RÉSUMÉ
Le présent document vise à exposer les principaux résultats et enseignements tirés de l’évaluation préliminaire du soutien apporté par le Fonds social européen (FSE) et le Fonds européen d’aide aux plus démunis (FEAD) dans le cadre de l’initiative d’investissement en réaction au coronavirus (CRII) et de l’initiative d’investissement+ en réaction au coronavirus (CRII+). L’évaluation a porté principalement sur le mécanisme de réaction à la crise engendrée par la pandémie de COVID-19, car il était trop tôt pour évaluer les effets de cette réaction. Le présent document s’appuie sur les résultats d’une étude externe achevée en décembre 2022.
Contexte
Afin de répondre immédiatement à la crise de santé publique et aux conséquences socio-économiques qui se faisaient jour, la Commission a adopté deux initiatives en mars et avril 2020: l’initiative d’investissement en réaction au coronavirus et l’initiative d’investissement+ en réaction au coronavirus. Ces initiatives ont accordé aux États membres des flexibilités sans précédent permettant de planifier et de mettre en œuvre des opérations en réponse à la crise de la COVID-19 ainsi que de répondre aux besoins aigus de la population, en mobilisant des ressources non utilisées au cours de la période de programmation 2014-2020 au titre des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) et du Fonds européen d’aide aux plus démunis (FEAD).
Les flexibilités offertes dans l’utilisation du FSE au titre de la CRII et la CRII+ comprennent:
·l’éligibilité des dépenses liées à la crise du coronavirus dans le cadre des règles de la politique de cohésion;
·l’éligibilité rétroactive des dépenses;
·un taux de cofinancement de 100 %, la réaffectation des ressources financières entre les Fonds ainsi qu’entre les catégories de régions;
·une dispense en ce qui concerne les exigences en matière de concentration thématique;
·la non-émission d’ordres de recouvrement pour 2020;
·le report de la date limite pour la présentation des rapports annuels de mise en œuvre concernant l’exercice 2019;
·la mise à la disposition des PME de fonds de roulement au moyen d’instruments financiers.
Les flexibilités offertes dans l’utilisation du FEAD au titre de la CRII et la CRII+ comprennent:
·la réaffectation des fonds dans le cadre des programmes opérationnels du FEAD;
·l’utilisation de bons/cartes électroniques;
·un taux de cofinancement de 100 %, l’éligibilité rétroactive;
·l’achat de matériel et d’équipements de protection individuelle pour les organisations partenaires;
·des exigences allégées en matière de contrôle et de piste d’audit.
Principales réalisations
Au total, 23 États membres (plus le Royaume-Uni) ont eu recours aux initiatives de réaction destinées à faciliter des modifications du FSE pour répondre à la crise de la COVID-19. En tout, 155 programmes opérationnels ont été modifiés dans ces pays (82 % de l’ensemble des programmes opérationnels du FSE). Par conséquent, un grand nombre d’opérations en réponse à la crise (nouvelles ou adaptées) ont pu être mises en œuvre dans les domaines thématiques de la santé, de l’emploi, de l’inclusion sociale et de l’éducation et la formation. La valeur cible cumulée des actions du FSE en réponse à la pandémie de COVID-19 a été de 5 milliards d’euros, le FSE ayant pour objectif de soutenir 4,2 millions de personnes et 118 000 entités. En outre, 15 États membres ont fait usage des flexibilités offertes par la CRII+ dans les programmes du FEAD pour mettre en œuvre les opérations liées à la COVID-19.
Principaux résultats
Efficacité: par rapport à la situation au lendemain de la crise financière de 2007-2008, l’Union européenne a réagi beaucoup plus rapidement et plus largement aux problèmes socio-économiques engendrés par la pandémie de COVID-19. La CRII et la CRII+ ont atteint leurs objectifs dans la plupart des États membres et au Royaume-Uni, qui y ont eu recours pour lutter contre les effets de la pandémie de COVID-19 sur l’emploi, l’inclusion sociale, l’éducation et la formation, ainsi que la santé. L’utilisation intensive de l’option de transfert a montré que la CRII et la CRII+ ont permis de réorienter et réaffecter les ressources là où elles étaient le plus nécessaires. La diversité des réaffectations rendues possibles par les flexibilités prévues au titre de la CRII et de la CRII+ au sein des États membres, ainsi que les différents types de flux de réaffectation entre les Fonds et au sein de ceux-ci, montrent que la réaffectation de fonds a été utilisée de manière à s’adapter aux contextes nationaux et à répondre aux besoins nationaux. La réaffectation a été plus souvent utilisée pour le FSE que pour le FEAD, même si l’on tient compte de la différence d’importance des Fonds.
Les taux d’absorption du FSE et du FEAD ont continué à augmenter en 2020 et 2021, poursuivant la tendance précédente, malgré le contexte de crise et les problèmes créés pour la mise en œuvre des opérations par les restrictions liées à la COVID-19, par exemple. On peut en déduire que le soutien et les flexibilités apportés par les initiatives CRII et CRII+ ont aidé les États membres à maintenir, et dans certains cas à améliorer, leur niveau de passation de marchés et de dépenses.
Les modalités en matière de gouvernance sont restées en grande partie inchangées, bien que plusieurs pays aient amélioré la coopération entre les institutions intervenant dans la réponse à la crise, parfois par des groupes de travail ad hoc, ce qui a renforcé l’efficacité de l’utilisation des flexibilités au titre de la CRII et de la CRII+.
Efficience: la CRII et la CRII+ ont permis d’utiliser efficacement les fonds restants pour répondre à la pandémie de COVID-19. Ces initiatives ont simplifié et accéléré le processus de reprogrammation et ont donc joué un rôle clé en aidant les États membres à répondre rapidement aux besoins sur le terrain. En particulier, la capacité de réaffecter les fonds de manière efficace a permis aux États membres de lutter contre les effets de la pandémie et de conserver des liquidités pour des dépenses ayant une portée plus large.
Il existe très peu d’éléments montrant que les coûts et les avantages liés, à l’échelle des États membres, à la CRII et à la CRII+ ainsi qu’à leur utilisation dans le cadre du FSE et du FEAD ont été examinés ou évalués. Toutefois, certains éléments concrets indiquent que les coûts initiaux pour les autorités de gestion, dus par exemple à la nécessité de se familiariser avec les flexibilités offertes ou d’introduire de nouveaux indicateurs, ont généralement été plus que compensés par les avantages découlant des économies de temps et de ressources par rapport à la programmation antérieure à la pandémie. Le suivi de la réponse à la crise au titre du FSE s’est amélioré par rapport à la crise économique de 2008-2009, grâce aux indicateurs facultatifs mis en place par la Commission, qui ont été utilisés dans 80 % des programmes opérationnels du FSE.
Cohérence: les opérations du FSE et du FEAD mises en œuvre dans le cadre de la CRII et de la CRII+ ont été conformes aux actions soutenues par les deux Fonds avant la pandémie. Outre quelques nouvelles opérations introduites au cours de la pandémie, la majorité des opérations du FSE et du FEAD en cours ont été adaptées aux conditions imposées par la crise de la COVID-19. Les modifications les plus importantes dans l’utilisation du FSE dans le cadre des initiatives CRII et CRII+ comprennent l’élargissement des groupes cibles pour inclure la population générale plutôt que des groupes spécifiques, la priorité accordée aux actions axées sur la santé et les soins de santé, et un accent accru sur les mesures de soutien passives (principalement des mesures de chômage partiel). Les principales modifications dans l’utilisation du FEAD au cours de la pandémie ont concerné la façon d’atteindre les bénéficiaires finaux (par exemple l’introduction de bons électroniques ou l’utilisation d’autres moyens numériques similaires pour faciliter la distribution et le retrait des denrées alimentaires et autres produits d’assistance matérielle) et les processus opérationnels des organisations chargées de la mise en œuvre.
Les opérations du FSE et du FEAD dans le cadre de la CRII et de la CRII+ ont été cohérentes avec d’autres instruments de l’UE soutenant la réponse à la crise, à savoir le Fonds européen de développement régional (FEDER), l’instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE) et le soutien à la reprise en faveur de la cohésion et des territoires de l’Europe (REACT-EU). En outre, elles ont été bien intégrées dans les trains de mesures visant à répondre à la crise à l’échelle nationale.
Pertinence: les flexibilités offertes au titre de la CRII et de la CRII+ ont été pertinentes pour les autorités de gestion, qui ont pu programmer rapidement des opérations et répondre aux besoins découlant des conséquences sociales, économiques et sanitaires de la COVID-19. Certaines de ces flexibilités (par exemple le taux de cofinancement à 100 % et l’utilisation de fonds alloués au titre du FSE pour financer des priorités d’investissement du FEDER et inversement) étaient encore utilisées dans le cadre de l’initiative REACT-EU et de l’action de cohésion pour les réfugiés en Europe (CARE).
Les opérations en réponse à la crise ont été pertinentes pour le grand public et les entités touchées par la pandémie (par exemple les entreprises) ainsi que pour celles soutenant la réponse à la crise (organismes de soins de santé). Elles ont également démontré leur pertinence pour les groupes vulnérables tels que les sans-abri, les personnes ayant des responsabilités familiales, les personnes handicapées, les personnes âgées ou les personnes exposées au risque de pauvreté et d’exclusion sociale, dont les besoins ont augmenté au cours de la pandémie. L’augmentation notable de la participation aux opérations du FEAD en 2020 par rapport à 2019 illustre la pertinence du FEAD dans le cadre de la CRII+.
La pandémie a conduit à une évolution des besoins des groupes cibles et à l’apparition de nouveaux besoins. Certains de ces besoins relevaient du court terme, par exemple le maintien de l’emploi pendant les périodes de confinement. Néanmoins, de nombreux besoins découlaient de problèmes systémiques qui n’ont été qu’exacerbés par la pandémie, comme la résilience des systèmes de soins de santé ou les inégalités d’accès à l’éducation. Les opérations menées dans le cadre de la CRII et de la CRII+ restent pertinentes pour remédier aux faiblesses structurelles et répondre à de nouveaux défis, tels que la numérisation et le passage à l’économie verte.
Contribution à la réponse à la crise: la CRII et la CRII+ ont donné aux États membres la flexibilité nécessaire pour réagir rapidement à la crise de la COVID-19 et mettre en œuvre des opérations plus vite que ce qu’ils auraient pu faire autrement, en soutenant plusieurs domaines d’intervention.
La CRII et la CRII+ ont permis d’utiliser le FSE et le FEAD pour financer de nouvelles activités dans le contexte de la crise, en élargissant le champ d’application des Fonds à de nouveaux groupes cibles et en soutenant de nouveaux types d’actions. Grâce à ces initiatives, il a également été possible d’adapter le champ d’application des opérations existantes afin d’apporter un soutien plus inclusif. Enfin, les flexibilités accordées ont également favorisé l’intégration des opérations financées par le FSE et le FEAD dans les stratégies nationales et ont permis aux États membres de mettre à l’essai de nouvelles solutions.
Enseignements tirés
Au-delà de la lutte contre les inégalités structurelles et du soutien aux investissements à long terme, le FSE et le FEAD se sont également révélés être des instruments essentiels de réponse aux situations de crise, tout en poursuivant les mêmes objectifs fondamentaux. Ce constat souligne le rôle essentiel qu’ils peuvent jouer dans le contexte de la réponse à une crise.
L’extension des flexibilités aux procédures nationales et régionales est tout aussi importante pour une réponse efficace aux crises, car elles facilitent l’accès au financement pour les bénéficiaires dans les situations d’urgence, lorsqu’une réponse rapide sur le terrain est essentielle. L’étude montre que le processus a été plus efficace et efficient dans les situations où les autorités de gestion ou les organismes de coordination ont fourni des efforts supplémentaires pour assurer la coordination et aider les bénéficiaires à remplir leurs obligations, notamment en assumant des charges administratives qui auraient autrement incombé aux bénéficiaires. De même, la participation des partenaires sociaux a également été considérée comme un élément à renforcer afin de faire en sorte que l’élaboration des opérations réponde au mieux aux besoins sur le terrain.
Il convient de trouver le juste équilibre entre, d’une part, la flexibilité dans la mise en œuvre et, d’autre part, un suivi et des rapports proportionnés, qui garantissent la traçabilité des opérations et de leurs résultats. Les difficultés dans le suivi et l’évaluation des opérations de réponse aux crises peuvent limiter les enseignements sur la manière dont des Fonds tels que le FSE et le FEAD peuvent être utilisés à l’avenir.
Les opérations en réponse à la crise ont révélé des domaines d’investissement sur lesquels les opérations du FSE et du FEAD pourraient continuer à se concentrer pendant la phase de reprise après la pandémie, en s’appuyant sur les investissements qui ont été réalisés pendant la pandémie de COVID-19. Il pourrait s’agir de la numérisation dans différents domaines d’action, d’un soutien à l’adaptation pour les travailleurs et les employeurs, d’un soutien ciblé pour les groupes les plus vulnérables et d’investissements visant à renforcer les systèmes de soins de santé. Les enseignements tirés de la crise de la COVID-19 sont, dans une certaine mesure, pertinents par rapport aux besoins apparus dans le contexte de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. La mise en œuvre d’opérations en réponse à la crise dans le cadre du FSE et du FEAD a favorisé la constitution d’une capacité de réaction aux crises aux niveaux européen, national et régional, et la mise en place de nouvelles méthodes de travail qui peuvent contribuer à mieux cibler et aligner les ressources afin de réaliser les priorités de la politique de cohésion de l’UE pour la période 2021-2027.