Acte préparatoire — 52023DC0225 — MeilleurAvocats.fr

COMMISSION EUROPÉENNE

Strasbourg, le 18.4.2023

COM(2023) 225 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

sur la révision du cadre pour la gestion des crises et l’assurance des dépôts contribuant à l’achèvement de l’union bancaire

Introduction

La création de l’union bancaire en 2014 a constitué une réponse forte à la crise financière mondiale et à la crise de la dette souveraine qui s’est ensuivie dans la zone euro. En réformant l’architecture de la surveillance et de la résolution des banques dans l’Union européenne, l’union bancaire a renforcé la stabilité du secteur bancaire, ce qui a permis à ce dernier de soutenir les entreprises et les ménages même pendant la récente crise de la COVID-19.

L’union bancaire joue également un rôle crucial dans le financement de la croissance et des investissements, dans l’amélioration de la compétitivité de l’UE 1 et dans le renforcement de l’Union économique et monétaire, et aide l’UE à faire face aux grands défis structurels que représentent les transitions écologique et numérique, ainsi qu’aux défis posés par la guerre d’agression illégale et injustifiée menée par la Russie contre l’Ukraine.

Les deux piliers de l’union bancaire, à savoir le mécanisme de surveillance unique (MSU) et le mécanisme de résolution unique (MRU), sont désormais pleinement opérationnels. En même temps que la présente communication, la Commission a publié son deuxième rapport sur le fonctionnement du mécanisme de surveillance unique 2 . Selon les conclusions de ce rapport, le MSU fonctionne globalement bien, a atteint une certaine maturité en tant qu’autorité de surveillance et remplit les objectifs fixés lors de sa création. Le mécanisme de résolution unique est également bien établi. Le Conseil de résolution unique a, en collaboration avec les autorités de résolution nationales, élaboré des plans de résolution pour les grandes banques de l’UE, tandis que le Fonds de résolution unique est en place et prêt à soutenir au besoin les procédures de résolution. Les colégislateurs sont parvenus à un accord politique en faveur d’un filet de sécurité pour le Fonds de résolution unique, qui sera fourni par le Mécanisme européen de stabilité. Grâce au MSU et au MRU, ainsi qu’au renforcement des règles en matière de surveillance et de résolution des banques, le secteur bancaire de l’UE a considérablement gagné en résilience face aux chocs et affiche globalement une bonne santé. La mise en place du troisième pilier, qui consiste en un système commun de protection des dépôts, est également essentielle pour renforcer la résilience du secteur bancaire, mais un accord politique entre les colégislateurs de l’UE n’a pas encore pu être trouvé à ce sujet.

Les travaux visant à achever l’union bancaire se poursuivent. Lors du sommet de la zone euro de décembre 2020, l’Eurogroupe a été invité à «élaborer [...] un plan de travail par étapes et assorti d’échéances sur tous les éléments en suspens nécessaires à l’achèvement de l’union bancaire» 3 . Les discussions qui ont suivi au sein de l’Eurogroupe n’ont pas permis d’aboutir à ce plan de travail, mais il a été convenu 4 que le renforcement du cadre commun pour la gestion des crises bancaires et l’assurance des dépôts (cadre CMDI) 5 constituerait la prochaine étape 6 . La proposition de réforme du cadre CDMI, adoptée aujourd’hui par la Commission, marque le début de ce processus. L’Eurogroupe s’est également engagé à faire le point sur l’état d’avancement de l’union bancaire au cours du prochain cycle législatif et à s’accorder sur d’autres mesures éventuelles permettant de l’achever. Cet engagement a été réaffirmé lors du sommet de la zone euro du 24 mars 2023 7 . Parallèlement, le Parlement européen, dans son dernier rapport annuel sur l’union bancaire 8 , a rappelé l’importance d’achever l’union bancaire en mettant en place son troisième pilier: un système commun de protection des dépôts.

La Commission propose de réformer le cadre CMDI en modifiant la directive établissant un cadre pour le redressement et la résolution des banques, le règlement relatif au mécanisme de résolution unique et la directive relative aux systèmes de garantie des dépôts. L’objectif de la réforme est de renforcer les dispositifs existants de gestion des défaillances bancaires dans l’UE. Il est notamment proposé d’en améliorer la conception et la mise en œuvre,afin de pouvoir les mobiliser plus efficacement pour les banques de taille moyenne ou relativement petites. Si la volonté de réformer le cadre CMDI date de plusieurs années déjà et a précédé les crises bancaires américaine et suisse survenues très récemment, ces crises sont venues rappeler l’importance de disposer dans l’UE de dispositifs aussi solides et efficaces que possible pour gérer les défaillances bancaires.

La réforme du cadre pour la gestion des crises et l’assurance des dépôts (CMDI) qui est proposée

Les principaux objectifs du cadre CMDI sont de préserver la stabilité financière et la confiance des déposants et de protéger les contribuables en cas de défaillances bancaires 9 . Pour atteindre ces objectifs, le cadre doit garantir que toute perte liée à une défaillance bancaire peut être couverte, et dans le même temps réduire dans toute la mesure du possible le risque de devoir faire appel à des fonds publics. Depuis la crise financière mondiale, les banques de l’UE ont augmenté leurs fonds propres et autres passifs permettant d’absorber les pertes, et accumulé ainsi une importante capacité d’absorption des pertes en cas de crise. En outre, des filets de sécurité financés par le secteur, tels que le Fonds de résolution unique dans l’union bancaire, les fonds de résolution nationaux en dehors de l’union bancaire, ainsi que les systèmes nationaux de garantie des dépôts, sont désormais disponibles pour absorber les pertes. Toutefois, des difficultés sont apparues dans la mise en œuvre pratique du cadre CDMI, lorsqu’il s’agit de gérer les défaillances de banques de taille moyenne ou relativement petites et que cela suppose, en particulier, d’imputer des pertes aux déposants, avec les risques que cela comporte pour la confiance de ces derniers et la stabilité financière. Il en a résulté des réticences à mettre en œuvre le cadre CMDI tel que prévu et un recours fréquent à des fonds publics pour gérer la défaillance des banques concernées.

Dans l’actuel cadre CMDI, les règles d’accès aux fonds diffèrent selon les instruments de gestion de crise. Cela rend l’utilisation de ces instruments disparate d’un État membre à l’autre et souvent peu efficace, en restreignant la possibilité d’accéder aux fonds fournis par le secteur sans imposer de pertes aux déposants. Cette caractéristique du cadre existant est accentuée par le large pouvoir d’appréciation dont disposent les autorités de résolution pour déterminer si l’intérêt public impose qu’une défaillance bancaire soit gérée selon les règles harmonisées de l’UE en matière de résolution ou que la banque défaillante soit plutôt liquidée dans le cadre d’une procédure nationale d’insolvabilité. En conséquence, il existe un risque de fragmentation du marché et de résultats non optimaux en matière de gestion des défaillances bancaires, en particulier en ce qui concerne les banques de taille moyenne ou relativement petites, qui sont susceptibles d’être «trop grandes pour être liquidées» dans le cadre des régimes nationaux d’insolvabilité.

La réforme que propose à présent la Commission vise à remédier à ces limitations du cadre CMDI existant. S’appuyant sur une vaste consultation et d’importants préparatifs 10 , la réforme du cadre qui est proposée embrasse un ensemble d’aspects essentiels et apporte une réponse cohérente aux problèmes identifiés. Les principaux éléments de la réforme proposée sont les suivants:

-une clarification de la manière dont doit être évalué l’intérêt public dans le cadre de la gestion des crises bancaires, afin de garantir que la panoplie complète des instruments de gestion de crise, dont les instruments de transfert 11 , peut également être appliquée aux banques défaillantes de taille moyenne ou relativement petites, si cela permet d’atteindre plus efficacement les objectifs de préservation de la stabilité financière et de la confiance des déposants et de protection de l’argent du contribuable;

-une facilitation de l’utilisation des fonds des systèmes de garantie des dépôts (SGD) pour le financement des instruments de gestion des crises, à titre d’alternative à leur fonction de remboursement de base. Une telle utilisation des SGD serait permise par une modification de la hiérarchie des créanciers dans le cadre des procédures d’insolvabilité, mais elle ne doit être qu’un complément de la capacité interne d’absorption des pertes des banques, qui reste la première ligne de défense. Cette utilisation alternative des fonds des systèmes de garantie des dépôts pour financer les instruments de gestion des crises doit également être soumise à un «critère du moindre coût» harmonisé;

-le recours aux fonds des systèmes de garantie des dépôts dans le cas de banques de taille moyenne ou relativement petites faisant l’objet d’une procédure de résolution, y compris pour accéder au Fonds de résolution unique, ne devrait être possible que a) lorsque la ou les autorités de résolution le jugent nécessaire pour préserver la stabilité financière et protéger les contribuables tout en facilitant la sortie de la banque du marché; b) lorsqu’il évite d’imposer des pertes aux déposants, et c) lorsqu’il est soumis à des conditions et garde-fous adéquat(e)s, notamment en ce qui concerne l’accès au Fonds de résolution unique, qui requiert une décision préalable de soumettre la banque à une procédure de résolution.

Ces éléments de la réforme proposée sont étroitement liés entre eux et doivent être considérés comme un tout pour que la réforme atteigne les objectifs souhaités. La réforme proposée comprend également d’autres éléments, qui visent à rendre le cadre plus prévisible et plus efficace (par exemple, en supprimant les chevauchements entre les mesures d’intervention précoce et les mesures de surveillance et en facilitant un déclenchement plus précoce de la résolution) et à améliorer la protection des déposants (par exemple, en apportant à la directive relative aux systèmes de garantie des dépôts des améliorations ciblées concernant l’étendue de la protection et la coopération transfrontière, l’harmonisation des options nationales et l’amélioration de la transparence en ce qui concerne la solidité financière des SGD).

En améliorant l’articulation avec les procédures nationales d’insolvabilité, la réforme proposée vise à ce que le cadre CMDI fonctionne encore plus efficacement pour toutes les banques de l’UE, quels que soient leur taille, leur modèle d’entreprise et la structure de leurs passifs. Sans cette réforme, il y a un risque que les défaillances de banques de petite ou de moyenne taille continuent d’être gérées en dehors du cadre CMDI, selon des régimes nationaux hétérogènes, ce qui se traduit souvent par des procédures d’insolvabilité inutilement coûteuses entraînant des perturbations et faisant intervenir des fonds publics. De telles situations entraînent des distorsions de concurrence au sein du marché unique, réduisent l’efficacité de la gestion des crises et peuvent engendrer des coûts inutiles pour le contribuable.

Le rôle d’un système commun d’assurance des dépôts au sein du cadre pour la gestion des crises et l’assurance des dépôts (cadre CMDI)

L’analyse d’impact qui accompagne le paquet législatif adopté aujourd’hui montre que la réforme du cadre CMDI qui est proposée serait encore plus efficace si elle était combinée à un système commun d’assurance des dépôts. Un tel système renforcerait le filet de sécurité protégeant les déposants car il réduirait la vulnérabilité des systèmes nationaux de garantie des dépôts face aux chocs locaux très importants. Il garantirait des conditions de concurrence équitables dans l’ensemble de l’union bancaire et remédierait à la fragmentation du marché due aux divergences entre les systèmes nationaux de garantie des dépôts. La mise en commun des fonds des systèmes de garantie des dépôts entraînerait également des gains d’efficience qui permettraient d’abaisser le niveau cible pour tous les systèmes de garantie des dépôts contributeurs, ce qui réduirait les coûts pour les banques sans amoindrir la protection des déposants 12 . Le processus décisionnel gagnerait également en cohérence, grâce au renforcement de la gouvernance centrale au sein de l’union bancaire. À l’évidence, un système commun d’assurance des dépôts constitue un complément essentiel du cadre CMDI.

La proposition de la Commission relative à un système européen d’assurance des dépôts (SEAD), adoptée en 2015 13 , prévoit la mise en place d’un SEAD pleinement opérationnel en trois étapes consécutives: un système de réassurance pour les systèmes nationaux de garantie des dépôts participants pendant une première phase de trois ans, un système de coassurance pour les systèmes nationaux de garantie des dépôts participants pendant une deuxième phase de quatre ans, puis une assurance complète pour les systèmes nationaux de garantie des dépôts participants, c’est-à-dire la forme finale et définitive du SEAD. Dans chacune de ces trois phases, le SEAD couvrirait les pertes finales subies par les systèmes nationaux de garantie des dépôts participants. Plusieurs options intermédiaires ou alternatives, telles qu’un modèle «hybride» pour le SEAD, ont également été étudiées. À la différence de la proposition de SEAD de 2015 et conformément aux idées présentées par la Commission dans une communication de 2017 14 , un tel modèle hybride permettrait qu’une partie des contributions du secteur bancaire au sein de l’union bancaire soit regroupée dans un fonds d’assurance des dépôts qui coexisterait avec les fonds restant dans les systèmes nationaux de garantie des dépôts 15 . Pendant une première phase, le fonds d’assurance des dépôts apporterait un soutien de trésorerie à tout système de garantie des dépôts bénéficiaire dont les fonds viendraient à être épuisés. Si le fonds d’assurance des dépôts venait lui-même à épuiser ses ressources, un mécanisme de prêt obligatoire lui permettrait alors d’emprunter aux autres systèmes nationaux de garantie des dépôts. Le risque final serait maintenu au niveau national, puisque le système national de garantie des dépôts bénéficiaire serait tenu de rembourser au fonds d’assurance des dépôts le soutien de trésorerie reçu de ce dernier.

Les négociations politiques sur le SEAD sont au point mort, et le processus législatif dure maintenant depuis près de huit ans. Malgré d’importants travaux techniques au sein des groupes de travail du Conseil 16 , il n’y a eu aucun progrès tangible vers un accord au Conseil. De son côté, le Parlement européen n’a pas non plus adopté son rapport. Dans son dernier rapport annuel sur l’union bancaire 17 , il a fait part de sa volonté de relancer les négociations sur l’introduction du SEAD et, le 5 décembre 2022, le président de la commission ECON et les coordinateurs de six groupes politiques ont publié une déclaration politique invitant le Conseil et la Commission à œuvrer en faveur de la mise en place d’un SEAD réaliste, crédible et solide. Compte tenu de la complémentarité entre le SEAD et la réforme proposée du cadre CMDI, le renouvellement des efforts pour parvenir à un accord politique sur le SEAD devrait constituer une priorité.

Conclusion

L’achèvement de l’union bancaire demeure une priorité politique de l’Union européenne. Des progrès significatifs ont été accomplis, puisque le mécanisme de surveillance unique et le mécanisme de résolution unique ont été mis en place et sont désormais pleinement opérationnels. Bien qu’un accord politique sur un plan de travail pour l’achèvement de l’union bancaire n’ait pas encore pu être dégagé, la proposition de réforme du cadre CMDI adoptée aujourd’hui par la Commission constitue une avancée importante. La réforme proposée renforcera les dispositifs existants pour gérer les défaillances bancaires d’une manière qui préserve la stabilité financière et protège les déposants et les contribuables, afin que l’union bancaire garantisse un niveau encore plus élevé de compétitivité et de résilience du système financier.

En parallèle, la Commission procède actuellement à une évaluation de l’encadrement des aides d’État en faveur des banques, qui devrait être achevée au cours du premier trimestre de 2024. Les conclusions de cette évaluation serviront de base à une éventuelle révision de cet encadrement. Étant donné les liens entre le cadre CMDI et l’encadrement des aides d’État en faveur des banques, cette éventuelle révision viserait à garantir la cohérence entre les deux, en fonction des scénarios réglementaires qui seront retenus dans le cadre CMDI tel que réformé. Dans ce contexte et en fonction des résultats de l’évaluation, la Commission pourrait étudier l’opportunité d’adopter une approche plus progressive utilisant des critères différents pour apprécier la compatibilité des aides d’État selon qu’il s’agit de mesures préventives, de mesures de résolution ou d’aides dans le cadre d’une liquidation en dehors d’une procédure de résolution. En particulier, la Commission pourrait évaluer si une utilisation plus effective de la résolution, notamment son financement grâce à un accès facilité aux filets de sécurité financés par le secteur bancaire, conformément à la proposition relative au cadre CMDI présentée aujourd’hui, permettrait de renforcer la cohérence des exigences.

Il est essentiel de poursuivre les efforts visant à achever l’union bancaire, y compris un système commun d’assurance des dépôts, et la Commission reste pleinement déterminée à mener à bien cette tâche. En conséquence, la Commission invite le Parlement européen et les États membres à parvenir à un accord sur la proposition de réforme du cadre CMDI avant les prochaines élections au Parlement européen en 2024.

(1)

Commission européenne (2023), La compétitivité à long terme de l’UE: se projeter au-delà de 2030 .

(2)

Article 32 du règlement (UE) nº 1024/2013 du Conseil du 15 octobre 2013 confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit ( règlement MSU ).

(3)

Conseil européen (décembre 2020), Déclaration du sommet de la zone euro .

(4)

Eurogroupe (juin 2022), Déclaration de l’Eurogroupe sur l’avenir de l’union bancaire (en anglais uniquement).

(5)

Le renforcement du cadre pour la gestion des banques défaillantes dans l’UE est l’un des quatre axes de travail qui ont été examinés en vue d’un éventuel plan de travail pour l’achèvement de l’union bancaire, les autres consistant à mettre en place une protection commune des déposants plus robuste, à favoriser un marché unique des services bancaires plus intégré et à encourager la diversification des obligations souveraines détenues par les banques dans l’UE. L’Eurogroupe s’est également engagé à examiner les progrès accomplis dans le renforcement de l’union bancaire et à reprendre les discussions sur les autres axes de travail à la suite de l’adoption de la réforme législative du cadre CMDI.

(6)

Outre la mise à jour du corpus réglementaire unique de Bâle (règlement et directive sur les exigences de fonds propres – CRR/CRD).

(7)

Conseil européen (24 mars 2023), Déclaration du sommet de la zone euro, réuni en configuration ouverte. Dans sa déclaration à l’issue du sommet de la zone euro du 24 mars 2023, le Conseil européen a appelé à la poursuite des efforts pour achever l’union bancaire, conformément à la déclaration de l’Eurogroupe du 16 juin 2022.

(8)

Parlement européen (juillet 2022), Rapport sur l’union bancaire – rapport annuel 2021 [2021/2184(INI)].

(9)

La Commission est disposée à prêter assistance aux États membres, par l’intermédiaire de l’instrument d’appui technique [COM(2020) 409 final], pour les aider à améliorer encore leur niveau de préparation et d’opérationnalisation en matière de gestion des crises.

(10)

La proposition puise dans un large éventail de sources d’information, énumérées dans l’analyse d’impact qui l’accompagne.

(11)

Les instruments de transfert comprennent la vente de la banque défaillante ou de parties de celle-ci à un repreneur viable, le transfert à une banque-relais ou l’utilisation d’une structure de gestion des actifs.

(12)

Les calibrages inclus dans l’analyse d’impact CMDI suggèrent qu’un niveau relativement ambitieux de mise en commun des ressources des SGD au niveau européen (75 % du niveau cible) créerait d’importantes synergies et, ainsi, permettrait éventuellement d’abaisser le niveau cible de 0,8 % à 0,6 % des dépôts couverts, pour tous les SGD contributeurs.

(13)

COM(2015) 586 final.

(14)

Commission européenne (octobre 2017), Communication sur l’achèvement de l’union bancaire [COM(2017) 592 final] .

(15)

De plus amples informations sur le modèle hybride sont fournies à l’annexe 10 de l’analyse d’impact du paquet CMDI.

(16)

Conseil européen (juin 2021), présidence portugaise, Rapport de la présidence sur l’état d’avancement des travaux relatifs au renforcement de l’union bancaire, et Conseil européen (novembre 2021), présidence slovène, Renforcement de l’union bancaire – Rapport de la présidence sur l’état d’avancement des travaux .

(17)

Parlement européen (juillet 2022), Rapport annuel 2021 sur l’union bancaire [2021/2184 (INI)].