Acte préparatoire — 52023DC0654

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 31.10.2023

COM(2023) 654 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur le fonctionnement du marché européen du carbone en 2022, présenté conformément à l'article 10, paragraphe 5, et à l'article 21, paragraphe 2, de la directive 2003/87/CE

{SWD(2023) 346 final}

Liste des acronymes et abréviations

AELE	Association européenne de libre-échange
AEMF	Autorité européenne des marchés financiers
BEI	Banque européenne d’investissement
Corsia	Régime de compensation et de réduction de carbone pour l’aviation internationale
EEE	Espace économique européen
EEX	European Energy Exchange (Bourse européenne de l’énergie)
EU-27	États membres de l’Union européenne
EUTL	Journal des transactions de l’Union européenne
GIEC	Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat
InnovFin EDP	Projets de démonstration liés à l’énergie d’InnovFin
IP MIE	Instrument de prêt du mécanisme pour l’interconnexion en Europe
NER	Réserve destinée aux nouveaux entrants
NTQC	Nombre total de quotas en circulation
OACI	Organisation de l’aviation civile internationale
OICV	Organisation internationale des commissions de valeurs
PNIEC	Plan national intégré en matière d’énergie et de climat
RSM	Réserve de stabilité du marché
SEQE de l’UE	Système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne
SMCE	Système de mesure continue des émissions
UE	Union européenne

Table des matières

1. Introduction

2. Modifications législatives importantes

2.1. Réforme du SEQE de l’UE dans le contexte du pacte vert pour l’Europe

2.2. Directive SEQE dans le contexte du règlement REPowerEU

3. Couverture du SEQE de l’UE

3.1. Inclusion des émissions du transport maritime dans le champ d’application du SEQE de l’UE à partir de 2024

4. Plafond des émissions

5. Mise aux enchères des quotas

6. Allocation de quotas à titre gratuit

7. Recettes tirées de l’échange de quotas d’émission

7.1. Coûts indirects du carbone

7.2. Fonds pour l’innovation

7.3. Fonds pour la modernisation

8. Réductions des émissions dans le SEQE de l’UE

9. Équilibre de l’offre et de la demande sur le marché du carbone de l’UE

10. Secteur de l’aviation

11. Surveillance du marché

12. Cadre de surveillance et de déclaration des émissions

12.1. Surveillance et déclaration

12.2. Accréditation et vérification

12.3. Autorités compétentes

12.4. Conformité avec le SEQE de l’UE

13. Couplage du SEQE de l’UE et du SEQE de la Suisse

14. Le SEQE de l’UE dans le contexte de la gouvernance climatique et énergétique de l’UE

15. Conclusions et perspectives

1.Introduction

Le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE de l’UE) est l’une des pierres angulaires de la politique climatique de l’UE. Il a été conçu afin de réduire les émissions d’une manière efficace au regard des coûts. Conformément au principe du «pollueur-payeur», le SEQE de l’UE fixe une limite et un prix du carbone pour les émissions des secteurs de l’énergie et de l’industrie ainsi que de l’aviation en Europe, qui sont responsables d’environ 40 % des émissions totales de l’UE. En s’appuyant sur les forces du marché afin de déterminer le prix du carbone, ce système incite à réduire les émissions là où cela coûte le moins cher. En parallèle, les prix du carbone déterminent les recettes que le SEQE de l’UE génère pour investir dans l’action pour le climat et la transformation énergétique.

Depuis son lancement en 2005, le SEQE de l’UE a permis de réduire de 37,3 % les émissions provenant de la production d’électricité et de chaleur ainsi que de la production industrielle 1 , tout en générant plus de 152 milliards d’EUR de recettes tirées de la mise aux enchères des quotas, à répartir entre les États membres. Dans leur grande majorité, ces derniers ont utilisé ces recettes pour financer des investissements dans la transformation énergétique et la décarbonation, ainsi que des mesures sociales en faveur de la transition écologique. De nouvelles réductions des émissions, y compris dans d’autres secteurs, sont toutefois nécessaires en vue d'atteindre les objectifs climatiques fixés pour l'ensemble de l'économie par la loi européenne sur le climat 2 . Le SEQE de l’UE est essentiel pour y parvenir d’une manière efficace au regard des coûts.

Pour parvenir à la neutralité climatique au milieu du siècle, l’UE s’est engagée à réduire ses émissions d’au moins 55 % à l’horizon 2030 par rapport aux niveaux de 1990. En juillet 2021, la Commission européenne a présenté un paquet de réformes, intitulé «Ajustement à l’objectif 55», visant à réaliser cet objectif 3 , incluant une réforme du SEQE de l’UE. En juin 2023, le Parlement européen et les États membres au sein du Conseil de l’UE ont approuvé cette réforme et d’autres réformes connexes. La plupart des changements apportés au cadre du SEQE de l’UE prendront effet à partir de 2024.

Le présent rapport fait le point sur le fonctionnement du SEQE de l’UE en 2022 et au premier semestre de 2023, selon les règles en vigueur avant la révision. Il résume les principales modifications législatives, donne un aperçu actualisé des principaux éléments du cadre du système et compile les résultats intermittents de l’évolution des émissions et des recettes tirées de la mise aux enchères des quotas. Le rapport est présenté conformément à l’article 10, paragraphe 5, et à l’article 21, paragraphe 2, de la directive 2003/87/CE 4 (ci-après la «directive SEQE»). Il se fonde principalement sur les données du registre de l’Union et du journal des transactions de l’UE (EUTL), ainsi que sur les rapports soumis par les États membres en vertu de l’article 21 de la directive SEQE. Il est accompagné d’un document technique contenant des informations complémentaires (document de travail des services de la Commission 5 ).

2.Modifications législatives importantes

Au cours du premier semestre de 2023, d’importantes modifications du cadre du SEQE de l’UE ont été adoptées dans le contexte du paquet «Ajustement à l’objectif 55» et dans le cadre de la réponse de l’UE à la crise énergétique (REPowerEU). Le présent chapitre résume ces modifications, lesquelles seront prises en compte de manière détaillée dans les futurs rapports sur le fonctionnement du SEQE de l’UE une fois qu’elles seront entrées en vigueur.

Réforme du SEQE de l’UE dans le contexte du pacte vert pour l’Europe

Les réformes suivantes, réalisées dans le cadre du paquet «Ajustement à l’objectif 55», concernent la directive SEQE ou la législation connexe. À la fin du mois de juin 2023, elles avaient toutes été adoptées.

I.Réforme relevant le niveau d’ambition du SEQE de l’UE (adoptée le 10 mai 2023) 6 .

II.Réforme renforçant la réserve de stabilité du marché (adoptée le 19 avril 2023) 7 .

III.Réforme du SEQE de l’UE concernant l’aviation (adoptée le 18 janvier 2023 8 et le 10 mai 2023 9 ).

IV.Réforme des règles de surveillance, de déclaration et de vérification des émissions du transport maritime (adoptée le 16 mai 2023) 10 .

V.Réforme établissant le Fonds social pour le climat afin de compléter le nouveau système d’échange de quotas d’émission pour les bâtiments, le transport routier et l’industrie à faibles émissions (adoptée le 10 mai 2023) 11 .

VI.Réforme établissant un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (adoptée le 10 mai 2023) 12 .

Ces réformes ont permis d’accélérer les réductions d’émissions dans le cadre de la directive SEQE. En outre, le champ d’application du SEQE a été étendu au transport maritime dans le cadre du système existant (voir chapitre 3.1) et le sera à partir de 2027 aux bâtiments, au transport routier et à l’industrie à faibles émissions avec la création du nouveau système d’échange de quotas d’émission (SEQE 2). Le cadre du SEQE de l’UE est encore renforcé afin de garantir que le système fonctionne de manière harmonieuse pour atteindre l'objectif plus ambitieux fixé. Dans le même temps, des ressources encore plus importantes provenant de l’échange de quotas d’émission ont été mobilisées afin de soutenir une décarbonation accélérée, axée sur l’innovation et socialement équitable, grâce aux recettes tirées de la mise aux enchères des quotas distribuées aux budgets nationaux, au Fonds pour l’innovation et au Fonds pour la modernisation alimentés par le SEQE de l’UE et le Fonds social pour le climat. Le Fonds social pour le climat a été créé parallèlement au SEQE 2 afin d’atténuer les effets sociaux de la tarification du carbone dans les nouveaux secteurs.

La plupart des modifications prendront effet à partir du 1er janvier 2024, mais certaines s’appliquent déjà. Les résultats des réformes susmentionnées sont exposés dans le détail tout au long du rapport, y compris la mise en œuvre sous-jacente en cours.

Directive SEQE dans le contexte du règlement REPowerEU

Pour s’attaquer aux causes profondes et aux conséquences de la crise énergétique déclenchée par la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, la Commission a présenté le plan REPowerEU 13 . Il comprend des réformes et des investissements ciblés visant à réduire progressivement la dépendance de l’UE à l’égard des importations de combustibles fossiles en provenance de Russie, à garantir la sécurité de l’approvisionnement énergétique, à promouvoir l’efficacité énergétique et à accélérer la transition vers une énergie propre. Afin de mettre en œuvre ce plan, le Parlement et le Conseil ont adopté le règlement (UE) 2023/435 14 (règlement REPowerEU) en février 2023.

Le règlement REPowerEU prévoit la mobilisation du Fonds pour l’innovation comme l’une des sources de financement pour la mise en œuvre du plan. En outre, il modifie la directive SEQE afin que 27 millions de quotas non alloués de la réserve de stabilité du marché, qui seraient autrement invalidés, soient affectés, d’ici au 31 décembre 2030, à la reconstitution du Fonds pour l’innovation. Ce point est expliqué plus en détail dans les chapitres 5 et 8.

3.Couverture du SEQE de l’UE

Depuis 2021, le SEQE de l’UE s’applique dans les 27 États membres de l’UE et les pays de l’Association européenne de libre-échange (AELE) (Islande, Liechtenstein et Norvège) (pays participant au SEQE de l’UE), ainsi qu’aux centrales électriques d’Irlande du Nord 15 . Depuis janvier 2020, le SEQE de l’UE est également couplé au système suisse d’échange de quotas d’émission. Le fonctionnement de ce couplage est décrit au chapitre 13.

Le SEQE de l’UE couvre les émissions provenant de la production d’électricité et de chaleur, de l’industrie à forte intensité énergétique et du secteur de l’aviation en Europe. En 2022, ces émissions représentaient 36 % des émissions totales de l’UE, provenant de 8 640 centrales et installations de production d’électricité et de chaleur, ainsi que de 390 exploitants d’aéronefs assurant des vols entre des aéroports de l’Espace économique européen (EEE) et depuis l’EEE vers la Suisse et le Royaume-Uni. La plupart des installations couvertes par le SEQE de l’UE émettent moins de 50 000 tonnes équivalent dioxyde de carbone (éq CO2) par an (70,7 %) 16 . Parmi celles-ci, 4 793 sont classées comme des installations à faible niveau d’émission 17 . La plupart des installations restantes émettent entre 50 000 et 500 000 tonnes éq CO2par an 18 (21,9 % du total), et seule une fraction émet plus de 500 000 tonnes éq CO2par an 19 (7,4 % du total). Les pays participant au SEQE de l’UE ont signalé la fermeture de 219 installations en 2022, dont 133 en raison d’une réduction de la capacité à moins de 20 mégawatts de puissance calorifique. Les installations passent ainsi sous le seuil de couverture du SEQE de l’UE. Le graphique 1 montre la répartition des installations dans le SEQE de l’UE par niveau d’émissions en 2022.

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