| CELEX | 52023PC0541 |
| Type | Proposition législative |
| Date | vendredi 22 septembre 2023 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 22.9.2023
COM(2023) 541 final
2023/0328(NLE)
Proposition de
DÉCISION DU CONSEIL
relative à la position à prendre au nom de l’Union européenne lors de la cinquième réunion de la conférence des parties à la convention de Minamata sur le mercure en ce qui concerne l’adoption d’une décision portant fixation d’un seuil pour les déchets de mercure, conformément à l’article 11, paragraphe 2, de ladite convention
EXPOSÉ DES MOTIFS
1.OBJET DE LA PROPOSITION
La proposition porte sur la décision établissant la position à prendre, au nom de l’Union, lors de la cinquième réunion de la conférence des parties à la convention de Minamata sur le mercure (COP 5) en ce qui concerne l’adoption envisagée d’une décision portant fixation de seuils pour les déchets contaminés par du mercure ou des composés du mercure (ci-après dénommés «déchets contaminés par du mercure»), visés à l’article 11, paragraphe 2, point c) de ladite convention.
2.CONTEXTE DE LA PROPOSITION
2.1.La convention de Minamata sur le mercure
La convention de Minamata sur le mercure 1 (ci-après la «convention») est le principal dispositif juridique international visant à protéger la santé humaine et l’environnement contre les émissions et rejets anthropiques de mercure et de composés du mercure dans l’air, l’eau et le sol. Elle porte sur l'intégralité du cycle de vie du mercure, de l'extraction minière primaire à l'élimination des déchets de mercure.
La convention est entrée en vigueur le 16 août 2017.
L’Union européenne est partie à la convention, de même que tous ses États membres.
L’article 11, paragraphe 2, de la convention dispose que, aux fins de ladite convention, on entend par «déchets de mercure» les substances ou objets a) constitués de mercure ou de composés du mercure ou b) contenant du mercure ou des composés du mercure ou c) contaminés par du mercure ou des composés du mercure, en quantité supérieure aux seuils à définir par la conférence des parties, qu'on élimine, qu'on a l'intention d'éliminer ou qu'on est tenu d'éliminer conformément au droit national ou à la convention. Cette disposition précise que cette définition des «déchets de mercure» exclut les déchets miniers (morts-terrains, déchets de rocs et résidus), à l’exception de ceux provenant de l’extraction minière primaire, contenant du mercure ou des composés du mercure en quantité inférieure aux seuils à définir par la conférence des parties.
L’article 11, paragraphe 3, de la convention précise que les déchets devant être considérés comme des déchets de mercure conformément à son article 11, paragraphe 2, doivent faire l'objet d'une gestion écologiquement rationnelle. Lors de sa troisième réunion (25-29 novembre 2019) 2 , la conférence des parties a adopté la décision MC-3/5 3 , qui dispose ce qui suit:
D’une part, tous les déchets constitués de mercure ou de composés du mercure ou en contenant sont des «déchets de mercure» au sens de l’article 11, paragraphe 2, de la convention, quelle que soit leur teneur en mercure ou en composés du mercure. En ce qui concerne les morts-terrains et les déchets de rocs provenant de l’extraction minière autre que l’extraction minière primaire de mercure, il n’est pas nécessaire d’établir des seuils, ce qui signifie qu’ils relèvent du champ d’application de l’article 11 de la convention.
D’autre part, en ce qui concerne les déchets contaminés par du mercure ou des composés du mercure («déchets contaminés par du mercure»), y compris pour les résidus provenant de l’extraction minière autre que l’extraction minière primaire de mercure («résidus miniers»), étant donné qu’aucun accord n’a pu être conclu entre les parties, le groupe d’experts techniques, institué par la conférence des parties lors de sa deuxième réunion (19-23 novembre 2018) 4 , doit poursuivre les discussions sur les seuils applicables pendant la période intersessions précédant sa cinquième réunion.
2.2.La conférence des parties
La conférence des parties à la convention (ci-après la «COP») exerce les fonctions qui lui sont assignées par la convention et, à cette fin, envisage et entreprend, entre autres, toute action complémentaire qui pourrait être nécessaire à la réalisation des objectifs de la convention, notamment l’adoption des directives pertinentes.
Conformément à l’article 28 de la convention et à la décision MC-1/1 sur le règlement intérieur 5 adoptée par la COP lors de sa première réunion (qui s’est tenue du 24 au 29 septembre 2017) 6 , chaque partie dispose d’une voix. L’Union, en tant qu’organisation régionale d’intégration économique, exerce son droit de vote, dans les domaines qui relèvent de sa compétence, par un nombre de voix égal au nombre de ses États membres qui sont parties à la convention. L’Union n’exerce pas son droit de vote si l'un quelconque de ses États membres exerce le sien, et inversement.
2.3.L’acte envisagé de la conférence des parties
Le groupe d’experts techniques créé en vertu de la décision MC-2/2 7 , qui a reçu des mandats étendus par les décisions MC-3/5 et MC-4/6 8 , a examiné le ou les seuils pour les déchets de mercure relevant de la sous-catégorie visée à l’article 11, paragraphe 2, point c). Après avoir examiné tous les points de vue exprimés par les membres, le groupe est convenu de recommander à la conférence des parties de fixer un seuil pour les déchets contaminés par du mercure, en lui présentant trois valeurs seuils possibles sur lesquelles elle sera amenée à se prononcer. Le groupe a marqué son accord sur d’autres recommandations relatives au(x) seuil(s).
Les travaux intersessions des experts susmentionnés ont donné lieu à un rapport spécifique élaboré par le secrétariat de la convention 9 , qui comprend des recommandations à la COP en ce qui concerne les seuils applicables aux déchets de mercure à examiner et à adopter éventuellement lors de la COP5.
Les recommandations à la COP comprennent l’établissement d’un seuil de [25] [15] [10] mg/kg de concentration totale de mercure pour les déchets contaminés par du mercure ou des composés du mercure.
3.POSITION À PRENDRE AU NOM DE L’UNION
La position qu’il est proposé de prendre au nom de l’Union consiste à soutenir, lors de la cinquième réunion de la conférence des parties, l’adoption de l’acte envisagé, qui est conforme à l’acquis de l’Union.
En fait, alors que l’acte envisagé complétera la décision MC-3/5 en abordant une autre catégorie de déchets de mercure, à savoir les déchets contaminés par du mercure, la position proposée est pleinement conforme à la position de l’Union adoptée en vue de la COP 3, qui a joué un rôle déterminant dans l’élaboration de cette décision et a déjà couvert la question du seuil applicable à ces déchets. Les déchets de mercure sont réglementés au niveau de l’Union, notamment par le règlement relatif au mercure 10 , par la directive-cadre relative aux déchets 11 , par la directive relative aux déchets d’extraction 12 et par la décision de la Commission relative à la liste européenne des déchets 13 .
La législation de l’Union en matière de déchets est fondée sur l’obligation essentielle énoncée aux articles 13 et 17 de la directive 2008/98/CE relative aux déchets, selon laquelle les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que la gestion des déchets se fait sans mettre en danger la santé humaine et sans nuire à l'environnement. Ces dispositions mettent en œuvre l’obligation de gestion écologiquement rationnelle établie à l’article 11, paragraphe 3, de la convention.
En effet, si l’Union a joué un rôle déterminant dans l’élaboration de la convention, y compris ses dispositions relatives aux déchets de mercure, et si les experts de l’Union ont contribué de manière significative aux discussions intersessions des experts susmentionnées, l’acquis de l’Union en matière de déchets va au-delà de l’article 11 de la convention, étant donné que tous les déchets de mercure visés par cette disposition sont réglementés au niveau de l’Union et sont soumis à l’obligation de gestion écologiquement rationnelle, quelle que soit leur teneur en mercure ou en composés du mercure.
Une position de l’Union est nécessaire étant donné que les parties à la convention devront mettre en œuvre l’acte envisagé, une fois adopté. En ce qui concerne les trois valeurs proposées, l’Union devrait oeuvrer afin qu'un un accord sur une valeur unique soit conclu lors de la COP 5. L’Union peut faire preuve de souplesse en ce qui concerne la valeur finale.
4.BASE JURIDIQUE:
4.1.Base juridique procédurale
4.1.1.Principes
L’article 218, paragraphe 9, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) prévoit des décisions établissant «les positions à prendre au nom de l’Union dans une instance créée par un accord, lorsque cette instance est appelée à adopter des actes ayant des effets juridiques, à l’exception des actes complétant ou modifiant le cadre institutionnel de l’accord».
La notion d’«actes ayant des effets juridiques» englobe les actes qui ont des effets juridiques en vertu des règles de droit international régissant l’instance en question. Elle englobe également des instruments auxquels le droit international ne confère aucun effet contraignant, mais qui ont «vocation à influencer de manière déterminante le contenu de la réglementation adoptée par le législateur de l’Union» 14 .
4.1.2.Application au cas d’espèce
La COP est une instance créée par un accord, à savoir la convention de Minamata sur le mercure.
L’acte envisagé, que la COP est appelée à adopter, constitue un acte ayant des effets juridiques, car les parties à la convention doivent prendre des mesures afin d’en garantir la mise en œuvre et le respect.
L’acte envisagé ne complète ni ne modifie le cadre institutionnel de la convention. En conséquence, la base juridique procédurale pour la proposition de décision est l’article 218, paragraphe 9, du TFUE.
4.2.4.2. Base juridique matérielle
4.2.1.Principes
La base juridique matérielle d’une décision au titre de l’article 218, paragraphe 9, du TFUE dépend avant tout de l’objectif et du contenu de l’acte envisagé à propos duquel une position est prise au nom de l’Union. Si l’acte envisagé poursuit deux finalités ou comporte deux composantes et si l’une de ces finalités ou composantes est identifiable comme étant la principale, tandis que l’autre n’est qu’accessoire, la décision au titre de l’article 218, paragraphe 9, du TFUE doit être fondée sur une seule base juridique matérielle, à savoir celle exigée par la finalité ou la composante principale ou prédominante.
4.2.2.Application au cas d’espèce
L’objectif et le contenu de l’acte envisagé concernent essentiellement l’environnement. La base juridique matérielle de la décision proposée est donc l’article 192, paragraphe 1, du TFUE.
4.3.Conclusion
La base juridique de la décision proposée devrait être l’article 192, paragraphe 1, du TFUE, en liaison avec l’article 218, paragraphe 9, du TFUE.
2023/0328 (NLE)
Proposition de
DÉCISION DU CONSEIL
relative à la position à prendre au nom de l’Union européenne lors de la cinquième réunion de la conférence des parties à la convention de Minamata sur le mercure en ce qui concerne l’adoption d’une décision portant fixation d’un seuil pour les déchets de mercure, conformément à l’article 11, paragraphe 2, de ladite convention
LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 192, paragraphe 1, en liaison avec son article 218, paragraphe 9,
vu la proposition de la Commission européenne,
considérant ce qui suit:
(1)La convention de Minamata sur le mercure 15 (la «convention») a été conclue par l’Union par la décision (UE) 2017/939 du Conseil 16 et est entrée en vigueur le 16 août 2017.
(2)Conformément à la décision MC-1/1 relative au règlement intérieur adoptée par la conférence des parties à la convention (la «conférence des parties») lors de sa première réunion, les parties doivent n’épargner aucun effort pour parvenir à un accord par consensus sur toutes les questions de fond.
(3)Lors de sa troisième réunion, qui s’est tenue du 25 au 29 novembre 2019, la conférence des parties à la convention a adopté la décision MC-3/5 fixant des seuils pour les déchets constitués de mercure ou de composés du mercure ou en contenant, tels que visés à l’article 11, paragraphe 2, de la convention, et demandant au groupe d’experts techniques, institué par la conférence des parties lors de sa deuxième réunion (19-23 novembre 2018), de définir des seuils pour les déchets contaminés par du mercure ou des composés du mercure (les «déchets contaminés par du mercure»), y compris pour les résidus provenant de l’extraction minière autre que l’extraction minière primaire de mercure.
(4)Au cours du deuxième segment de sa quatrième réunion, qui s’est tenue du 21 au 25 mars 2022, la conférence des parties n’a pas été en mesure d’adopter une décision sur les seuils applicables aux déchets contaminés par du mercure, visés à l’article 11, paragraphe 2, point c), de l’accord. Par la décision MC-4/6, il a donc été demandé au groupe d’experts techniques de poursuivre ses travaux essentiellement par voie électronique et de tenir une réunion en présentiel d’une durée suffisante pour examiner les déchets de mercure relevant de l’article 11, paragraphe 2, point c), sous réserve de la disponibilité des ressources, et de faire rapport sur ses travaux à la conférence des parties lors de sa cinquième réunion.
(5)Il y a lieu d’établir la position à prendre au nom de l’Union au sein de la conférence des parties puisque la décision proposée, si elle est approuvée, aura des effets juridiques étant donné que les parties à la convention devront prendre des mesures pour la mettre en œuvre aux niveaux national et/ou régional.
(6)L’Union a contribué de manière significative à l’élaboration des dispositions de la convention portant sur les déchets et aux travaux intersessions des experts qui ont été lancés par la décision MC-3/5 et qui ont conduit aux recommandations. L’acquis de l’Union exige déjà que tous les déchets de mercure visés à l’article 11, paragraphe 2, de la convention, y compris les déchets contaminés par du mercure, fassent l’objet d’une gestion qui ne met pas en danger la santé humaine et qui ne nuit pas à l’environnement, quelle que soit leur teneur en mercure.
(7)Il convient que l’Union soutienne uniquement l’adoption, par la conférence des parties, d’une décision qui est conforme à l’acquis de l’Union,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
La position à prendre au nom de l’Union, lors de la cinquième réunion de la conférence des parties à la convention, consiste à apporter un soutien en faveur de l’adoption d’une décision conforme à l’acquis de l’Union sur les seuils applicables aux déchets contaminés par du mercure.
Article 2
La Commission est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président
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