COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 24.10.2023
COM(2023) 684 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN ET AU CONSEIL
Rapport sur les initiatives prises par l'UE pour promouvoir les investissements dans les technologies propres
(Évaluation préliminaire des mesures prises par l'UE pour stimuler les investissements dans les technologies propres et de l'incidence exercée sur les investissements par la loi américaine sur la réduction de l'inflation)
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN ET AU CONSEIL
Rapport sur les initiatives prises par l’UE pour promouvoir les investissements dans les technologies propres
(Évaluation préliminaire des mesures prises par l’UE pour stimuler les investissements dans les technologies propres et de l’incidence exercée sur les investissements par la loi américaine sur la réduction de l’inflation)
1.Contexte
Les technologies propres jouent un rôle essentiel dans notre transition écologique et dans la lutte contre le changement climatique et la perte de biodiversité. Leur disponibilité accrue est une condition essentielle à une mise en œuvre réussie du pacte vert. Selon l’Agence internationale de l’énergie, le marché mondial des équipements de technologies propres devrait tripler d’ici à 2030 pour atteindre environ 600 milliards d’EUR par an.
Le développement et la production de technologies propres de pointe nécessitent un ensemble diversifié de moyens de production, allant des matières premières critiques aux micropuces, une main-d’œuvre qualifiée, des activités de recherche et d’innovation, des investissements publics conséquents ainsi qu’un système d’incitation afin d’attirer des investissements privés et d’établir une justification économique englobant l’ensemble des chaînes de valeur essentielles.
Dans le cadre général de ses ambitions inscrites dans le pacte vert, et grâce à un dosage intelligent de mesures, l’UE a créé un cadre réglementaire et un environnement des entreprises propices à la croissance et favorables à la mise au point, à la production et au déploiement de technologies propres. L’UE a montré qu’il était possible de parvenir à une croissance économique tout en réduisant les émissions de gaz à effet de serre et l’utilisation des ressources, et elle continuera de procéder ainsi. Le plan industriel du pacte vert renforcera la compétitivité de l’industrie «zéro net» européenne, créera des emplois de qualité, promouvra une transition rapide vers la neutralité climatique, en garantissant un environnement réglementaire plus prévisible et simplifié, en accélérant l’accès au financement et en renforçant les compétences, et ouvrira les échanges commerciaux afin de garantir des chaînes d’approvisionnement et de valeur résilientes.
Le monde entier est en quête des technologies les plus à même d’améliorer la durabilité climatique et environnementale. Partout dans le monde, les gouvernements adoptent des mesures pour réduire leurs dépendances excessives, soutenir les chaînes d’approvisionnement stratégiques indispensables à la décarbonation de l’économie, et s’assurer des parts importantes du marché des technologies propres. L’UE est à l’avant-garde de l’action mondiale pour le climat et a joué un rôle déterminant dans la fixation d’objectifs internationaux ambitieux, tels que l’engagement pris récemment par le G20 de tripler les capacités en matière d’énergies renouvelables d’ici à 2030. Par conséquent, l’UE salue et encourage les efforts déployés par les partenaires internationaux pour lutter contre le changement climatique, et coopère étroitement au niveau international.
En toile de fond, des crises successives et des tensions géopolitiques croissantes sont venues modifier le contexte international en aggravant la fragmentation et la fragilité des chaînes d’approvisionnement. Dans ce contexte, il importe de veiller à ce que les mesures étatiques destinées à faciliter le développement de l’industrie des technologies propres soient conçues dans un esprit d’intérêt mutuel et aboutissent à un jeu à somme positive au niveau mondial, sans rompre l’égalité des conditions de concurrence ni fausser les relations commerciales entre les pays. Plus précisément, l’UE doit faire en sorte que ces efforts menés dans différents pays ne nuisent pas à la compétitivité de l’industrie européenne ni à la résilience de sa transition et de son approvisionnement énergétiques.
L’UE suit donc assidûment l’évolution de la situation dans le monde tout en renforçant ses propres capacités afin de maintenir sa compétitivité dans le domaine des technologies propres, en évolution et en expansion rapides. La présente communication dresse un état des lieux préliminaire et expose les mesures prises par l’UE pour promouvoir et soutenir le développement et le déploiement de technologies propres, renforcer le marché unique, garantir l’égalité des conditions de concurrence, soutenir la recherche et l’innovation, étendre son réseau d’accords commerciaux et de partenariats stratégiques internationaux et atténuer l’incidence des évolutions extérieures.
La présente communication examinera également les premiers effets produits par la loi américaine sur la réduction de l’inflation, comme l’a demandé le Conseil européen. Toutefois, il importe de souligner que d’autres acteurs, notamment la Chine, ont aussi mis en place des programmes de soutien public actif susceptibles d’avoir une incidence plus importante sur la compétitivité du secteur européen des technologies propres. La Commission a récemment lancé une enquête antisubventions sur les véhicules électriques en provenance de Chine et restera vigilante dans d’autres secteurs des technologies propres. Elle examinera tous les éléments de preuve concernant de présumées pratiques déloyales présentés par l’industrie ou provenant d’autres sources indépendantes.
2.Mesures de l’UE visant à améliorer les conditions pour les entreprises et les investissements au sein du marché unique
L’UE investit depuis longtemps dans la transition écologique et la décarbonation industrielle. Cela tient à son ambition climatique, mais aussi à son objectif visant à renforcer sa compétitivité et son autonomie stratégique ouverte. Selon l’Agence internationale de l’énergie, à ce jour, seule la moitié des technologies nécessaires pour parvenir à une décarbonation totale ont atteint la maturité commerciale. Par conséquent, l’UE continuera d’investir dans des activités de recherche et d’innovation.
Le financement et le cadre réglementaire de l’UE et des États membres mettent l’accent sur la création d’un environnement stable à long terme en matière d’offre et de demande. Ils respectent les règles de l’OMC, sont non discriminatoires et transparents, remédient aux défaillances du marché et s’efforcent de trouver un juste équilibre afin d’attirer les investissements privés tout en préservant l’intégrité du marché unique, compte tenu des différences de taille et de capacité budgétaire entre les États membres.
L’UE agit pour créer les conditions propices au développement de produits et de solutions de technologies propres et prend les mesures nécessaires pour promouvoir une décarbonation économiquement efficiente de l’industrie, afin de rester compétitive et de satisfaire aux besoins suscités par la transition écologique. Dans le même ordre d’idées, la Commission a également adopté aujourd’hui un vaste train de mesures visant à stimuler l’industrie éolienne en Europe, à relever les défis auxquels ce secteur est confronté et à garantir l’égalité des conditions de concurrence avec les partenaires commerciaux de l’UE.
Incitations et prévisibilité.
L’UE a élaboré un cadre réglementaire uniforme, cohérent et ambitieux pour faire de l’Europe le premier continent neutre sur le plan climatique d’ici à 2050. Dans le cadre du paquet «Ajustement à l’objectif 55», l’UE est la première économie à avoir fixé des objectifs réglementaires pour parvenir, d’ici à 2035, à ce que seules des voitures et des camionnettes à émission nulle soient vendues. Elle poursuit également un certain nombre d’autres objectifs visant à réduire la pollution et à rendre son économie plus circulaire. Grâce à un signal de prix du carbone fondé sur le marché, le système d’échange de quotas d’émission (SEQE) incite à investir dans des technologies propres et à réduire les émissions, tandis que le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) prévient les fuites de carbone.
Un large accès à une électricité abordable est une condition préalable essentielle à la compétitivité de l’industrie de l’UE. La directive révisée sur les énergies renouvelables (RED) et le règlement pour une industrie «zéro net» offriront aux entreprises un environnement prévisible qui favorisera le déploiement des technologies propres et les investissements dans celles-ci. La réforme de l’organisation du marché de l’électricité de l’UE renforcera la prévisibilité et la stabilité des coûts de l’énergie de manière à stimuler la compétitivité industrielle. Le nouveau cadre réglementaire de l’UE pour les batteries joue aussi un rôle essentiel dans la transition de l’UE vers une économie neutre pour le climat en garantissant des chaînes de valeur compétitives, résilientes et circulaires pour la production, la réutilisation et le recyclage des batteries dans l’UE. La proposition de règlement sur l’écoconception pour des produits durables renforcera l’intégration de la circularité dans tous les groupes industriels stratégiques.
La Commission réduit progressivement les formalités et la charge administratives et a pris des mesures pour simplifier et accélérer l’octroi des autorisations pour les projets. En 2022, la Commission a adopté des propositions d’action qui devraient alléger de 7,3 milliards d’EUR la charge administrative globale pesant sur les entreprises de l’UE, notamment au moyen de solutions numériques et interopérables. En outre, la Commission a déjà entrepris une rationalisation des obligations de déclaration afin de les réduire progressivement de 25 %. Elle a adopté un grand nombre de propositions en la matière à la suite de sa communication sur la compétitivité à long terme de l’UE de mars 2023, et place les obligations de déclaration au premier plan du programme de travail de la Commission pour 2024.
Investissements de l’UE.
À elles seules, les ressources publiques provenant de l’UE et des États membres ne sauront pas combler le déficit de financement que connaissent les investissements dans les technologies propres dans l’UE. Néanmoins, ce sont elles qui constituent le catalyseur essentiel permettant d’attirer les financements privés supplémentaires nécessaires à la décarbonation de nos systèmes énergétiques, de nos industries et de notre économie dans leur ensemble.
Le budget de l’UE soutient activement les technologies vertes. Au cours de la période 2021-2027, le budget de l’UE devrait contribuer à hauteur de 578 milliards d’EUR aux dépenses liées au climat, ce qui représente 32,6 % du budget total de l’UE. Cela inclut le soutien apporté au titre de la facilité pour la reprise et la résilience à des investissements dans des projets verts, ainsi qu’à des réformes qui offrent un cadre favorisant efficacement le déploiement des technologies vertes.
Parmi les autres fonds et programmes pertinents figurent les fonds de la politique de cohésion, InvestEU ou Horizon Europe, le programme de l’UE pour la recherche et l’innovation, y compris ses partenariats, ses missions et le Conseil européen de l’innovation. Les chapitres REPowerEU des plans nationaux pour la reprise et la résilience soutiennent les États membres en proposant des réformes et des investissements supplémentaires pour favoriser la production et le déploiement de technologies à zéro émission nette et d’énergies renouvelables. Financé par les recettes du système d’échange de quotas d’émission de l’UE, le Fonds pour la modernisation cofinance des investissements visant à accélérer la transition énergétique dans les États membres dont le PIB par habitant est plus faible.
En juillet 2023, la BEI a augmenté de 50 % l’enveloppe de son dispositif REPowerEU approuvé en octobre 2022 (qui passe ainsi de 30 milliards d’EUR à 45 milliards d’EUR). Le montant des investissements mobilisés par le dispositif ainsi revu à la hausse est dès lors estimé à plus de 150 milliards d’EUR. Ce dispositif REPowerEU permettra l’octroi de prêts et de financements en fonds propres au cours de la période 2022-2027. Les fonds supplémentaires seront affectés aux énergies renouvelables, à l’efficacité énergétique, aux réseaux et au stockage, aux infrastructures de recharge des véhicules électriques et aux technologies de pointe, telles que l’hydrogène bas carbone.
Également financé par le système d’échange de quotas d’émission de l’UE, le Fonds pour l’innovation est l’un des plus grands programmes de financement au monde ciblant spécifiquement la décarbonation industrielle et l’extension de la production de technologies propres. Depuis sa création en 2021, plus de 6,5 milliards d’EUR de financement ont été engagés, le montant total des investissements en capital étant environ quatre fois plus élevé. Les projets sélectionnés au titre du Fonds pour l’innovation contribuent dans une proportion allant jusqu’à 17 % aux objectifs en matière de capacité de production fixés dans le règlement pour une industrie «zéro net» pour l’énergie solaire, les batteries et les électrolyseurs, créant ainsi des emplois de qualité et de la croissance en Europe. En novembre 2023, un nouvel appel sera lancé, doté d’un budget de 4 milliards d’EUR, dont 1,4 milliard d’EUR sont réservés à la production de technologies propres.
La Commission lancera également, en novembre, les toutes premières enchères à l’échelle de l’UE consacrées à la production d’hydrogène renouvelable, avec un budget de 800 millions d’EUR provenant du Fonds pour l’innovation. La Commission a proposé que la plateforme d’enchères soit étendue aux États membres (enchères en tant que service) afin que ceux-ci puissent utiliser leurs propres ressources pour les besoins liés à des projets réalisés sur leur territoire en s’appuyant sur ce mécanisme d’enchères à l’échelle de l’UE. La Commission a également annoncé la création d’une Banque européenne de l’hydrogène, ayant pour objet d’accroître la production intérieure d’hydrogène renouvelable dans l’UE.
En outre, la proposition de plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe» (STEP), une fois adoptée, renforcera et mobilisera les instruments existants de l’UE en vue d’un déploiement rapide d’un soutien financier en faveur de l’élaboration et de la production, au sein de l’Union, de technologies critiques dans plusieurs domaines, y compris les technologies propres. La politique industrielle européenne suppose également l’existence d’un financement européen commun. Bien que la plateforme STEP dépende de la reprogrammation et du renforcement de programmes existants pour soutenir les investissements stratégiques visés, elle offre aussi un terrain d'expérimentation important pour tester la faisabilité et préparer de nouvelles interventions en vue de la création d’un Fonds de souveraineté européen.
Investissements privés.
Un environnement réglementaire propice de l’UE permet d’accroître et de canaliser efficacement le financement privé vers des activités économiques qui contribuent à la décarbonation. Des marchés de capitaux de l’UE profonds et intégrés et un cadre efficace pour la finance durable constituent des conditions préalables essentielles à la mobilisation de la masse énorme de financements privés que nécessite la transition écologique. La taxinomie de l’UE, par exemple, fournit un cadre uniforme aux investisseurs souhaitant soutenir le développement des technologies propres.
Une véritable union des marchés des capitaux (UMC) peut également offrir aux entreprises du secteur des technologies propres des possibilités d’accéder à des réserves de fonds plus vastes et plus profondes auprès d’un éventail plus large d’investisseurs et de diversifier leurs sources de financement. La Commission a présenté toutes les propositions législatives prévues dans le cadre du plan d’action de 2020 pour l’UMC afin de lever les obstacles qui continuent de fragmenter les marchés des capitaux de l’UE selon les frontières nationales et de freiner le marché unique des capitaux. La Commission encourage les colégislateurs à adopter rapidement les propositions en suspens relatives à l’UMC. L’UMC n’est pas une simple commodité, mais une nécessité indispensable pour compléter le financement public de la transition écologique et garantir la compétitivité de l’industrie des technologies propres. L’adoption rapide, par les colégislateurs, des propositions en suspens contribuerait à améliorer l’accès au financement, à diversifier les sources de financement des entreprises, à démanteler les obstacles structurels dans le domaine des services financiers transfrontières et à parer aux risques pesant sur la stabilité financière de l’UE.
Investissements publics nationaux.
Malgré une part prépondérante du secteur privé, l’investissement public a un rôle crucial à jouer pour réduire les risques pesant sur les entreprises innovantes et corriger les défaillances du marché. Les nouveaux défis sécuritaires, les pressions inflationnistes et les investissements nécessaires pour mener à bien les transitions écologique et numérique ont exercé une pression supplémentaire sur les budgets nationaux. Cela souligne la nécessité de parvenir rapidement à un accord sur la réforme du cadre de gouvernance économique de l’UE.
La politique en matière d’aides d’État offre de nombreuses possibilités de soutenir les investissements propres au niveau national. Les lignes directrices concernant les aides d’État au climat, à la protection de l’environnement et à l’énergie (CEEAG), l’encadrement temporaire de crise et de transition , les lignes directrices concernant les aides à finalité régionale et le règlement général d’exemption par catégorie fournissent tous aux États membres un large éventail d’outils pour soutenir les investissements propres tout en préservant l’égalité des conditions de concurrence. La dernière modification de l’encadrement temporaire en mars 2023 a accordé aux États membres de l’UE encore plus de souplesse pour soutenir les investissements dans la fabrication au sein de secteurs stratégiques, à savoir ceux des batteries, des panneaux solaires, des éoliennes, des pompes à chaleur, des électrolyseurs et de l’utilisation et du stockage du carbone, ainsi que dans la production et le recyclage de leurs composants essentiels et matières premières critiques, avec des possibilités de soutien alignées sur les objectifs du marché unique et en matière de cohésion.
Depuis mars 2023, la Commission a approuvé des régimes d’aides mis en place par plusieurs États membres pour un budget total d’environ 6,9 milliards d’EUR en ce qui concerne les investissements dans les technologies propres, et elle procède actuellement à l’appréciation d’autres régimes. Dans des cas exceptionnels, les États membres ont la possibilité d’apporter un soutien plus important à des entreprises individuelles, lorsqu’il existe un risque réel de détournement des investissements hors d’Europe en raison de subventions octroyées par des pays tiers. En outre, dans le cadre de l’encadrement temporaire de crise et de transition, la Commission a prévu, pour les États membres, des possibilités supplémentaires pour soutenir des régimes visant à accélérer le déploiement des énergies renouvelables et du stockage de l’énergie, ainsi que des régimes en faveur de la décarbonation des procédés de production industriels. Sur cette base, la Commission a, depuis mars 2023, approuvé huit régimes d’aides mis en place dans plusieurs États membres pour un budget total d’environ 17 milliards d’EUR, et elle procède actuellement à l’appréciation d’autres régimes.
Par ailleurs, en vertu des lignes directrices concernant les aides d’État au climat, à la protection de l’environnement et à l’énergie (CEEAG), les États membres peuvent soutenir la mise en place d’installations de production d’électricité éolienne et solaire, ou d’électrolyseurs pour produire de l’hydrogène renouvelable ou soutenir la décarbonation des procédés de production industriels. C’est ainsi qu’à ce jour, la Commission a autorisé des régimes d’aides dotés d’une enveloppe globale de 88,9 milliards d’EUR, visant à mettre en place de nouvelles capacités de production d’énergie renouvelable et à débloquer d’autres initiatives de décarbonation.
La Commission a également autorisé des aides d’État dans le cadre de projets importants d’intérêt européen commun (PIIEC) pertinents élaborés par les États membres. Par exemple, deux PIIEC sur les batteries ont été lancés, prévoyant des investissements publics et privés d’un montant total de 20 milliards d’EUR dans 68 projets dans l’ensemble de l’UE. De même, deux PIIEC dans le domaine de l’hydrogène ont été approuvés, avec des investissements publics et privés d’un montant total de 26,4 milliards d’EUR en faveur de 76 projets dans l’ensemble de l’UE, tandis que deux autres sont en instance d’examen prioritaire.
Enfin, le système d’échange de quotas d’émission de l’UE génère d’importantes recettes que les États membres peuvent utiliser pour investir dans des technologies propres, y compris au stade de la production. Rien qu’en 2022, les États membres ont reçu 29,7 milliards d’EUR de recettes issues de la mise aux enchères dans le cadre du SEQE. Toutes les recettes doivent être consacrées à des objectifs climatiques, y compris l’innovation et la production de technologies et de solutions à faible intensité de carbone dans toute une série de domaines.
Coopération avec les parties prenantes.
Les alliances industrielles telles que l’alliance européenne pour les batteries et l’alliance pour un hydrogène propre ont joué un rôle important en rassemblant un large éventail de partenaires dans un secteur industriel ou une chaîne de valeur donnés, y compris des acteurs publics et privés et la société civile, afin de faciliter une coopération renforcée, une action conjointe et des projets communs.
L’UE s’attachera à renforcer la consultation des partenaires sociaux sur de tels moyens permettant d’aider les entreprises et les travailleurs à jouer un rôle moteur dans notre transition vers la neutralité climatique.
Comme l’a annoncé la présidente von der Leyen dans son discours sur l’état de l’Union de 2023, la Commission s’est engagée à organiser une série de dialogues sur la transition propre avec l’industrie, au sujet des moyens que celle-ci devra mettre en œuvre pour investir et continuer à investir en Europe. Ces dialogues suivent une logique de chaîne d’approvisionnement et mettent particulièrement l’accent sur les petites et moyennes entreprises (PME), le premier dialogue sur la transition propre, consacré à l’hydrogène, ayant déjà eu lieu en octobre 2023.
Compétences.
La transition écologique nécessitera également une main-d’œuvre qualifiée. S’appuyant sur l’expérience acquise, des «académies de l’industrie “zéro net”» complètent l’objectif fixé dans la stratégie en matière de compétences de 2020, qui vise à garantir que la main-d’œuvre de l’UE dispose des compétences dont elle a besoin pour mener à bien la double transition. C’est également l’objet spécifique de l’Année européenne des compétences (du 9 mai 2023 au 8 mai 2024).
Résilience et compétitivité.
Le plan industriel du pacte vert adopté par la Commission vise à préserver la compétitivité de l’industrie européenne des technologies propres et à positionner l’Europe en tant que fer de lance de l’innovation industrielle. En particulier, la proposition de règlement pour une industrie «zéro net» vise à lever les obstacles à l’expansion des capacités de production de technologies «zéro net» en Europe. Par exemple, elle fixe une valeur de référence en matière de capacité de fabrication à 40 % des besoins annuels de déploiement de l’UE d’ici à 2030 pour les technologies propres stratégiques. Elle rationalise aussi considérablement les procédures d’autorisation applicables aux projets stratégiques dans les différents secteurs et chaînes d’approvisionnement afin de synchroniser l’expansion des technologies propres en Europe. En outre, elle facilite l’accès aux marchés des technologies propres qui répondent à des normes élevées en matière de qualité et de résilience et en matière environnementale et sociale en exigeant que les procédures de passation de marchés publics, les enchères et les mécanismes visant à inciter les consommateurs incluent des critères de résilience et de durabilité. Elle permet par ailleurs aux États membres de mettre en place des bacs à sable réglementaires pour tester des technologies «zéro net» innovantes et stimuler l’innovation, dans des conditions réglementaires souples.
Le règlement sur les matières premières critiques apportera davantage de sécurité à l’industrie en Europe, notamment en mettant l’accent sur le renforcement des capacités nationales durables en matière d’extraction, de transformation, de raffinage et de recyclage des matières premières critiques. Il prévoit que pas plus de 65 % des besoins annuels de l’UE pour chaque matière première stratégique qui se trouve à un stade de transformation donné ne devraient provenir d’un seul pays tiers.
Dialogue international et politiques commerciales fermes.
L’UE continuera de renforcer la résilience et la diversification de sa chaîne d’approvisionnement, et donc sa sécurité économique, grâce à la coopération internationale et, si nécessaire, à des mesures autonomes. Par exemple, en renforçant l’ouverture à des échanges mutuellement bénéfiques, les accords commerciaux de l’UE favorisent la diffusion de méthodes et de technologies de production propres et plus efficaces et créent des possibilités d’accès au marché pour les biens et services verts. Ils contribuent à ouvrir l’accès aux marchés des pays tiers à notre industrie des énergies renouvelables ainsi qu’à assurer des investissements et des échanges commerciaux non faussés en ce qui concerne les matières premières et les biens énergétiques indispensables pour garantir les approvisionnements nécessaires en vue de soutenir la transition vers des économies neutres pour le climat.
L’UE établit également des partenariats avec le plus large éventail possible de pays afin de garantir un accès diversifié aux moyens de production nécessaires au développement de son industrie des technologies propres, tout en soutenant les partenaires dans leur propre développement et leur valeur ajoutée locale dans le cadre de la stratégie «Global Gateway». Cela passe, par exemple, par la conclusion de partenariats durables concernant les matières premières critiques avec des pays riches en ressources, tels que ceux déjà conclus avec le Chili, l’Argentine, le Kazakhstan, la Namibie, l’Ukraine et le Canada, et les partenariats pour une transition énergétique juste conclus avec l’Afrique du Sud, le Sénégal, l’Indonésie et le Viêt Nam. En outre, le club des matières premières critiques proposé par la présidente von der Leyen facilitera la coopération et la coordination internationales en réunissant pays consommateurs et pays riches en ressources.
Le plan stratégique pour les technologies énergétiques (plan SET) de la Commission vise à favoriser la collaboration entre les pays participant au plan SET dans les efforts qu’ils déploient pour faire avancer la recherche, l’innovation et la compétitivité dans le domaine des nouvelles solutions énergétiques propres.
En outre, tout en restant une destination ouverte pour le commerce mondial, l’UE continuera aussi de se protéger, si nécessaire, de manière proportionnée et ciblée. Cela implique notamment de réagir fermement aux pratiques déloyales et préjudiciables, dans le respect des obligations et règles internationales qui lient l’UE. L’enquête antisubventions d’office sur les véhicules électriques importés de Chine annoncée par la présidente de la Commission européenne en septembre en est l’exemple le plus récent.
La stratégie européenne en matière de sécurité économique adoptée récemment définit également, entre autres, une évaluation des risques liés aux technologies critiques, dont bon nombre jouent un rôle important dans la transition propre, évaluation sur la base de laquelle l’UE peut décider de nouvelles mesures visant à promouvoir ces technologies, à établir des partenariats avec des pays tiers ou à les protéger au moyen de mesures autonomes. L’UE a déjà étendu ses outils autonomes et envisage d’en adopter de nouveaux pour combler d’éventuelles lacunes, le cas échéant, comme le prévoit la stratégie.
En dépit de la somme de travail fournie pour soutenir la production et le déploiement de technologies propres, la Commission est consciente qu’un certain nombre de défis sont encore en chantier, tels que les coûts élevés de l’énergie, la complexité administrative de l’accès au financement, la charge réglementaire cumulée et les pénuries de compétences et de main-d’œuvre.
3. Atténuation de l’incidence de la loi américaine sur la réduction de l’inflation (IRA)
Au moyen de l’approche équilibrée, large et coopérative illustrée ci-dessus, l’UE avance des arguments économiques solides en faveur du développement et de l’utilisation de technologies propres et est parvenue à rester l’un des pionniers dans ce domaine. Les efforts de l’UE ne sont toutefois pas isolés, car d’autres acteurs mondiaux poursuivent des objectifs similaires.
Toutes les grandes économies cherchent à améliorer la compétitivité de leurs industries dans ce domaine économique d’avenir. Par exemple, les États-Unis, la Chine, le Canada et le Japon ont mis en place des incitations financières publiques pour renforcer leurs plans d’investissement dans les technologies propres.
Comme indiqué dans le plan industriel du pacte vert, un certain nombre de secteurs des technologies «zéro net» sont actuellement dominés par la Chine, qui a fait des subventions à l’innovation et à la production dans le domaine des technologies propres une priorité de son plan quinquennal. Les investissements annoncés par la Chine dans les technologies propres dépassent 280 milliards d’USD. Les plans de transformation verte du Japon visent à mobiliser jusqu’à 20 000 milliards de JPY (environ 140 milliards d’EUR), au moyen d’obligations de «transition écologique». Dans son budget pour 2023, le Canada a consacré 60 milliards d’USD aux énergies propres sous forme de crédits d’impôt et 20 milliards d’USD à des investissements dans des infrastructures durables.
La présente communication se concentre sur l’atténuation de l’incidence de la loi américaine sur la réduction de l’inflation (IRA). Adoptée en août 2022, l’IRA repose sur des subventions directes et indirectes et constitue une pierre angulaire des efforts déployés par les États-Unis pour créer un écosystème national de technologies à faible intensité de carbone. Elle prévoit des subventions et des incitations fiscales d’une valeur d’au moins 369 milliards d’USD sur dix ans afin d’attirer les investissements et la production aux États-Unis. Elle devrait aider à accélérer la réalisation de la contribution déterminée au niveau national (CDN) des États-Unis à l’accord de Paris visant à réduire, d’ici 2030, les émissions de gaz à effet de serre de 50 à 52 % par rapport aux niveaux de 2005.
Comme indiqué dans la déclaration commune de la présidente von der Leyen et du président Biden du 10 mars 2023, les États-Unis et l’Union européenne collaborent pour faire face à la crise climatique, accélérer l’économie mondiale de l’énergie propre et construire des chaînes d’approvisionnement en énergie propre résilientes, sûres et diversifiées. Il s’agit là d’objectifs qui sont au cœur de l’IRA et du plan industriel du pacte vert pour l’Europe. Dans cette mesure, l’IRA représente une évolution positive et appréciée de la politique climatique américaine.
Néanmoins, certains éléments de l’IRA, notamment les exigences discriminatoires en matière de contenu et d’assemblage, ont suscité des inquiétudes parmi les partenaires internationaux, y compris l’UE, en ce qui concerne la distorsion du commerce et des investissements internationaux, les incidences négatives des entreprises qui ne sont pas sises aux États-Unis et la compatibilité de la loi avec les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Plus généralement, le montant total et non plafonné des incitations au titre de l’IRA a soulevé des questions quant à sa capacité à compromettre les efforts déployés par l’UE pour développer un secteur des technologies propres compétitif au niveau international par d’autres moyens que les subventions à la production, ainsi qu’à dissuader la prise de décisions d’investissement futures.
L’UE et les États-Unis ont mis en place des mécanismes permettant de discuter desdites préoccupations de l’Union et d’aborder les ramifications mondiales plus larges. En particulier, la task force États-Unis - Union européenne pour la loi sur la réduction de l’inflation, créée en octobre 2022, a permis d’apporter des éclaircissements utiles sur les orientations de mise en œuvre publiées par le Trésor des États-Unis le 30 décembre 2022. Elle a confirmé que les entreprises de l’UE peuvent bénéficier du régime de crédit pour les véhicules utilitaires propres (qui couvre les véhicules loués) prévu par l’IRA, bien que certaines préoccupations subsistent en ce qui concerne le marché des voitures particulières.
À la suite de la déclaration commune de mars 2023, l’UE et les États-Unis ont entamé des négociations en vue de conclure un accord ciblé sur les minéraux critiques (CMA) afin de garantir à l’UE le statut équivalent de partenaire d'ALE en vertu des dispositions de l’IRA (fixant les exigences relatives à l’origine des minéraux critiques utilisés dans les batteries de véhicules électriques qui pourraient bénéficier des incitations au titre de l’IRA).
Nous nous réjouissons à la perspective de conclure les négociations sur le CMA avec les États-Unis. Un tel accord renforcera les relations politiques et commerciales entre l’UE et les États-Unis dans une période de difficultés géopolitiques, dans laquelle des chaînes d’approvisionnement résilientes et un accès sûr aux matières premières critiques sont d’une importance croissante.
L’accord CMA pourrait être utile en permettant aux entreprises minières ou qui transforment des minéraux critiques dans l’UE de trouver de nouveaux débouchés commerciaux aux États-Unis. Cela devrait contribuer à renforcer les chaînes d’approvisionnement entre l’UE et les États-Unis et à promouvoir des niveaux élevés de durabilité et de droits du travail tout au long des chaînes de valeur mondiales des minéraux critiques.
En mars 2023, le dialogue UE - États-Unis sur les incitations en faveur de l’énergie propre a également été lancé. Dans ce cadre, les deux parties ont entamé des discussions constructives sur la manière de bâtir les industries «zéro net» de demain et de relever des défis tels que les pratiques d’économies non marchandes. Dans le cadre du Conseil du commerce et des technologies UE-États-Unis (CCT), ce dialogue garantira le renforcement mutuel des programmes d’incitation respectifs de l’UE et des États-Unis. Parmi les autres initiatives pertinentes découlant du CCT figurent l’accord sur une norme internationale commune relative aux systèmes de recharge mégawatt pour les véhicules utilitaires lourds électriques et l’initiative transatlantique sur le commerce durable, qui contribuera à un marché transatlantique plus intégré et plus efficace pour les biens verts, notamment en travaillant sur l’évaluation de la conformité.
Ces initiatives contribueront à atténuer certains des éléments les plus problématiques et les plus discriminatoires de l’IRA. Néanmoins, certaines difficultés structurelles importantes dues au montant important des subventions américaines continueront probablement d’avoir des effets sur le paysage mondial du développement des technologies propres.
4.Évaluation de la situation
L’incidence de la loi américaine sur la réduction de l’inflation (IRA) jusqu’à présent
Si l’IRA aura probablement une incidence sur certaines décisions d’investissement dans les secteurs spécifiques concernés, ses effets macroéconomiques sur l’Europe sont pour l’instant limités, notamment parce que les investissements qu’elle pourrait générer ne se sont pas encore pleinement concrétisés. Ses effets à long terme sont difficiles à évaluer à ce stade, différentes études ayant abouti à des résultats contrastés.
Le fait que l’IRA promette un accès facile à des crédits d’impôt et apporte un soutien pour couvrir les coûts d’exploitation liés à la production de technologies propres fait de cette loi un programme attrayant pour l’industrie.. On estime que l’IRA a contribué de manière significative à réduire les coûts liés à l’énergie et à la fabrication . Cette situation, conjuguée à des prix de l’énergie structurellement moins élevés aux États-Unis qu’en Europe, devrait faire des États-Unis un lieu d’investissements plus attrayant qu’auparavant. L’Union doit donc en permanence surveiller l’IRA et ses effets sur les investissements de l’UE.
Les analyses réalisées jusqu’à présent indiquent une accélération rapide des investissements dans les technologies propres aux États-Unis. Toutefois, pour le moment, il est difficile d’évaluer les effets réels de l’IRA sur l’économie de l’UE, et en particulier sur le développement de la base industrielle des technologies propres de l’UE à plus long terme. Cela est dû à plusieurs facteurs.
Tout d’abord, les investissements ont besoin de temps pour aboutir à des projets concrets dont les effets ne sont pas encore perceptibles aujourd’hui. L’IRA n’ayant été promulguée qu’en août 2022, elle est en place depuis relativement peu de temps. Il n’existe actuellement aucune donnée fiable sur les investissements réalisés. En outre, les crédits d’impôt au titre de l’IRA n’ont pas encore été accordés, étant donné que ces crédits ne peuvent être demandés qu’après la fin de l’exercice fiscal 2023 (au moment de la déclaration fiscale de 2023 déposée à la mi-2024). L’utilisation effective, pour un exercice fiscal donné, des crédits d’impôt accordés au titre de l’IRA ne sera connue que 18 mois après le début de cet exercice.
Deuxièmement, de nombreux crédits d’impôt au titre de l’IRA ne sont pas plafonnés en termes de valeur ou de volume global, de sorte que le montant total des subventions dépendra de leur utilisation effective. En conséquence, les estimations de son enveloppe totale potentielle varient considérablement, entre 390 et 900 milliards d’USD (environ 370 milliards d’EUR à 852 milliards d’EUR) pour la période 2023-2031. Le caractère non plafonné des crédits d’impôt au titre de l’IRA accroît donc l’incertitude quant aux effets économiques futurs du dispositif, tant aux États-Unis qu’au sein de l’Union européenne.
Troisièmement, le climat d’investissement dans l’UE est perturbé par plusieurs évolutions majeures qui vont au-delà de l’IRA. Tout d’abord, la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine a provoqué une volatilité importante et sans précédent des prix de l’énergie. En outre, l’économie de l’UE est toujours confrontée à des tensions inflationnistes élevées, bien qu’en baisse, et à des taux d’intérêt élevés. Enfin, d’autres grands acteurs mondiaux ont instauré des subventions générant des distorsions et se livrent à des pratiques commerciales déloyales pour atteindre leurs objectifs en matière de climat et de technologies propres. Tous ces facteurs ont une incidence négative sur les décisions d’investissement en Europe, ce qui rend très difficile l’évaluation des effets de l’IRA sur l’économie de l’UE.
Tendances générales dans certains secteurs technologiques
Dans plusieurs secteurs industriels pertinents, l’IRA procure certains avantages concurrentiels en termes de coûts aux entreprises établies aux États-Unis par rapport à leurs concurrents internationaux. Certains éléments indiquent que les investissements américains se développent dans les secteurs de la fabrication des batteries, de l’énergie solaire et de l’énergie éolienne. Au total, l’IRA a jusqu’à présent généré plus de 110 milliards d’USD d’investissements en capital annoncés en faveur de projets de fabrication d’énergie propre, dont plus de 70 milliards d’USD en faveur des véhicules électriques et des chaînes d’approvisionnement en batteries.
L’avantage en termes de coûts pour la production de groupes-batteries résultant des crédits d’impôt au titre de l’IRA représente environ 25 à 30 % des coûts de production totaux. Selon les estimations de la Commission, l’IRA contribue à réduire significativement les coûts de production de l’acier vert. Grâce à l’IRA, le coût de production de l’hydrogène vert devrait atteindre 0,3 USD/kg d’ici à 2025 et devrait encore diminuer d’ici à 2030 . Cette baisse des coûts des intrants découlant de l’IRA est donc susceptible d’accélérer le déploiement des technologies propres aux États-Unis et de favoriser les perspectives d’investissement à long terme dans le secteur.
L’IRA facilite la prévision de la tarification de l’hydrogène. Toutefois, pour le moment, les États-Unis n’ont pas encore publié les normes spécifiques relatives à la qualification d’«hydrogène propre», ce qui freine actuellement les décisions finales d’investissement aux États-Unis.
L’industrie solaire a souligné que les investissements chutent dans l’UE, principalement en raison de la forte pression exercée par les fabricants d’énergie solaire chinois. L’IRA représente un défi supplémentaire pour les fabricants européens d’énergie solaire. Néanmoins, selon l’ alliance européenne pour l’industrie solaire photovoltaïque , les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs fixés dans le règlement pour une industrie «zéro net» pourraient déboucher sur de futurs plans d’expansion dans l’UE.
L’IRA devrait avoir certains effets positifs sur le marché américain des véhicules électriques, mais elle ne devrait pas avoir d’incidence négative sur la demande en Europe. Toutefois, la question de savoir si les entreprises européennes tireront profit de l’IRA ou non demeure incertaine. L’IRA a généré plus de 50 milliards d’USD d’investissements dans le secteur des batteries, mais les investissements européens aux États-Unis ont jusqu’à présent été affaiblis par des investissements d’origine américaine et asiatique. La demande américaine de batteries et de minéraux essentiels pourrait profiter aux secteurs concernés en Europe, mais cela ne devrait pas être tenu pour acquis. Les effets à long terme de l’IRA sur la chaîne de valeur des batteries restent difficiles à anticiper, étant donné que certaines décisions d’investissement dans l’UE ont été suspendues.
Environnement d’investissement de l’UE
La Commission suit de près les flux d’investissement mondiaux dans les secteurs des technologies propres. Si un certain nombre d’entreprises européennes ont annoncé leur intention de revoir leurs plans d’investissement, il n’existe jusqu’à présent pas suffisamment d’éléments probants permettant d’évaluer l’ampleur des effets de l’IRA sur les investissements dans l’UE ou la mesure dans laquelle la loi a conduit les entreprises de l’UE à décider de se délocaliser aux États-Unis.
Malgré les nombreux vents contraires mentionnés ci-dessus, l’UE continue de jouer un rôle actif dans l’expansion du marché mondial des technologies propres, avec à la clé d’importants débouchés commerciaux pour les investisseurs et l’industrie. Cela s’explique notamment par le principe de proximité: bien que de nombreuses technologies propres, ou des intrants essentiels pour ces technologies, fassent l’objet d’échanges internationaux, la production de biens tend à se concentrer à proximité de la demande, et l’UE se prévaut d’une grande expérience ce qui concerne la création d’une demande prévisible de technologies propres au moyen des outils et mesures mentionnés ci-dessus. L’UE peut également s’appuyer sur une base scientifique solide et un réservoir de talents pour continuer à promouvoir l’innovation, identifier et développer des technologies de pointe et soutenir leur commercialisation. Par conséquent, une forte augmentation des investissements américains dans le secteur manufacturier destinés à répondre à la demande nouvellement créée n’entraîne pas nécessairement un détournement des investissements qui répondraient à la demande européenne au sein de l’UE. Elle pourrait même représenter une nouvelle opportunité de croissance pour les entreprises de l’UE disposant de technologies et d’expériences pertinentes.
Les entreprises de l’UE bénéficient aussi des possibilités de financement autorisées par les règles relatives aux aides d’État, comme en témoigne le montant de l’aide autorisée mentionné ci-dessus. En outre, afin d’éviter que des investissements spécifiques puissent être détournés de l’UE en raison d’un soutien accru reçu par ailleurs, la Commission a fourni (par l’intermédiaire de l’encadrement temporaire de crise et de transition) un outil spécifique permettant aux États membres de tenir compte de ces risques de détournement, en permettant de fournir une aide atteignant le niveau de la subvention étrangère sans toutefois dépasser un déficit de financement avéré (ce que l’on appelle l’«aide d’alignement»). Cet outil a été soigneusement calibré afin de préserver des conditions de concurrence équitables au sein du marché unique.
D’importants plans d’expansion et investissements sont réalisés dans l’UE pour déployer des technologies propres clés. En effet, le 13 juillet 2023, la Commission a octroyé plus de 3,6 milliards d’EUR à 41 projets de grande envergure dans le domaine des technologies propres, qui seront financés au moyen du Fonds pour l’innovation. Par ailleurs, dans le cadre du programme InvestEU, l’octroi d’environ 4,5 milliards d’EUR de prêts dans le cadre de la transition vers une énergie propre a été autorisé. Au moyen de partenariats industriels de technologies propres entre l’industrie et le Conseil européen de l’innovation, Horizon Europe investit actuellement plus de 11 milliards d’EUR dans des technologies propres de premier plan au niveau mondial. Ces investissements contribueront à attirer les financements privés supplémentaires nécessaires au déploiement des technologies propres à une échelle suffisante.
En ce qui concerne plus particulièrement les secteurs, la Commission co-investit 2 milliards d’EUR avec l’industrie dans le partenariat pour un hydrogène propre et a approuvé deux PIIEC prévoyant des investissements publics et privés pour un montant total de 26,4 milliards d’EUR dans l’ensemble de l’UE. En 2022 et 2023, 17 entreprises d’électrolyseurs ont annoncé de grands projets de fabrication en Europe. En ce qui concerne la chaîne de valeur des pompes à chaleur, l’investissement total annoncé ces cinq derniers mois pour la construction de nouvelles capacités de production en Europe au cours des trois prochaines années s’élève à près de 5 milliards d’EUR.
Les annonces de nouvelles décisions d’investissement dans l’UE sont prometteuses et, si elles se concrétisent, permettront à l’Europe d’atteindre dans une large mesure ses objectifs en matière de production propre d’ici à 2030. Selon le dernier rapport de l’AIE intitulé « World Energy Investment 2023 », l’UE reste le deuxième investisseur mondial dans les technologies propres sur la période 2019-2023 derrière la Chine et devant les États-Unis (voir graphique 1).
Graphique 1: augmentation des investissements annuels dans les énergies propres dans certains pays et régions, 2019-2023 (source: AIE)
Les effets globaux de l’IRA sur les investissements dans les technologies propres dans l’UE dépendront également de l’efficacité de la réponse de l’UE et de ses politiques visant à améliorer sa compétitivité à long terme et son avance technologique. Il est essentiel que l’UE poursuive ses efforts pour rester compétitive et continue de soutenir les États membres et les acteurs du marché dans les efforts qu’ils déploient pour décarboner leur économie. Le risque potentiel de concurrence mondiale peut être atténué en renforçant l’attractivité de l’UE dans le contexte européen et mondial, notamment en résolvant les problèmes qui subsistent, tels que les coûts de l’énergie, l’attractivité de l’environnement des entreprises, la disponibilité d’une main-d’œuvre qualifiée et de capitaux privés suffisants, la réduction de la complexité législative et de la charge administrative ainsi que l’accélération des procédures d’autorisation. En outre, une adoption rapide de la législation pertinente de l’UE, telle que le règlement pour une industrie «zéro net» et la plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe» (STEP), renforcée par la révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel, contribuerait à améliorer encore le cadre réglementaire de l’UE et à répondre au besoin accru d’investissements publics de l’UE dans les technologies critiques.
5.Conclusions
L’UE joue un rôle moteur dans la transition écologique, à la fois à l’échelle de l’UE et à l’échelle mondiale. Le pacte vert pour l’Europe est un plan ambitieux visant à transformer l’UE en une économie moderne, économe en ressources et compétitive. Le modèle de croissance de l’UE repose sur un dosage intelligent de mesures reposant sur un environnement réglementaire et commercial propice à la croissance, prévisible et simplifié, un accès plus rapide aux financements, un renforcement des compétences et un commerce ouvert. Le marché unique européen, fondé sur des marchés ouverts et concurrentiels et un modèle social solidaire, ainsi que sur la diversité et la créativité, est un gage de prévisibilité pour les investisseurs.
Le règlement pour une industrie «zéro net», le règlement sur les matières premières critiques et la plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe» (STEP) soutiendront notre modèle de croissance dans le domaine des technologies propres. Des mesures horizontales telles que le réexamen de la gouvernance économique sont également nécessaires pour soutenir les investissements et la compétitivité. La Commission invite les colégislateurs à finaliser rapidement les négociations sur ces propositions, ainsi qu’à conclure d’ici la fin de l’année 2023 le réexamen à mi-parcours du cadre financier pluriannuel.
D’autres acteurs adoptent également des mesures ambitieuses pour soutenir la transition vers la neutralité climatique, y compris au moyen de mesures de politique industrielle. La Chine, par exemple, domine actuellement un certain nombre de secteurs des technologies «zéro net» et certaines de ses politiques de soutien public représentent le risque le plus direct pour la compétitivité des entreprises européennes de technologies propres.
La présente communication se concentre sur le cas des États-Unis, qui, au moyen de la loi sur la réduction de l’inflation (IRA), ont modifié leur approche en matière de changement climatique. L’IRA soutient la réduction des émissions de gaz à effet de serre et la transition vers des sources d’énergie plus propres. Elle contribue aussi aux efforts déployés au niveau mondial pour mettre en œuvre l’accord de Paris. Il s’agit, de ce point de vue, d’une avancée positive.
Toutefois, l’IRA étant fondée sur des subventions directes et indirectes dans le but de créer un écosystème manufacturier national de technologies à faible intensité de carbone, il est également clair que l’approche américaine visant à soutenir la transition écologique est différente de celle de l’UE, avec sa combinaison pragmatique d’outils de marché, de financement et d’outils réglementaires, tant du côté de l’offre que du côté de la demande.
Outre les problèmes spécifiques liés à certaines dispositions discriminatoires que l’UE aborde actuellement par le dialogue, la Commission doit surveiller en permanence une approche très largement fondée sur des subventions non plafonnées à l’industrie manufacturière afin de détecter tout effet de distorsion entre nos marchés d’investissement continentaux. Dans le même temps, certains enseignements peuvent être tirés en ce qui concerne la simplicité et la rapidité de l’approche de l’IRA.
Malgré ces différences, les deux modèles offrent la possibilité de stimuler les marchés des technologies propres et de créer une demande de produits et de services verts, concrétisant ainsi notre trajectoire vers une économie et une société durables «zéro net» d’ici à 2050. Le pacte vert pour l’Europe et l’IRA accéléreront le déploiement des technologies propres respectivement dans l’UE et aux États-Unis, contribuant ainsi aux investissements mondiaux nécessaires dans les technologies propres. À l’échelle mondiale, la demande de produits de technologies propres augmente.
Toutefois, il n’y aurait pas de transformation écologique de l’UE sans une industrie européenne forte, compétitive et durable et un commerce équitable et ouvert.
Bien que l’IRA puisse inciter les entreprises de l’UE à se relocaliser aux États-Unis, les données préliminaires disponibles ne sont pas encore concluantes. Il est donc trop tôt pour pouvoir évaluer l’ampleur des effets de l’IRA sur les investissements dans l’UE et sur d’éventuelles décisions de relocalisation. Ces effets concrets sur les investissements de l’UE ne peuvent être évalués qu’à plus long terme en raison des cycles d’investissement à long terme et des actifs fixes durables de l’industrie des technologies propres.
Dans ce contexte, la Commission restera très vigilante. Nous continuerons de suivre les flux d’investissements mondiaux et nationaux ainsi que les politiques de soutien public d’autres pays, tout en dialoguant de manière constructive avec les États-Unis afin d’atténuer les effets potentiels de l’IRA et de veiller à ce que nos politiques respectives se renforcent mutuellement pour accélérer la transition écologique.
Au-delà de l’IRA, d’autres éléments façonneront la compétitivité future de l’industrie européenne des technologies propres. Il s’agit en particulier de l’approvisionnement stable en énergie à un prix abordable, de la disponibilité d’une main-d’œuvre hautement qualifiée et de financements publics et privés adéquats, de la disponibilité suffisante de matières premières, du maintien de l’ouverture commerciale et d’un environnement favorable aux entreprises. Une action soutenue, déterminée et cohérente des pouvoirs publics sur tous ces fronts sera donc essentielle.