problèmes de fonctionnement, l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes semble plus rapide pour développer les capacités, former et surveiller le personnel et améliorer les procédures de travail. Il convient d’encourager à s’adapter aux défis de la gestion commune des frontières les organismes nationaux de gestion des frontières qui détiennent l’essentiel des responsabilités et des ressources, mais entretiennent une culture de l’organisation moins encline aux réformes et à la coopération.

3.5.

Le CESE soutient pleinement l’orientation stratégique de la GEIF, selon laquelle Frontex et les autorités compétentes des États membres devraient intégrer des garanties en matière de droits fondamentaux dans toutes leurs activités, y compris dans les activités opérationnelles, les analyses et les évaluations des risques, les activités de planification, les activités de retour, les formations et le développement, ainsi que dans la coopération et les engagements avec les partenaires extérieurs (1).

3.6.

Toutefois, la mise en œuvre de cette orientation stratégique, dans toute sa complexité, repose principalement sur l’existence et le travail des contrôleurs des droits fondamentaux au sein de Frontex, dirigés par un officier aux droits fondamentaux (2). Pour que leur action ait un effet réel, il faut que les contrôleurs des droits fondamentaux soient en nombre suffisant, bien qualifiés, autonomes et présents dans tous les lieux concernés, y compris les sites frontaliers. Le CESE invite instamment la Commission et l’Agence à réviser la stratégie en matière de droits fondamentaux afin d’y inclure des objectifs concrets liés au travail et à l’influence des contrôleurs des droits fondamentaux.

3.7.

La stratégie ne précise pas les engagements des institutions frontalières nationales à cet égard, et cette lacune produit des effets négatifs importants. À ce niveau, il est très peu question des garanties, procédures, responsabilités et capacités en matière de droits fondamentaux. Le CESE recommande à la Commission d’utiliser le cadre de la GEIF pour exiger de chaque État membre un plan relatif aux droits fondamentaux dans le domaine de la gestion des frontières, qui reflète et complète le plan qui guide l’activité de Frontex.

3.8.

Le CESE regrette que la GEIF appuie le discours qui présente l’immigration et l’asile comme des menaces pour l’Union européenne. Considérer l’immigration irrégulière comme une menace au même niveau que la traite des êtres humains, le trafic d’armes ou le terrorisme est totalement inacceptable: cela fausse et pervertit les réponses à apporter aux personnes qui cherchent à accéder irrégulièrement au territoire de l’Union et qui ont potentiellement besoin d’une protection internationale.

3.9.

Le CESE insiste sur la nécessité de mettre en place un véritable régime d’asile européen commun qui soit efficace, sûr et sécurisé, commun et obligatoire pour les 27 États membres, tout en réaffirmant sa position selon laquelle des voies d’accès légales, sûres et efficaces devraient être prévues pour l’immigration à des fins professionnelles. Tant que nous continuerons de prêter foi au concept erroné de la soi-disant «forteresse européenne», les flux migratoires rechercheront des formes d’accès qui, malheureusement, ne seront pas légales dans de nombreux cas.

3.10.

Le CESE espère que, dans le cadre des négociations interinstitutionnelles entre le Conseil de l’Union, les présidences du Conseil et le Parlement européen sur la mise en œuvre du nouveau pacte sur la migration et l’asile, davantage de garanties procédurales seront accordées aux personnes soumises à la procédure à la frontière. La position adoptée récemment par le Conseil de l’UE proposait des mesures qui vont dans la bonne direction, par exemple l’offre aux demandeurs d’asile des services d’un interprète ou d’une assistance juridique et d’une représentation (3). Or, la procédure à la frontière comporte d’importants risques en matière de protection des droits fondamentaux en raison des incertitudes, de l’impératif de raccourcir la durée des procédures et de l’accès effectif à la protection et au soutien.

3.11.

Le CESE regrette que, dans le cadre de la GEIF, la pratique des refoulements ne soit pas suffisamment reconnue et combattue. Les stratégies et les réglementations perdent toute valeur dès lors que des personnes sont blessées voire perdent la vie parce que, dans certains cas, des gardes-frontières ne remplissent pas convenablement leurs obligations. Le CESE demande à la Commission d’élaborer des plans clairs à cet égard et d’enjoindre aux institutions frontalières nationales d’éviter ces pratiques inacceptables.

3.12.

Le travail des gardes-frontières nationaux et des autres agents des forces de maintien de l’ordre devrait être guidé par des règles et procédures claires lorsqu’ils entrent en contact avec des personnes, en particulier celles qui se trouvent dans une situation de risque immédiat. Ces règles et procédures doivent être codifiées, et la conduite du personnel devrait faire l’objet d’un suivi transparent par les institutions nationales, les organes de l’Union et les organisations de la société civile.

3.13.

Le CESE considère qu’il est problématique que, dans sa communication, la Commission, désigne le cadre de la protection des droits fondamentaux dessiné par Frontex et les États membres comme faisant partie intégrante d’«une culture de la GEIF caractérisée par sa conformité au droit de l’UE et au droit international, dont le principe de non-refoulement, ainsi que par le strict respect des droits fondamentaux». Certes, une telle culture doit être encouragée, mais le respect des droits fondamentaux est une obligation juridique pour toutes les institutions européennes et nationales, et il devrait être traité en conséquence.

3.14.

Le CESE est conscient des difficultés que pose un retour effectif dans la plupart des États membres et de la volonté de la Commission d’évoluer vers un système européen commun et efficace de retour. En tout état de cause, les droits fondamentaux des personnes concernées par un renvoi doivent toujours être garantis, notamment le principe de non-refoulement, en vertu duquel nul ne doit être renvoyé de quelque manière que ce soit à la frontière de territoires où sa vie ou sa liberté sera menacée en raison de son appartenance ethnique, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques.

3.15.

Néanmoins, le CESE tient à souligner que la plupart des retours ne fonctionnent pas correctement en raison du manque de collaboration et de participation des pays d’origine, et du risque que la politique migratoire européenne dépende de la volonté (et des mesures favorables exigées) de pays tiers. Le CESE insiste sur le fait qu’en aucun cas la politique étrangère ou de coopération de l’Union ne devrait être subordonnée à la coopération des pays d’origine dans les processus de retour et de réadmission: au contraire, la politique européenne doit exiger le respect des droits humains et de l’état de droit, comme des prérequis de toute coopération avec un pays tiers.

3.16.

Le système actuel de retour, où cinq États membres seulement sont responsables de 80 % des retours facilités par Frontex, montre qu’il ne s’agit pas uniquement d’une question de capacités institutionnelles ou de coordination. Les pays membres présentent des situations géographiques et des cadres et pratiques juridiques variés à cet égard, et faire de l’Union un acteur qui prône des retours massifs serait une erreur stratégique et politique.

3.17.

Le CESE souligne que l’utilisation de termes comme «instrumentalisation» pourrait conduire à criminaliser les flux migratoires, en particulier ceux des populations ayant besoin d’une protection internationale. Il estime de la même façon que le concept d’«instrumentalisation de l’immigration» a aussi été utilisé comme excuse politique pour couvrir des positions adoptées à des fins d’obstruction en matière de respect des droits humains dans des situations humanitaires graves.

3.18.

Même s’il existe des cas d’instrumentalisation étatique de migrants aux frontières extérieures de l’Union — une pratique que le CESE condamne sans réserve —, la réponse à ces différentes situations devrait être fondée sur les normes les plus strictes du droit européen et du droit international, et garantir la reconnaissance pleine et immédiate des droits des personnes (4).

3.19.

Le CESE se félicite de la reconnaissance des tensions qui prévalent dans le monde en ce qui concerne la protection des droits humains et le respect des obligations internationales, ainsi que de l’engagement de l’Union européenne à garantir leur protection. Il souligne que le cadre international existant pour les réfugiés doit être respecté et que la préservation du droit d’asile est essentielle et nécessite une protection spéciale aux frontières extérieures de l’Union.

3.20.

Le CESE insiste sur l’idée selon laquelle le soutien aux pays tiers, en particulier celui apporté par l’intermédiaire de l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale — Europe dans le monde (IVCDCI — Europe dans le monde) et de l’instrument d’aide de préadhésion (IAP III), ne devrait pas détourner les ressources des principaux objectifs de développement et les orienter vers le contrôle des migrations.

3.21.

Le CESE estime qu’il existe un déséquilibre significatif dans le développement des composantes de la GEIF, dans la mesure où les questions liées au contrôle aux frontières ou aux retours font l’objet d’une attention particulière, tandis que des questions telles que la protection des droits fondamentaux ou la formation des personnes travaillant sur des questions connexes ne sont pas suffisamment abordées.

3.22.

Il regrette que davantage d’outils ne soient pas mis au point pour l’évaluation et le suivi des actions des personnes concernées par les missions de protection des frontières extérieures, compte tenu des cas d’abus et de violation des droits observés récemment.

3.23.

Le CESE estime qu’il est essentiel de progresser dans la coordination et l’échange d’informations entre les institutions et agences de l’Union européenne et les États membres qui travaillent sur les questions de contrôle aux frontières et il affirme avoir conscience de la valeur des nouvelles technologies dans ce contexte. Il insiste sur la nécessité de toujours garantir la protection et l’échange de données (5) (système central du VIS), en particulier pour les populations vulnérables (6).

3.24.

Le CESE se félicite de l’engagement pris par la Commission d’évaluer le développement de la GEIF sous un délai de quatre ans, mais il estime que la proposition à l’examen ne présente pas d’actions spécifiques allant au-delà des lignes stratégiques et des priorités politiques.

3.25.

Il encourage tous les gouvernements nationaux à œuvrer au renforcement de l’unité de l’Union européenne par l’inclusion de la Bulgarie et de la Roumanie dans la zone Schengen, en aidant les citoyens européens à circuler librement sur le territoire de l’Union et en renforçant la gestion des frontières en donnant aux institutions des deux pays les moyens de se conformer à ses objectifs.

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(1) COM(2023) 146 final, Annexes, Élément 13: «Droits fondamentaux», p. 24 et 25.

(2) Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, Stratégie en matière de droits fondamentaux, février 2021.

(3) Conseil de l’UE, Politique migratoire: le Conseil parvient à un accord sur les principales lois en matière d’asile et de migration, communiqué de presse, 8 juin 2023.

(4) Avis du Comité économique et social européen sur la communication conjointe au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — «Réagir à l’instrumentalisation étatique des migrants à la frontière extérieure de l’UE» [JOIN(2021) 32 final] (JO C 365 du 23.9.2022, p. 60).

(5) Des systèmes d’information à grande échelle, comme Eurodac; le système d’information sur les visas (VIS); le système d’information Schengen; le système d’information des douanes, etc.

(6) Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la collecte et au transfert des informations préalables sur les passagers (API) en vue de renforcer et de faciliter les contrôles aux frontières extérieures, modifiant le règlement (UE) 2019/817 et le règlement (UE) 2018/1726, et abrogeant la directive 2004/82/CE du Conseil [COM(2022) 729 final] et sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la collecte et au transfert des informations préalables sur les passagers pour la prévention et la détection des infractions terroristes et des formes graves de criminalité, ainsi que pour les enquêtes et les poursuites en la matière, et modifiant le règlement (UE) 2019/818 [COM(2022) 731 final] (JO C 228 du 29.6.2023, p. 97).