| CELEX | 52023DC0506 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | mercredi 6 septembre 2023 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 6.9.2023
COM(2023) 506 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
41e rapport annuel de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur les activités antidumping, antisubventions et de sauvegarde de l’Union européenne, et sur l’utilisation d’instruments de défense commerciale par des pays tiers ciblant l’Union en 2022
{SWD(2023) 287 final}
Synthèse
Le présent document est le 41e rapport sur les activités de défense commerciale de l’Union européenne (UE). Il couvre les activités antidumping (AD), antisubventions (AS) et de sauvegarde de l’UE, les activités de défense commerciale des pays tiers visant les marchandises importées de l’UE ainsi que les activités du conseiller-auditeur en 2022. Il est accompagné d’un document de travail des services de la Commission, ainsi que d’annexes, qui fournissent des informations et des statistiques plus détaillées.
Le rapport souligne qu’en 2022, le traitement des dossiers est resté important, avec le plus grand nombre de dossiers ouverts depuis cinq ans, qui concernaient principalement le réexamen de mesures existantes. L’année a été marquée par un retour, dans de nombreux cas, aux méthodes de travail antérieures à la pandémie, les restrictions de déplacement ayant commencé à être levées, ce qui a permis d’effectuer davantage de visites de vérification sur place. Le nombre de nouveaux dossiers a été inférieur à celui des années précédentes, ce qui reflète une diminution du nombre de plaintes reçues de la part de l’industrie. Cette évolution s’explique vraisemblablement par une concurrence des importations moins préjudiciable, du fait de volumes plus faibles ou de prix plus élevés en 2021 et 2022 lors de la période de relance post-COVID, qui pourrait avoir permis à l’industrie de l’Union de gagner des parts de marché et de réaliser des bénéfices élevés. Une baisse similaire du nombre de nouveaux dossiers a été observée chez les principaux utilisateurs des instruments de défense commerciale du monde entier 1 . Par ailleurs, avec l’institution de mesures définitives au cours de l’année, 177 mesures étaient en place à la fin de 2022, protégeant près d’un demi-million d’emplois, dont des emplois manufacturiers dans le secteur des énergies renouvelables (incluant par exemple les mâts d’éoliennes et le vitrage solaire) et dans le secteur numérique (incluant par exemple les câbles de fibres optiques), qui sont importants pour la réalisation des objectifs du pacte vert et de la stratégie numérique de l’UE.
Tout au long de l’année 2022, la Commission a également veillé à ce que les mesures restent efficaces. La surveillance fondée sur les risques et la rapidité d’action en cas d’affaiblissement des mesures sont illustrées par le fait que plus d’un cinquième des mesures actuelles sont l’aboutissement d’actions entreprises contre des pratiques de contournement.
Malgré l’atténuation des effets de la pandémie de COVID-19 et la reprise accrue après celle-ci, le commerce mondial a connu de nouveaux obstacles cette année, à la suite de l’agression militaire non provoquée et injustifiée de la Russie contre l’Ukraine. Parmi les nombreuses mesures prises pour aider l’Ukraine également au moyen de mesures commerciales, l’UE a suspendu tous les droits à l’importation et toutes les mesures de défense commerciale visant les marchandises importées depuis l’Ukraine afin de contribuer à atténuer les graves dommages causés à l’économie du pays et de soutenir les producteurs et exportateurs ukrainiens. L’UE a également suspendu l’application de la mesure de sauvegarde sur l’acier en ce qui concerne les marchandises importées d’Ukraine.
Le nombre d’enquêtes de défense commerciale ouvertes par des pays tiers à l’encontre des exportations de l’UE a fortement diminué (73 %), ce qui reflète une baisse mondiale du nombre de nouveaux dossiers en 2022. Les interventions de la Commission dans de tels dossiers restent importantes, puisqu’elles aident les exportateurs de l’UE à se défendre contre les mesures commerciales inéquitables, en veillant à ce que l’accès aux marchés d’exportation ne soit pas entravé par des mesures de défense commerciale injustifiées.
PARTIE 1 – Application des instruments de défense commerciale (IDC) en 2022
1.Travaux d’enquête
1.1.Aperçu général
À la fin de l’année 2022, l’UE totalisait 177 mesures définitives de défense commerciale en vigueur, soit: 117 mesures antidumping (AD) définitives (prorogées dans 34 cas à la suite d’enquêtes anticontournement), 21 mesures antisubventions (AS) (dont 4 ont été prorogées) et 1 mesure de sauvegarde. Cela représente une augmentation de 14 mesures par rapport à 2021. Ces mesures ont protégé plus de 494 000 emplois directs dans l’UE.
En 2022, le niveau de travail d’enquête est resté analogue à celui des années précédentes, avec 99 enquêtes menées, dont 21 enquêtes initiales et 78 réexamens, contre 87 2 en 2021. Fin 2022, 48 enquêtes étaient en cours.
En 2022, la Commission a examiné plusieurs demandes de suspension de certaines mesures de défense commerciale. Les perturbations persistantes des chaînes d’approvisionnement, causées initialement par la crise de la COVID-19 et exacerbées par l’agression militaire de la Russie contre l’Ukraine, ont incité certains opérateurs économiques à demander la suspension de certaines mesures existantes. Toutefois, aucune mesure n’a été suspendue en 2022 au titre de l’article 14, paragraphe 4, du règlement antidumping de base 3 , les conditions légales n’étant pas remplies. En outre, en juillet 2022, la Commission a levé la suspension des mesures antidumping sur les produits plats en aluminium en provenance de Chine, en vigueur depuis octobre 2021.
Le présent rapport est accompagné d’un document de travail des services de la Commission (SWD) qui contient davantage d’informations et de statistiques et inclut des annexes pour les sections ci-dessous.
1.2.Enquêtes antidumping et antisubventions (voir annexes A à I)
En 2022, la Commission a ouvert 5 nouvelles enquêtes (dont 4 procédures AD et 1 procédure AS) contre 14 en 2021. Si ce chiffre est en baisse, il reflète néanmoins le fait que les instruments de défense commerciale sont axés sur les plaintes et qu’en 2022, le nombre de plaintes reçues de l’industrie de l’UE a été inférieur à celui des années précédentes. Cette baisse du nombre de dossiers peut s’expliquer par une diminution des importations en 2021 et 2022, imputable en partie au niveau conséquent des coûts de transport, ce qui s’est traduit par une augmentation de la part de marché de l’industrie de l’UE et par des prix élevés. En outre, le rebond post-COVID-19, qui a généré des bénéfices élevés, peut avoir eu pour conséquence que l’industrie a subi un préjudice moins important au cours de cette période.
En revanche, le nombre de réexamens ouverts en 2022 a considérablement augmenté (41 ouvertures par rapport à 28 l’année précédente). Ces réexamens ont compris 27 réexamens au titre de l’expiration de mesures existantes et 4 réexamens intermédiaires visant à réviser/ajuster le niveau des mesures en vigueur.
Le nombre total d’ouvertures d’enquêtes AD/AS de tous types s’est élevé à 46, soit un niveau record depuis cinq ans.
La Commission a institué des droits provisoires dans le cadre de 3 enquêtes antidumping et a conclu 11 enquêtes par l’institution de droits définitifs (dont 8 procédures AD et 3 procédures AS). La Commission a clôturé l’enquête antisubventions sans instituer de mesures, la plainte ayant été retirée. 18 réexamens de mesures parvenant à expiration se sont conclus par la confirmation du droit en 2022.
1.3.Enquêtes de sauvegarde
En mars 2022, la Commission a adapté la mesure de sauvegarde de l’UE instituée en 2019 sur les importations de certains produits sidérurgiques afin de tenir compte d’une interdiction des importations d’acier en provenance de Biélorussie et de la Fédération de Russie en raison des mesures restrictives adoptées par l’UE (sanctions) 4 .. En conséquence, les contingents spécifiques par pays de ces deux origines ont été réattribués à d’autres fournisseurs soumis à la mesure 5 . En avril 2022, la Commission a de nouveau adapté la mesure afin d’intégrer dans son champ d’application certains pays avec lesquels l’Union a signé un accord de partenariat économique (APE), étant donné qu’ils étaient précédemment exclus en raison des dispositions de l’APE.
En juin 2022, la Commission a apporté plusieurs ajustements techniques au fonctionnement de la mesure de sauvegarde sur l’acier à la suite du troisième réexamen du fonctionnement 6 . Ces ajustements comprenaient une augmentation du niveau de libéralisation de 3 % à 4 %, une mise à jour de la liste des pays en développement soumis à la mesure, un ajustement de certains contingents afin d’éviter des effets d’éviction indus et la mondialisation de la gestion des contingents de deux catégories de produits. La Commission a également suspendu l’application de la mesure à l’égard de l’Ukraine en raison des mesures de libéralisation des échanges sans précédent prises par l’UE afin de soutenir l’économie ukrainienne.
En avril 2022, l’Organe de règlement des différends de l’OMC a publié son rapport du groupe spécial concernant le différend Union européenne — Mesures de sauvegarde visant certains produits sidérurgiques (DS595), qui avait été porté devant l’Organe par la Turquie contre l’UE en mars 2020. Si le rapport du groupe spécial était globalement satisfaisant pour l’UE, il a mis en évidence un nombre limité d’incohérences avec les règles de l’OMC dans la mesure de sauvegarde de l’UE. Ces incohérences portaient sur le raisonnement fourni par la Commission dans sa détermination initiale concernant la constatation de l’existence d’une menace de préjudice grave et le lien entre l’évolution imprévue des circonstances et l’augmentation des importations. Le 13 janvier 2023, la Commission a mis en œuvre la décision du groupe spécial, en mettant ainsi la mesure de sauvegarde sur l’acier en conformité avec les règles de l’OMC.
Les mesures de sauvegarde bilatérales instituées en 2019 sur les importations de riz Indica en provenance du Cambodge et du Myanmar, dans le cadre du système de préférences généralisées (SPG), ont expiré en janvier 2022. Une procédure a été ouverte en janvier 2023 concernant ces mesures, afin d’exécuter un arrêt du Tribunal 7 dans cette affaire.
Aucune nouvelle enquête de sauvegarde n’a été ouverte en 2022.
1.4.Vérifications lors des enquêtes
Alors que l’année 2022 a été marquée par une reprise significative des visites de vérification sur place, la Commission a été obligée de continuer à procéder à des recoupements à distance dans certaines enquêtes, en raison de la persistance des risques et des restrictions de déplacement liés à la COVID-19.
En 2022, la Commission a vérifié les données de 178 entreprises. Parmi celles-ci, 129 ont fait l’objet de visites sur place, tandis que les données de 49 entreprises ont été vérifiées au moyen de recoupements à distance. Il s’agit d’un changement important par rapport à 2021, année au cours de laquelle seules 12 visites sur place avaient été effectuées, ce qui témoigne d’un retour bienvenu à la pratique antérieure à la pandémie.
2.Application et mise en œuvre efficaces des IDC
2.1.Suivi, surveillance et application des mesures (voir annexes J, K, M et Q)
Afin de garantir une politique de défense commerciale efficace et crédible, il est essentiel, lorsque des mesures sont imposées, qu’elles soient respectées et qu’elles atteignent l’objectif visé. À cette fin, la Commission dispose des outils nécessaires pour surveiller l’incidence des droits antidumping et compensateurs sur les flux d’importation des produits couverts par les mesures, ainsi que de mécanismes juridiques permettant d’agir lorsque les mesures sont absorbées ou contournées.
Le suivi des mesures vise à lutter contre ces pratiques et à prévenir la fraude, en définissant des domaines liés aux risques et en analysant les flux commerciaux et l’évolution du marché, en fournissant des informations en vue de prendre les mesures nécessaires (par exemple, des enquêtes anticontournement et anti-absorption, des réexamens intermédiaires/réexamens au titre de «nouvel exportateur» ou des contacts avec les administrations nationales) ainsi qu’alertant les autorités douanières et en évaluant les retours d’information des douanes et des opérateurs économiques, et en coopérant avec les services répressifs (OLAF et douanes nationales). Consciente du risque que les droits soient éludés, la Commission donne la priorité aux dossiers présentant un risque plus élevé. Dans ces dossiers, des dispositions spéciales en matière de surveillance figurent déjà dans les règlements instituant des mesures, dans le but de réduire au minimum les risques de contournement au moyen d’une réorientation vers d’autres sociétés. En 2022, tous les règlements instituant des mesures définitives comportaient de telles clauses de surveillance. Fin 2022, les importations de 58 produits faisant l’objet de mesures étaient couvertes par des clauses de surveillance.
En 2022 également, la Commission a poursuivi sa surveillance des importations d’acier, d’aluminium et de bioéthanol, débutée en 2020. Elle a publié chaque mois les données de surveillance sur la page publique intitulée «Surveillance/monitoring of imports» 8 du site web de la direction générale du commerce.
Ces activités de surveillance peuvent contribuer à détecter les pratiques de contournement. Il y a contournement lorsque, à la suite de l’institution de mesures de défense commerciale, une modification de la configuration des échanges pour les produits en question est constatée, résultant d’une pratique pour laquelle il n’existe pas de motivation suffisante ou de justification économique autre que l’institution des mesures. Cette pratique peut consister, par exemple, à faire transiter le produit par un pays non soumis aux droits (transbordement), à modifier légèrement le produit de manière à ce qu’il ne soit pas couvert par les droits ou à exporter par l’intermédiaire d’un producteur-exportateur bénéficiant de taux individuels de droits antidumping ou compensateurs plus bas (réorientation vers d’autres sociétés). Il y a absorption lorsque les producteurs-exportateurs de pays tiers décident de baisser leurs prix vers l’UE afin de minimiser ou d’annuler l’effet escompté des droits institués sur leurs produits.
Afin de répondre précisément à ce genre d’activités, la Commission a ouvert deux nouvelles enquêtes anticontournement et une enquête anti-absorption en 2022. La première enquête anticontournement concernait un contournement potentiel des mesures antidumping instituées sur les importations d’accessoires de tuyauterie en acier inoxydable à souder bout à bout originaires de Chine en passant par la Malaisie. La seconde concernait un contournement potentiel des mesures antidumping instituées sur les importations de produits laminés à chaud plats en aciers inoxydables, enroulés ou en feuilles, originaires d’Indonésie en passant par la Turquie. L’enquête anti-absorption concernait des mesures antidumping sur les câbles de fibres optiques en provenance de Chine. La demande montrait qu’une baisse des prix à l’exportation chinois aurait entravé les effets correctifs escomptés des mesures en vigueur. La baisse des prix à l’exportation ne pouvait pas s’expliquer par une diminution du prix de la principale matière première ou par une modification de l’assortiment de produits.
En 2022, la Commission a conclu des enquêtes anticontournement concernant les mesures antidumping et compensatoires instituées en 2020 sur les tissus en fibres de verre originaires de Chine et d’Égypte. Les tissus en fibres de verre sont utilisés, par exemple, pour la production de pales d’éoliennes, d’équipements de sport et de matériel pour bateaux et camions, ainsi que dans les systèmes de réhabilitation des canalisations. Les pratiques de contournement ont pris la forme d’une augmentation des importations de tissus en fibres de verre en provenance de la Turquie et du Maroc après l’institution de droits antidumping et compensateurs sur ces produits. Les enquêtes se sont concentrées sur les importations des principaux intrants des tissus de fibre de verre en provenance de la Chine vers le Maroc et la Turquie, où ces intrants étaient transformés en tissus de fibre de verre, puis exportés vers l’Union. Elles ont confirmé les allégations de contournement et, en conséquence, la Commission a étendu les mesures antidumping et compensatoires au Maroc et à la Turquie. Ces affaires sont emblématiques des problèmes posés par la politique «Une ceinture, une route» de la Chine, ainsi que de la détermination de la Commission à agir énergiquement contre le commerce déloyal généré par cette politique.
En 2022, la Commission a également conclu une enquête anti-absorption concernant les mesures visant les fibres de verre originaires d’Égypte. Elle a constaté que les producteurs-exportateurs égyptiens avaient baissé leurs prix afin de nuire à l’efficacité des droits antidumping institués en 2020. À la suite de l’enquête anti-absorption, la Commission a recalculé les marges de dumping en conséquence, ce qui a entraîné une augmentation de 13,1 % des mesures instituées. Ces actions témoignent de la détermination de la Commission à lutter contre toutes les formes de commerce déloyal, y compris les pratiques de contournement et d’absorption des mesures de défense commerciale.
En 2022, la Commission a examiné plus de 10 engagements en matière de prix en vigueur pour l’acide citrique originaire de Chine et le téréphtalate de polyéthylène originaire d’Inde et d’Indonésie, afin de s’assurer que les suspensions de droits accordées aux exportateurs étaient effectivement justifiées. Il n’a pas été constaté d’irrégularités ayant entraîné le retrait d’engagements.
2.2.Protection des petites et moyennes entreprises européennes
Les petites et moyennes entreprises (PME) rencontrent davantage de difficultés que les grandes entreprises pour recourir aux instruments de défense commerciale. Compte tenu du rôle important que ces entreprises jouent dans l’économie et de leur vulnérabilité accrue face à la concurrence déloyale des importations, il est prioritaire pour la Commission de faire en sorte qu’elles puissent profiter des droits et bénéfices de la défense commerciale, si cela se justifie. C’est pourquoi la Commission n’a cessé de soutenir ces entreprises en leur fournissant des orientations par l’intermédiaire de son service d’assistance aux PME, en réduisant la quantité d’informations requises dans les questionnaires et en faisant coïncider dans la mesure du possible ses périodes d’enquête avec leurs exercices financiers.
En 2022, la Commission a mis à disposition dans toutes les langues de l’UE son dossier d’information en ligne, qui n’était auparavant disponible qu’en anglais,. Le dossier a été téléchargé 250 fois en 2022, tandis que la page web du service d’assistance aux PME pour les questions relatives aux instruments de défense commerciale a été consultée près de 800 fois. La Commission a également examiné, avec les représentants de l’industrie, les moyens d’améliorer encore l’accès des PME aux instruments de défense commerciale.
Bien que les PME aient des ressources limitées, cela ne les a pas empêchées de participer à des activités de défense commerciale en 2022. En particulier, dans les nouvelles enquêtes ouvertes sur les plats à boudin en acier originaires de Chine et de Turquie, l’industrie de l’Union est exclusivement constituée de PME. Les plats à boudin en acier constituent un composant essentiel dans l’industrie navale. Plusieurs PME figuraient également parmi les plaignants dans l’enquête sur les fûts réutilisables. Toujours en 2022, la Commission a poursuivi ses enquêtes antidumping sur les importations de carreaux en céramique en provenance de la Turquie et de l’Inde. Même s’il estcomposé de PME, ce secteur est bien organisé, ce qui permet aux entreprises productrices de céramique de lutter contre la concurrence déloyale des importations faisant l’objet d’un dumping.
2.3.Les normes sociales et environnementales dans les IDC
Dans le cadre des modifications apportées au règlement antidumping de base en décembre 2017, les enquêtes antidumping ont commencé à tenir compte de normes sociales et environnementales. Plus précisément, dans l’UE, pour les enquêtes qui concernent les importations en provenance de pays présentant des distorsions significatives du marché, la Commission doit sélectionner un pays représentatif approprié afin de construire une valeur normale non faussée. Les niveaux de normes sociales et environnementales divergents peuvent devenir un élément déterminant lorsqu’il existe plusieurs pays représentatifs potentiels disposant de données appropriées. Toutefois, dans les quatre enquêtes menées en 2022 où cela aurait pu s’avérer problématique, le problème ne s’est pas matérialisé puisque, dans chaque cas, seul un pays représentatif disposant de données appropriées pour le produit spécifique était disponible. Il n’était donc pas nécessaire d’évaluer le niveau des normes sociales et environnementales dans ce contexte.
De nouvelles modifications apportées à la législation antidumping de base en juin 2018, à la suite de la modernisation des instruments de défense commerciale, ont prouvé une nouvelle fois l’engagement de l’UE en faveur de normes sociales et environnementales élevées. L’un des changements introduits à l’époque permet que le calcul du prix du bénéfice cible reflète désormais le coût de la mise en conformité avec les normes sociales et environnementales au sein de l’UE. Dans les enquêtes, le coût de production des producteurs de l’Union peut également inclure les coûts supportés pour se conformer aux accords multilatéraux sur l’environnement et aux conventions importantes de l’Organisation internationale du travail. Il est tenu compte non seulement des coûts réels, mais aussi des coûts futurs qui seront supportés pendant la durée de vie des mesures afin de se conformer à ces normes. Lorsque des mesures sont instituées au niveau des marges de préjudice, l’inclusion de ces coûts se traduit par une protection plus élevée. Dans trois des huit enquêtes antidumping ayant débouché sur l’institution de mesures définitives en 2022, aucune demande n’a été formulée concernant les coûts liés aux normes sociales et environnementales (éléments de fixation en fer ou en acier originaires de Chine, silico-calcium originaire de Chine et polymères superabsorbants originaires de la République de Corée). Dans les cinq autres affaires, divers montants ont été ajoutés aux coûts de production, ce qui a augmenté le niveau de bénéfice cible. Ces affaires concernaient les systèmes d’électrodes en graphite originaires de Chine, les aciers résistant à la corrosion originaires de Russie et de Turquie et l’acier chromé par électrolyse originaire de Chine et du Brésil. À l’exception de l’affaire des aciers résistant à la corrosion originaires de Russie, les mesures étaient toutes fondées sur des marges de dumping et les ajustements du prix cible ne pouvaient donc avoir aucune incidence sur le niveau final des mesures instituées. Toutefois, dans l’affaire relative à la Russie, pour deux producteurs-exportateurs et «tous les autres», les mesures ont été fondées sur la marge de préjudice, la règle du droit moindre étant applicable, ce qui a entraîné un niveau de protection plus élevé que si les coûts n’avaient pas été pris en considération.
Enfin, les normes sociales et environnementales peuvent être prises en considération dans les décisions relatives aux offres d’engagement, bien que cela n’ait pas été le cas dans les affaires examinées en 2022.
2.4.Contrôle juridictionnel effectué par les juridictions de l’Union (annexe S)
En 2022, le Tribunal et la Cour de justice ont rendu 44 arrêts et ordonnances dans des affaires relatives aux IDC: le Tribunal a rendu 35 arrêts tandis que la Cour a statué sur 9 pourvois. 16 nouvelles affaires relatives aux IDC ont été introduites en 2022: 9 recours devant le Tribunal et 5 pourvois et 2 demandes de décision préjudicielle devant la Cour.
La jurisprudence de 2022 fournit des informations intéressantes sur plusieurs aspects de l’analyse des effets sur les prix, en particulier la sous-cotation des prix, ainsi que la sous-cotation des prix indicatifs; la recevabilité des actions en justice contre des mesures de défense commerciale, et plus particulièrement sur la question de la qualité pour agir et de la capacité des importateurs et de leurs associations à introduire une procédure en justice dans de telles affaires; l’exécution des décisions de justice et l’interprétation du règlement antisubventions de base 9 et des règles de procédure applicables à l’ouverture d’enquêtes anticontournement.
3.Activités du conseiller-auditeur
En 2022, le conseiller-auditeur a reçu 25 demandes d’intervention et tenu 8 auditions relatives à l’utilisation des IDC.
Le conseiller-auditeur a continué d’appliquer la pratique établie selon laquelle les parties intéressées doivent d’abord faire part de leurs préoccupations aux services de la Commission chargés de l’enquête. En particulier, dans les cas où les parties intéressées ont présenté leur demande d’intervention simultanément aux services de la Commission et au conseiller-auditeur, le conseiller-auditeur n’intervient que lorsqu’une solution mutuellement acceptable n’a pu être trouvée. Dans la plupart de ces cas, les parties intéressées ont résolu les problèmes directement avec les équipes d’enquête.
Les principales questions soulevées lors des auditions concernaient des demandes d’information additionnelle ou des objections aux faits et aux conclusions. À une occasion, le conseiller-auditeur a prolongé le délai de présentation des observations à la demande de la partie concernée. Dans tous les cas, un accord a été conclu avec les services pour réexaminer les questions concernées et/ou pour fournir des éclaircissements supplémentaires. Toutes les auditions se sont déroulées à distance en raison de la persistance du contexte lié à la COVID-19, ce qui s’est avéré efficace et plus simple à gérer du fait de l’impossibilité des déplacements.
4.L’impact de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine sur les pratiques et la politique de défense commerciale
À la suite de l’agression militaire non provoquée et injustifiée de la Russie contre l’Ukraine, l’UE a décidé, en juin 2022, de suspendre pour une durée d’un an les droits à l’importation sur toutes les exportations ukrainiennes vers l’UE ainsi que la perception au titre de toutes les mesures de défense commerciale de l’UE en vigueur à l’égard des importations de biens en provenance d’Ukraine. Une prolongation d’une année supplémentaire a été approuvée le [5/6/2023]. Cette suspension constitue une mesure importante pour soutenir les producteurs-exportateurs et l’économie ukrainiens et aider le pays à maintenir sa position commerciale vis-à-vis de l’UE. En ce qui concerne les mesures de défense commerciale, la suspension concerne les droits antidumping institués sur deux produits: les produits plats laminés à chaud en fer, en aciers non alliés ou en autres aciers alliés et certains tubes et tuyaux sans soudure, en fer ou en acier. La mesure de sauvegarde de l’UE sur l’acier a également été suspendue en ce qui concerne les importations en provenance d’Ukraine.
La suspension a une incidence sur la perception des droits antidumping, mais les mesures restent techniquement en vigueur conformément au règlement antidumping de base. Cet aspect a été important dans le contexte du réexamen au titre de l’expiration des mesures instituées sur les produits plats laminés à chaud en fer, en aciers non alliés ou en autres aciers alliés, dans le cadre duquel, à la suite de l’ouverture du réexamen au titre de l’expiration des mesures, Eurofer, le requérant, a retiré sa demande en ce qui concerne l’Ukraine. Eurofer a estimé que, compte tenu du contexte géopolitique général et de l’évolution de la situation depuis le dépôt de la demande initiale de réexamen au titre de l’expiration des mesures, à savoir la destruction d’une grande partie des capacités de production de produits plats laminés à chaud en Ukraine ainsi que des infrastructures énergétiques ukrainiennes, il n’y avait plus lieu de poursuivre un réexamen au titre de l’expiration des mesures à l’encontre de l’Ukraine. Eurofer a estimé en outre que les conséquences de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine présentaient un caractère durable et que les capacités sidérurgiques ukrainiennes ne devraient pas revenir à un taux d’utilisation normal à court et moyen terme. Sur cette base, en février 2023, la Commission a clôturé le réexamen au titre de l’expiration des mesures instituées à l’encontre de l’Ukraine. En conséquence, les mesures antidumping en vigueur sur ces produits en provenance d’Ukraine ont expiré. Les autres mesures antidumping adoptées à l’encontre de l’Ukraine en ce qui concerne les importations de tubes et tuyaux sans soudure, en fer ou en acier, devraient normalement expirer en octobre 2023.
En ce qui concerne les mesures antidumping sur les importations en provenance de Russie et de Biélorussie faisant l’objet de mesures restrictives (sanctions), la Commission a dûment examiné, dans le cadre des enquêtes et des réexamens en cours, si ces mesures devaient rester en vigueur indépendamment de l’incidence des sanctions sur les échanges commerciaux, et a conclu que tel était le cas. En effet, si les sanctions qui restreignent ou interdisent les importations affectent les volumes d’importation des produits en question, cet aspect à lui seul n’a pas d’incidence sur les conclusions des enquêtes qui ont démontré l’existence de pratiques commerciales déloyales préjudiciables.
En ce qui concerne les mesures de sauvegarde, mentionnées à la section 1.3, les contingents précédemment attribués à la Russie et à la Biélorussie au titre de la mesure de sauvegarde sur l’acier ont été redistribués à d’autres pays exportateurs proportionnellement à leur part des importations totales en 2021. Grâce à cette redistribution, les contingents d’acier de l’UE ont pu être utilisés au maximum, garantissant ainsi la satisfaction des besoins des utilisateurs d’acier de l’UE.
5.Faire face aux activités de défense commerciale contre l’UE
Lorsque les exportations de l’Union font l’objet d’une procédure IDC dans un pays tiers, les services de la Commission responsables des IDC fournissent un soutien. Dans de tels cas, les services de la Commission, en coopération avec l’industrie et, souvent, avec les États membres concernés, élaborent une stratégie de défense et interviennent dans le cadre des procédures IDC des pays tiers.
L’objectif de ces interventions est d’éviter l’imposition de mesures de défense commerciale injustifiées et inéquitables. Si tous les membres de l’OMC ont le droit de mener des enquêtes de défense commerciale et d’imposer des mesures, il est de la plus haute importance que ces enquêtes et mesures soient conformes aux règles multilatérales et bilatérales applicables. Les enquêtes en matière de défense commerciale qui enfreignent ces règles créent des obstacles injustifiés au commerce et, dans certains cas, annulent tous les avantages tirés des préférences accordées dans le cadre d’accords commerciaux.
En moyenne, les services de la Commission interviennent dans environ 40 à 50 affaires de pays tiers chaque année. En fonction de l’importance économique et systémique d’une affaire, ils peuvent effectuer des interventions écrites ou orales aux niveaux technique et politique dans le cadre de la procédure. La Commission évoque également les enquêtes importantes lors de diverses réunions du comité «Commerce» ou d’autres discussions de haut niveau, le cas échéant.
Les procédures antisubventions qui ciblent les programmes de subventions de l’UE, dans le cadre desquelles la Commission, en tant que partie intéressée, participe activement aux enquêtes, mobilisent des ressources considérables et revêtent une grande importance systémique. En 2022, des procédures ont été ouvertes par les États-Unis sur les olives et les pâtes alimentaires, par le Canada sur le sucre raffiné et par la Chine sur la fécule de pomme de terre.
Lorsque la Commission estime que les mesures imposées sont incompatibles avec des obligations multilatérales ou bilatérales, elle peut saisir l’OMC ou recourir à un règlement bilatéral des différends (dans le cadre d’un ALE). De telles procédures peuvent s’avérer difficiles non seulement sur le plan de l’investissement en ressources, mais aussi en ce qui concerne les conséquences potentielles d’un résultat défavorable.
En 2022, la Commission a continué de participer à la procédure de règlement des différends de l’OMC concernant les droits antidumping institués par la Colombie sur les frites congelées, qui a débuté en janvier 2020 avec des consultations de l’OMC. L’issue de cette procédure, en décembre 2022, a été largement favorable à l’UE. La Commission travaille à présent avec la Colombie en vue de la mise en œuvre de la décision.
Dans l’affaire de l’OMC relative aux droits antidumping et compensateurs institués par les États-Unis sur les olives mûres en provenance d’Espagne , l’Organe de règlement des différends de l’OMC a adopté, en décembre 2021, le rapport final du groupe spécial déclarant ces droits incompatibles avec les règles de l’OMC. Malgré le rapport favorable du groupe spécial, les mesures sont toujours en vigueur. En juillet 2022, les États-Unis ont engagé une procédure visant à mettre en œuvre la décision du groupe spécial de l’OMC. Le délai convenu pour cette mise en œuvre a expiré le 14 janvier 2023.
Sur le plan bilatéral, dans le cadre de la procédure de règlement des différends concernant les mesures de sauvegarde prises par l’Afrique du Sud à l’encontre des exportations de poulet congelé de l’UE (initialement imposées en 2018), le groupe spécial a publié à l’été 2022 son rapport, dans lequel il a fait droit à la plupart des demandes de l’UE. Bien que les mesures aient expiré avant la publication du rapport, cette victoire revêt une importance systémique et constitue un précédent solide pour les futures garanties. Le groupe spécial a estimé que la mesure de sauvegarde n’était pas proportionnée, car elle allait au-delà de ce qui était nécessaire pour réparer ou prévenir tout préjudice grave. Il a également considéré que le délai écoulé entre l’enquête et l’adoption de la mesure de sauvegarde était excessif et non conforme à l’accord de partenariat économique (APE) entre l’UE et la Communauté de développement de l’Afrique australe (CDAA). Si des mesures de sauvegarde peuvent légalement être adoptées, dans des circonstances exceptionnelles, pour contrer temporairement une flambée des importations menaçant l’industrie nationale, elles doivent respecter les exigences légales énoncées dans l’accord.
Diverses affaires de défense commerciale ont été examinées lors de réunions régulières ou ad hoc des comités «Commerce» avec, par exemple, le Conseil de coopération du Golfe et la Corée ainsi qu’au sein des comités des pratiques antidumping, des pratiques antisubventions et des sauvegardes de l’OMC (voir section 5).
Les interventions de la Commission dans les procédures IDC de pays tiers, qui ont mis en lumière des incohérences juridiques et des défaillances systémiques, ont joué un rôle important dans la prévention de l’institution de mesures ou l’atténuation de leurs incidences négatives. Certains des efforts déployés avec succès par la Commission en 2022 sont mis en évidence ci-après; d’autres affaires sont décrites dans le document de travail des services de la Commission accompagnant le présent rapport.
·En mars 2022, le Canada a informé les parties intéressées de son intention d’ouvrir un réexamen au titre de l’expiration des mesures sur les importations de composants usinés industriels en acier originaires, entre autres, d’Espagne. La Commission a plaidé avec succès contre l’ouverture de ce réexamen, en soulignant que les importations en provenance d’Espagne étaient très faibles et n’avaient aucune corrélation avec le préjudice allégué de l’industrie canadienne. En conséquence, en mai 2022, les mesures ont expiré comme prévu. L’intérêt économique de l’UE était d’environ 150 millions d’EUR.
·En avril 2021, le Conseil de coopération de Golf a ouvert une enquête antidumping à l’encontre des importations
d’accumulateurs électriques (batteries de véhicules) en provenance, notamment, d’Espagne. À la suite des interventions de la Commission, en août 2022, les importations espagnoles ont été exclues du champ de l’enquête en raison d’une marge de dumping de minimis. L’intérêt économique de l’UE était d’environ 40 millions d’EUR.
·En juillet 2022, la Commission du commerce international des États-Unis a clôturé son enquête antidumping concernant les importations de caoutchouc acrylonitrile-butadiène en provenance, notamment, de France, après avoir constaté que les importations de caoutchouc acrylonitrile-butadiène en provenance des pays concernés ne causaient pas de préjudice à l’industrie américaine. Aucune mesure n’a été instituée sur les exportations de l’UE. L’intérêt économique de l’UE était de 37 millions d’EUR.
Fin 2022, 170 mesures de défense commerciale étaient en vigueur et affectaient les exportations de l’UE, soit 8 de moins qu’en 2021. Le nombre total de mesures en vigueur a diminué pour la première fois depuis 2012. Les mesures antidumping demeurent l’instrument de défense commerciale le plus fréquemment utilisé. À la fin de l’année dernière, 126 droits antidumping visaient les exportations de l’UE ou de certains États membres (contre 129 en 2021), suivis de 37 mesures de sauvegarde (contre 39 en 2021). Si les tendances de 2022 confirment la diminution du nombre de mesures antidumping et de mesures de sauvegarde en vigueur, le nombre de droits antisubventions institués sur les exportations de l’UE reste le même qu’en 2021.
En ce qui concerne les nouvelles enquêtes ouvertes à l’encontre de l’UE/des États membres, une baisse notable a été enregistrée en 2022, puisque seules 7 nouvelles enquêtes ont été ouvertes, dont 3 procédures antidumping et 4 procédures de sauvegarde, contre 26 en 2021. Il s’agit également de l’un des plus faibles nombres de nouvelles enquêtes ouvertes au cours des dix dernières années. Cette tendance à la baisse était également manifeste pour les nouvelles mesures imposées par des pays tiers. En 2022, 12 nouvelles mesures ont été imposées, ce qui représente une forte baisse par rapport aux 30 nouvelles mesures imposées en 2021. Sur les 12 droits nouvellement institués, 10 étaient des droits antidumping (contre 18 en 2021) et 2 étaient des mesures de sauvegarde (contre 11 en 2021).
Ce sont les États-Unis qui ont le plus souvent recours à des instruments de défense commerciale contre les exportations de l’UE, avec 38 mesures en vigueur. Viennent ensuite la Chine et la Turquie, avec 18 mesures en vigueur chacune, puis le Brésil (11), le Canada et l’Indonésie (9). L’Australie, l’Inde et l’Afrique du Sud complètent la liste des utilisateurs réguliers d’instruments de défense commerciale, chacun comptant 7 mesures en vigueur affectant les exportations de l’UE en 2022.
6.Activités dans le cadre de l’OMC
Chaque année, l’OMC organise des réunions des comités des subventions et mesures compensatoires, des pratiques antidumping et des sauvegardes au printemps et à l’automne. En outre, dans le cadre du comité des pratiques antidumping, le groupe de travail de la mise en œuvre des mesures antidumping se réunit également. Les réunions se sont tenues dans un format hybride en avril et en octobre, mais la plupart des délégués y ont assisté en personne.
Les travaux de ces comités sont importants pour examiner le fonctionnement des différents accords en permettant aux membres de l’OMC d’échanger des points de vue et des informations de nature générale, ainsi que pour mettre en évidence les affaires de défense commerciale suscitant des préoccupations.
Au sein du comité de sauvegarde de l’OMC, l’UE a défendu très activement ses mesures de sauvegarde face aux critiques émanant du Brésil, du Japon, de la Chine, de la Turquie, du Japon, de la Suisse, de l’Inde, de la Corée et de la Russie. Bon nombre de ces pays ont affirmé que les mesures auraient dû être levées après la publication du rapport du groupe spécial relatif au différend Union européenne — Mesures de sauvegarde visant certains produits sidérurgiques. L’UE a également soulevé des préoccupations concernant les pratiques de sauvegarde d’autres membres, notamment les enquêtes indonésiennes sur le papier à cigarettes et les vêtements et accessoires du vêtement, l’enquête marocaine sur les panneaux en bois revêtus, les enquêtes de la Turquie sur les fils de nylon et les boulets et articles similaires pour broyeurs et l’enquête des États-Unis sur les cellules photovoltaïques au silicium.
Au sein du comité des pratiques antidumping, l’UE a fait part de ses préoccupations concernant les enquêtes menées par l’Union douanière d’Afrique australe (SACU) sur les importations de frites congelées en provenance de Belgique, des Pays-Bas et d’Allemagne et de volailles congelées en provenance de Pologne, d’Espagne, d’Irlande et du Danemark. L’UE a également défendu ses enquêtes sur les aciers électriques à grain orienté, les acides gras, les roues en aluminium et les éléments de fixation face aux critiques formulées respectivement par le Japon, l’Indonésie, le Maroc et la Chine.
Au sein du comité spécial des subventions et mesures compensatoires, l’examen des notifications de subventions effectuées en 2021 s’est poursuivi. Le niveau de notification reste faible, 95 des 164 membres de l’OMC n’ayant pas effectué de notification dans le cadre du dernier exercice en 2021. L’UE a encouragé une plus grande observation des obligations de transparence découlant de l’accord SMC, qui est essentielle pour comprendre l’incidence des subventions sur le commerce mondial.
Au sein du comité régulier des subventions et mesures compensatoires, l’UE a répondu aux plaintes adressées par la Chine et l’Indonésie, en expliquant la justification de l’imposition de mesures compensatoires sur le soutien financier fourni par la Chine à des entreprises établies en Indonésie. L’UE a fait part de ses préoccupations concernant la procédure antisubventions engagée à son encontre par la Chine en ce qui concerne la fécule de pomme de terre ainsi que les mesures compensatoires appliquées par les États-Unis aux olives en provenance d’Espagne, en particulier la mise en œuvre du rapport du groupe spécial de l’OMC. Les discussions se sont poursuivies sur l’incidence des subventions qui créent des surcapacités, tandis que le FMI, l’OCDE, la Banque mondiale et l’OMC ont présenté un rapport sur les subventions, le commerce et la coopération internationale 10 .
L’UE a participé au groupe de travail de la mise en œuvre des mesures antidumping, au sein duquel les participants ont discuté de la détermination de la viabilité des ventes intérieures dans le calcul de la marge de dumping, du traitement des parties affiliées aux fins de l’évaluation des droits, de la définition du produit soumis à l’enquête et des produits similaires et des comparaisons de produits dans le cadre du calcul de la marge de dumping et des enquêtes de réexamen au titre de l’expiration des mesures. Ces discussions aident à comprendre les pratiques des autres autorités chargées des enquêtes.
Le nouvel accord de l’OMC sur les subventions à la pêche a été conclu lors de la 12e conférence ministérielle en juin 2022, afin de supprimer les subventions à la pêche non durables conformément à l’objectif de développement durable 14.6 des Nations unies 11 . Les négociations de l’OMC se poursuivront sur les questions en suspens en vue de parvenir à un accord global. En 2022 également, les membres de l’OMC coauteurs ont entamé des travaux relatifs aux subventions dans le cadre des déclarations ministérielles sur l’initiative de la réforme des subventions aux combustibles fossiles 12 et des discussions structurées sur le commerce et la durabilité environnementale 13 .
La coopération trilatérale avec les États-Unis et le Japon s’est poursuivie tout au long de l’année 2022, l’accent étant mis sur la lutte contre les politiques et pratiques faussant le marché, y compris les subventions qui ne sont actuellement pas suffisamment prises en considération par les règles de l’OMC. Bien que les échanges sur la coordination des outils et l’élaboration des règles aient été limités, il a été reconnu que les règles actuelles de l’accord SMC ne sont pas bien adaptées pour appréhender toutes les pratiques de subvention, en particulier en Chine. Les partenaires se sont concentrés sur le recensement d’exemples concrets et l’échange d’informations sur les comportements non conformes aux règles du marché dans différents secteurs.
CONCLUSIONS
En 2022, le nombre de nouvelles enquêtes ouvertes a diminué en raison de la baisse du nombre de plaintes reçues de l’industrie, parallèlement à une baisse mondiale reflétant les conditions particulières du marché au cours de la période la plus récente. Dans le même temps, un grand nombre de réexamens ont été ouverts, ce qui a contribué à un nombre élevé de dossiers à examiner au cours de l’année. Compte tenu des mesures instituées en 2022, pas moins de 177 mesures de défense commerciale étaient en vigueur à la fin de l’année. La garantie de l’efficacité de ces mesures est restée une priorité pour la Commission, une grande attention étant accordée au suivi des mesures à haut risque et aux actions visant à lutter contre toute activité visant à nuire à l’impact des mesures de défense commerciale de l’UE. La Commission a également continué d’intervenir avec succès dans plusieurs affaires de défense commerciale engagées par des pays tiers contre l’UE ou ses États membres.