Avis institutionnel52024AE3974
Avis du Comité économique et social européen — Garantir une production alimentaire durable et un revenu équitable pour les agriculteurs européens face aux défis du marché, de l’environnement et du climat (avis exploratoire à la demande de la présidence polonaise du Conseil de l’UE)
| CELEX | 52024AE3974 |
| Type | Avis institutionnel |
| Date | jeudi 27 février 2025 |
Résumé IA
Cet avis exploratoire du CESE, sollicité par la présidence polonaise, examine les moyens de concilier la durabilité de la production alimentaire européenne avec la garantie d'un revenu équitable pour les agriculteurs. Il analyse les tensions entre les exigences environnementales et climatiques croissantes et les réalités économiques du marché, en proposant des pistes pour renforcer la résilience du secteur. Le texte vise à éclairer les futures orientations législatives de l'UE sur la PAC et les chaînes d'approvisionnement alimentaire.
Texte intégral
 | Journal officiel | FR Série C |
| C/2025/2016 | 30.4.2025 |
Avis du Comité économique et social européen
Garantir une production alimentaire durable et un revenu équitable pour les agriculteurs européens face aux défis du marché, de l’environnement et du climat
(avis exploratoire à la demande de la présidence polonaise du Conseil de l’UE)
(C/2025/2016)
Rapporteurs : Joe HEALY
Piroska KÁLLAY
Arnold PUECH d’ALISSAC
| Conseillers | Amaryllis BLIN (pour le rapporteur du groupe I) Atilla KUNSZABÓ (pour la rapporteure du groupe II) |
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| Kevin KINSELLA (pour le rapporteur du groupe III) |
| Consultation | Lettre de la présidence polonaise du Conseil de l’UE, 6.9.2024 |
| Base juridique | Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne |
| Compétence | Agriculture, développement rural et environnement |
| Adoption en section | 29.1.2025 |
| Adoption en session plénière | 27.2.2025 |
| Session plénière no | 594 |
| Résultat du vote (pour/contre/abstentions) | 186/0/1 |
1. Conclusions et recommandations
Le CESE avance les recommandations suivantes:
| 1.1. | élaborer et mettre en œuvre des outils à court et à long terme pour soutenir les revenus des agriculteurs et prévenir la volatilité dans le cadre de la PAC et au-delà; |
| 1.2. | au niveau de l’Union européenne, travailler sur le modèle d’assurance des partenariats public-privé, à savoir compléter les outils de la PAC et répondre aux besoins de tous les agriculteurs, en tenant compte de la taille et de la spécialisation des exploitations; |
| 1.3. | examiner les possibilités, les atouts et les obstacles dans la perspective de développer des leviers innovants, tels qu’un instrument d’assurance paramétrique et de stabilisation des revenus, et revoir les règlements fixant les modalités de calcul de la moyenne olympique pour éliminer les deux années les plus défavorables des cinq dernières années; |
| 1.4. | inclure des éléments contracycliques dans les instruments de la PAC après 2027, de manière à pouvoir réagir à la pression considérable qu’exercent les marchés sur le secteur agricole, souvent en raison de prix trop bas ou fortement fluctuants; |
| 1.5. | améliorer et promouvoir, au niveau des États membres, l’utilisation des 3 % issus des paiements directs qui peuvent servir de contribution pour les agriculteurs à l’instrument de gestion des risques. Une telle démarche devrait améliorer les fonds de mutualisation agricoles pour les initiatives en matière de risques pour la santé et l’environnement; |
| 1.6. | au niveau de l’Union, refondre et augmenter de manière significative la réserve de crise agricole, en ce qu’elle représente un outil européen cohérent de gestion des crises; |
| 1.7. | soutenir la capacité d’investissement des agriculteurs au moyen d’instruments financiers simples, adaptés et sans contrainte administrative excessive, en relation avec les produits financiers proposés par les banques, mais pas uniquement (subventions, fonds d’investissement, appel à manifestation d’intérêt, appel à projets, etc.); |
| 1.8. | Envisager d’étendre la directive sur les pratiques commerciales déloyales afin de proscrire la vente à des prix inférieurs aux coûts en interdisant aux acheteurs d’acheter à des prix inférieurs aux coûts, dans le droit fil de la législation espagnole sur la chaîne alimentaire après avoir soigneusement étudié les effets de cette interdiction sur tous les opérateurs de la chaîne alimentaire; |
| 1.9. | mettre en place un centre numérique européen pour communiquer les prix, les coûts et les marges du marché tout au long de la chaîne alimentaire; |
| 1.10. | mettre en place une nouvelle politique européenne permettant aux agriculteurs de négocier collectivement les prix; |
| 1.11. | accroître l’aide aux coopératives ainsi qu’aux coûts d’établissement et de fonctionnement des organisations de producteurs; |
| 1.12. | protéger, améliorer et mieux cibler les paiements directs auprès des agriculteurs actifs dans le cadre de la prochaine PAC; |
| 1.13. | rappelle que les producteurs primaires ont besoin d’une aide supplémentaire dans la transition vers une production neutre pour le climat, que ce soit au moyen de la PAC ou d’autres budgets, provenant par exemple d’une contribution à la durabilité pour la transition; |
| 1.14. | ramener le budget de la PAC à 0,5 % du PIB de l’Union dans le prochain cadre financier pluriannuel (CFP) dans le but de répondre aux exigences de la société européenne et de maintenir une ambition élevée pour des aspects essentiels tels que la sécurité et la souveraineté alimentaires de l’Union, des revenus agricoles raisonnables et viables, les objectifs en matière de changement climatique, la biodiversité et d’autres services publics que le marché ne rémunère pas; |
| 1.15. | veiller à ce que les systèmes de production alimentaire efficaces en carbone et les pays soient soutenus et encouragés à continuer de produire des denrées alimentaires tout en réduisant le plus possible les émissions et en évitant les fuites de carbone; |
| 1.16. | garantir l’équivalence des normes en matière de production alimentaire dans tous les accords commerciaux; |
| 1.17. | simplifier les règles de subvention de la PAC et réduire la charge administrative pesant sur les agriculteurs, notamment en ce qui concerne les demandes de permis divers; |
| 1.18. | promouvoir la gouvernance participative sectorielle, notamment par la création d’un Conseil européen de la politique alimentaire et le renforcement du dialogue social dans le secteur agroalimentaire; |
| 1.19. | permettre une transition écologique et juste de l’agriculture européenne en encourageant des pratiques de production plus durables y compris l’accès à une main d’œuvre saisonnière (1) et à de l’énergie verte abordable, sans causer de désavantage concurrentiel; |
| 1.20. | protéger les agriculteurs contre l’exposition à des désavantages concurrentiels causés par des accords commerciaux internationaux avec des pays tiers qui créent des conditions déséquilibrées. |
| 1.21. | une recherche agricole de qualité et des investissements dans l’éducation peuvent aider à trouver des solutions aux problèmes auxquels le secteur agricole est confronté et renforcer sa compétitivité. Il est donc essentiel d’augmenter considérablement le financement de la recherche agricole dans le budget de la politique de recherche de l’Union. |
| 1.22. | Il est crucial de maintenir une production agricole dynamique dans toute l’Europe, y compris dans ses régions les moins favorables. Il s’agit d’une composante essentielle de la sécurité d’approvisionnement européenne et elle doit demeurer l’un des principes fondamentaux de la politique agricole commune européenne. |
| 1.23. | Des zones rurales dynamiques, prospères, accessibles et résilientes dans l’Union sont essentielles à la bonne santé de l’agriculture. Par conséquent, il importe que le développement rural reste un objectif fort de la politique agricole commune et qu’un financement suffisant lui soit alloué. |
2. Introduction
| 2.1. | À la demande de la présidence polonaise, le présent avis exploratoire se propose de compléter des avis antérieurs, en particulier l’avis sur le thème «Promouvoir des systèmes alimentaires durables et résilients à l’heure où les crises se multiplient», élaboré à la demande de la présidence hongroise. |
| 2.2. | La présidence polonaise prévoit de fournir un certain nombre d’outils et de clés pour soutenir les agriculteurs en temps de crise, garantir leurs revenus et améliorer leur pouvoir de négociation ainsi que la mise en œuvre du cadre législatif de l’Union. La présidence souligne la nécessité de renforcer les mesures de gestion de crise existantes pour faire face aux effets de la multiplication des situations de crise telles que les conditions météorologiques extrêmes, l’instabilité géopolitique ou encore les tensions sur les marchés internationaux. Il conviendra aussi d’être particulièrement attentif à la politique agricole commune, en évaluant son efficacité à différents niveaux: budget, outils de soutien au revenu et exigences du pacte vert, à la lumière des crises et défis nouveaux. |
| 2.3. | Des exemples concrets provenant de différents pays ont été cités et examinés pour mettre en évidence la manière dont l’Union pourrait adopter et mettre en œuvre des initiatives politiques tant existantes que nouvelles dans toute une série de domaines qui contribueraient à soutenir les revenus agricoles et à améliorer le pouvoir de négociation des agriculteurs dans la chaîne alimentaire. Le CESE propose à la Commission européenne d’étudier comment ces propositions pourraient être adoptées et mises en œuvre dans l’ensemble du marché unique. |
3. Instruments de soutien aux agriculteurs en temps de crise
| 3.1. | Chacun convient de la nécessité de maintenir et de garantir le revenu des producteurs européens, dans un contexte où la production agricole demeure intrinsèquement incertaine. Le rendement, la qualité des produits et les prix peuvent être influencés par plusieurs facteurs: le changement climatique, qui se traduit par une augmentation des phénomènes extrêmes, rendant les rendements agricoles plus volatils; les considérations environnementales et sanitaires; les évolutions du marchés agricole; les tensions commerciales et événements géopolitiques. |
| 3.2. | Dans ce contexte, le CESE recommande de développer et de mettre en œuvre des instruments pour soutenir les revenus des agriculteurs et leur offrir des garanties contre la volatilité face à l’augmentation des risques, qui sont à la fois plus fréquents et plus graves. Si la plupart des instruments sont destinés à couvrir les risques climatiques, le Comité estime qu’il est essentiel de mettre en lumière et de créer les instruments propres à prendre en charge les risques de marché dont l’impact peut être tout autant considérable. Alors que certains modèles sont conçus pour réagir à des problèmes à court terme en apportant une réponse rapide aux différents chocs, d’autres le sont pour relever des défis à long terme et visent à renforcer la capacité de résilience des agriculteurs. Pour le CESE, il est essentiel d’assurer la cohérence entre ces deux dimensions complémentaires au niveau européen. |
| 3.3. | Le CESE souligne que ces régimes d’aide au revenu ont aussi un rôle à jouer pour aider les producteurs européens à développer leurs pratiques agricoles en fonction des nouveaux défis qui concernent aussi bien le marché que les dimensions sociales, environnementales et climatiques, et rappelle l’importance de combiner les performances économiques et environnementales. Le Comité juge qu’il est essentiel que les risques ne soient pas supportés uniquement par le producteur, mais répartis tout au long de la chaîne alimentaire. |
Régimes d’assurance conçus pour couvrir les catastrophes climatiques et environnementales
| 3.4. | À l’échelle planétaire, le recours à un système d’assurance agricole privée est inégalement réparti entre les différents pays. Sur un marché mondial évalué à quelque 30 milliards de dollars, l’Amérique du Nord représente 10 milliards, la Chine 10 milliards et l’Inde 5 milliards. En Europe, le marché des assurances est beaucoup plus restreint, avec 0,7 milliards de dollars pour l’Espagne et 0,6 milliards pour la France et l’Italie. Dans la plupart de ces pays, les primes sont fortement subventionnées par les pouvoirs publics, ce qui correspond à l’explosion des risques au cours des quinze dernières années (2). |
| 3.5. | Au niveau de l’Europe, pour ce qui est de la gestion des risques agricoles, chaque modèle est unique et adapté à des situations nationales spécifiques. Le CESE attire l’attention sur l’efficacité du système que l’Espagne a mis sur pied à la fin des années 1970, qui constitue à ce jour le principal instrument de politique publique agricole dans ce pays, et qui a d’ailleurs fortement inspiré la réforme de l’assurance récolte adoptée en France en 2022. |
| 3.6. | Le système espagnol est transversal et s’adapte à un large éventail de zones et de climats, ce qui le rend compétitif et efficace. Il repose sur un partenariat public-privé, sous la forme d’un «mécanisme hybride»: les risques sont transférés aux compagnies d’assurance privées, les agriculteurs paient une partie des primes et l’État prend à sa charge le reste des coûts (3). |
| 3.7. | Il existe toutefois un obstacle au succès de l’adoption des systèmes d’assurance:la nécessité de modifier la méthode utilisée pour fixer les rendements de référence historiques. L’accumulation des aléas climatiques diminue les rendements moyens et tend par conséquent à établir des valeurs de référence trop faibles. Le règlement définissant la moyenne olympique et triennale (4) est supranational et dépend non seulement de l’Union européenne, mais encore de l’OMC (5). En conséquence, le CESE recommande de lancer dès que possible une consultation de l’OMC en la matière, en vue de proposer un nouveau calcul du rendement moyen sur trois ans, en éliminant les deux années les plus défavorables et en maintenant les trois autres sur la base des cinq dernières années. |
Régimes d’assurance conçus pour couvrir les tensions sur le marché
| 3.8. | Afin de passer outre les limites de l’assurance conventionnelle et de protéger les agriculteurs contre la volatilité du marché à court terme, le CESE souligne les avantages de l’assurance paramétrique. Sur la base d’un indice (précipitations, taux de protéines, etc.), lorsqu’un seuil est dépassé sur l’échelle de l’indice, la compensation est déclenchée automatiquement. Ce dispositif offre la rapidité, la transparence et des prix plus équitables grâce à une modélisation des risques plus affinée, mais il reste complexe, nécessite dix années d’historique des données et s’avère très souvent coûteux. Le CESE demande qu’il soit développé pour les agriculteurs et adapté à eux. |
| 3.9. | En 2014, la loi agricole américaine a mis un terme aux aides découplées, au profit des aides contracycliques (6). Ce système combine des aides à l’assurance récolte accordées par le gouvernement fédéral (85 % des principales surfaces cultivées sont assurées) ainsi que des aides contracycliques basées sur une moyenne olympique. Si le prix du marché prévu au moment des ensemencements est faible, l’assurance ne protégera pas efficacement les revenus agricoles lors de la récolte, tandis que l’aide contracyclique peut garantir un prix, des ventes et même une marge à long terme. Aux États-Unis, entre 2019 et 2023, l’aide de crise a mobilisé un budget de 77 milliards d’euros (7). |
| 3.10. | Le CESE réaffirme l’importance d’une production alimentaire forte, résiliente et durable en Europe, qui soit capable de faire face aux crises futures — ce qu’il serait impossible d’atteindre en externalisant sa production. Le Comité estime que cette préparation pour l’avenir ne peut se faire en s’appuyant uniquement sur une approche fondée sur le marché. Le CESE estime que l’évolution vers une approche contracyclique peut soutenir l’autonomie stratégique de l’Europe. Elle va de pair avec la constitution de réserves stratégiques, qui sont essentielles (1) pour couvrir les besoins alimentaires de base de la population européenne; (2) pour garantir l’approvisionnement industriel grâce à un niveau élevé de production et (3) pour soutenir les pays voisins en cas de crise économique/géopolitique (l’Ukraine par exemple). Pour ces raisons, le Comité suggère que la Commission envisage d’inclure des éléments contracycliques dans les instruments de la PAC après 2027, de manière à pouvoir réagir à la pression significative exercée par les marchés sur le secteur agricole, souvent en raison de prix bas ou fortement fluctuants. |
| 3.11. | Enfin, le CESE soutient la création d’un fonds de prévention en tant qu’«instrument de stabilisation des revenus» (8), qui a été expérimenté en Italie et en France. Ce fonds de mutualisation peut compenser de graves pertes de revenus dues aux aléas du marché (taux de change, prix des intrants). Il complète d’autres régimes et peut être financé collectivement par les agriculteurs, les opérateurs situés en aval, les régions des États membres et l’Europe. En Italie (9), il peut être financé jusqu’à 70 % par des fonds publics (PAC/Feader et/ou fonds nationaux). |
La PAC: nécessité de renforcer les instruments de gestion du risque et des crises
| 3.12. | Le CESE rappelle combien il est crucial de veiller à ce que les régimes d’assurance complètent les instruments de la PAC et confortent les outils de gestion des crises. Si les paiements directs constituent un premier niveau de stabilisation des revenus, ils ne sont pas conçus pour répondre à des crises climatiques ou commerciales soudaines. La PAC offre un certain appui aux instruments d’assurance climatique et de stabilisation des revenus, mais leur mise en œuvre a été trop timide et inégale dans l’ensemble de l’Union. Entre 2014 et 2017, seuls 380 millions d’euros ont été décaissés par la PAC pour soutenir les outils de gestion des risques, soit moins de 1 % du budget de la PAC (10). |
| 3.13. | L’article 19 de la PAC dispose qu’un État membre peut décider d’affecter jusqu’à 3 % des paiements directs versés à un agriculteur à la contribution de ce dernier à un outil de gestion des risques, mais cette possibilité est rarement utilisée par les États membres. Le CESE estime qu’il est important d’améliorer et de promouvoir l’utilisation de ce levier par les États membres, afin de renforcer la mise en œuvre de certains outils, en particulier l’instauration de fonds de mutualisation. |
| 3.14. | Par ailleurs, le dialogue stratégique sur l’avenir de l’agriculture européenne (11) lancé en janvier 2024 préconise de réformer la réserve agricole actuelle pour mieux cibler les risques exceptionnels et de catastrophe. Selon Farm Europe, ce fonds doté d’un capital estimé à 2 milliards d’euros est cohérent avec la nécessité de mettre au point de nouvelles méthodes pratiques de gestion des risques, tout en maintenant un niveau suffisant de financement direct. À ce jour, la PAC réformée comprend une nouvelle réserve financière d’au moins 450 millions d’EUR par an. Pour le CESE, la réserve agricole devrait être augmentée de manière significative en vue de garantir un soutien efficace des prix et des instruments de gestion des crises (12). |
Fonds de mutualisation
| 3.15. | Le CESE rappelle qu’il importe de bien considérer les dangers pour la santé humaine qui ont une incidence sur la production agricole comme un véritable risque collectif — et non comme un risque individuel –, susceptible d’avoir une incidence sur la société et l’économie. Le Comité souligne aussi l’importance des mesures de prévention, qui sont essentielles pour éviter la propagation et la perte de contrôle d’une épidémie — dont les conséquences seraient infiniment plus coûteuses que l’action préventive. Le CESE propose que l’Union étudie la possibilité de mettre sur pied des fonds nationaux de mutualisation agricole au niveau des États membres pour affronter les risques sanitaires et environnementaux, sur le modèle du Fonds national agricole de mutualisation du risque sanitaire et environnemental français (FMSE). Modèle unique de gestion des risques en Europe, le FMSE s’est imposé en France comme un outil essentiel pour soutenir les politiques en matière de santé animale et végétale. Il cible à la fois les questions de santé et d’environnement, et il est financé par les agriculteurs, l’État et l’Union européenne. |
| 3.16. | Le FMSE peut aussi intervenir dans le cadre de programmes sanitaires d’intérêt collectif. Soutenus et pilotés par les professionnels, ces programmes peuvent être mis en place pour promouvoir la prévention, la conduite d’études ou encore la lutte contre les organismes nuisibles et les maladies. Ils comprennent un diagnostic du contexte sanitaire, une description détaillée de l’action envisagée, ainsi que des coûts et mécanismes de financement. Chaque action peut être financée par une contribution des membres, avec la possibilité d’un financement de l’État ou des collectivités locales. |
Instruments financiers fournis par la PAC et les banques
| 3.17. | L’accès au financement est une condition essentielle pour garantir l’adaptation du secteur agricole au changement climatique et sa résilience, tout en relevant le défi du renouvellement des générations à l’échelle européenne. Le CESE recommande de soutenir la capacité d’investissement des agriculteurs au moyen d’instruments financiers simples et non bureaucratiques. D’abord, le Comité souligne que les instruments financiers en gestion partagée dans le cadre des instruments volontaires et flexibles de la PAC (Feader, FEDER, FSE+) peuvent améliorer l’accès des agriculteurs au financement via des prêts, des garanties et des capitaux, ce qui peut offrir de meilleures conditions que le marché (taux d’intérêt plus bas, meilleure garantie, etc.). |
| 3.18. | Pour ce qui concerne les outils financiers fournis par les banques, on assiste en France à la création, par certaines d’entre elles d’outils innovants destinés à soutenir la capacité d’investissement des agriculteurs, tels que les «prêts pilotes» ou encore les «prêts à taux zéro» proposés par le Crédit Agricole. |
| 3.19. | Les prêts pilotes offrent une plus grande flexibilité en matière de financement, puisqu’ils permettent à un agriculteur en difficulté de moduler contractuellement le montant de ses versements bancaires jusqu’à un seuil maximum de 30 %. Une autre disposition permet de suspendre les remboursements de prêts pour une durée maximale de 12 mois, en recourant à deux techniques bancaires: un report de paiement après l’expiration de la première année, ou une augmentation du versement mensuel sans modification de la durée du prêt. Par ailleurs, les prêts à taux zéro sont destinés à soulager les problèmes de trésorerie et à faciliter le financement, notamment dans la perspective d’une installation. Pour les prêts d’un montant égal ou supérieur à 150 000 EUR, 50 000 EUR peuvent être couverts par un prêt à taux zéro. |
| 3.20. | Les jeunes agriculteurs sont toujours confrontés à des obstacles importants pour réunir le montant de financement nécessaire pour lancer et faire vivre leur entreprise agricole. En général, les banques rechignent à prêter de l’argent aux jeunes qui entrent dans la profession, principalement en raison des nombreux risques qui sont associés à ce type d’investissement, et parce que les retours sur investissements n’arrivent que dans un avenir lointain, et qu’ils ne sont pas assez substantiels pour être franchement attractifs. |
| 3.21. | Pour sa part, le Crédit Mutuel Alliance Fédérale a lancé un prêt d’installation agricole, assorti d’un taux subventionné de 2 % réservé aux porteurs de projets engagés dans une agriculture dont les pratiques sont reconnues comme contribuant à la transition agroenvironnementale dans le cadre de la PAC 2023-2027. Il propose aussi des subventions spécifiques pour les diagnostics et certifications environnementaux. |
| 3.22. | Le CESE attire également l’attention sur plusieurs recommandations qu’il fait siennes formulées dans le cadre du dialogue stratégique sur l’avenir de l’agriculture de l’Union (13), qui soulignent l’importance de: 1) établir des indicateurs de transition et des critères de référence clairs, dans un cadre réglementaire cohérent et simplifié (une activité bancaire doit tenir compte de la dimension à long terme de l’agriculture et de ses investissements, ce qui nécessite la définition de trajectoires de transition claires et réalisables, étayées par des données fiables); 2) renforcer la coopération entre les acteurs publics (Banque européenne d’investissement, Fonds européen d’investissement, Banque publique d’investissement) et privés dans les États membres; 3) envisager un nouveau cadre qui tienne mieux compte des risques liés aux transitions; et 4) promouvoir l’accès à l’assurance agricole. À cette fin, il convient d’engager le dialogue entre la Commission et les compagnies d’assurance. |
4. Instruments permettant de garantir les revenus des agriculteurs et d’améliorer leur pouvoir de négociation
| 4.1. | En Espagne, les nouvelles lois sur la chaîne alimentaire qui vont au-delà des pratiques commerciales déloyales européennes, constituent une amélioration significative du fonctionnement de la chaîne alimentaire. La législation espagnole interdit la vente à perte et exige que chaque maillon de la chaîne alimentaire couvre les coûts de production. Par ailleurs, toutes les transactions supérieures à 1 000 EUR doivent donner lieu à un contrat écrit, et tous les contrats doivent être enregistrés dans un registre numérique. L’Agence d’information et de contrôle des denrées alimentaires espagnole recueille des plaintes, supervise le respect des règles et publie des sanctions en cas d’infraction. Il existe de surcroît un observatoire de la chaîne, qui est chargé d’analyser les coûts et les prix. Les amendes pour infraction à la législation sont rendues publiques dès lors que toutes les voies de recours possibles ont été épuisées, et ce afin d’éviter toute atteinte à la réputation pour des pratiques déloyales présumées dont il serait à terme prouvé qu’elles n’ont jamais été commises. |
| 4.2. | L’élément clé de la législation espagnole sur la chaîne alimentaire consiste à interdire la vente à perte. Ceci est rendu possible en interdisant à l’acheteur d’acheter à perte ou en dessous des coûts de l’opérateur précédent. La fixation du coût de production pour différents produits, variétés, calibres, races animales et secteurs est exercice délicat, et il n’a pas encore été développé par la législation espagnole. |
| 4.3. | Le CESE estime que les modèles espagnol et français doivent faire l’objet d’une analyse approfondie afin d’examiner s’ils remédient efficacement aux principaux problèmes auxquels la chaîne alimentaire est exposée, et en particulier, s’ils renforcent la position des agriculteurs et garantissent des prix équitables tout au long de la chaîne alimentaire. Sur la base des suggestions formulées dans le cadre du dialogue stratégique sur l’avenir de l’agriculture dans l’UE, le Comité invite la Commission à évaluer l’incidence de ces réglementations nationales relatives aux prix agricoles sur la position des agriculteurs et des autres acteurs de la chaîne, sur leur compétitivité, et aussi sur la concurrence tout au long de la chaîne d’approvisionnement ou encore sur les consommateurs. |
| 4.4. | Le CESE propose que la Commission étudie les incidences possibles sur la compétitivité des opérateurs de la chaîne alimentaire et la sécurité juridique d’une extension de la directive sur les pratiques commerciales déloyales afin de prévoir une interdiction à l’échelle européenne de la vente à perte (14). Une telle mesure aurait pour effet de garantir des prix plus équitables et viables tout en permettant aux producteurs primaires de dégager des revenus raisonnables sur le marché et de couvrir les coûts supplémentaires liés à la réglementation et aux normes plus élevées exigées par l’Union, mais il conviendrait d’évaluer en profondeur les effets sur l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement alimentaire, y compris les consommateurs. Elle répondrait à l’objectif énoncé dans le dialogue stratégique de l’Union sur l’avenir de son agriculture prévoyant que celle-ci tire son principal revenu du marché et soutienne les méthodes de production durables (15). |
| 4.5. | Une approche plus globale des contrats durables dans les chaînes d’approvisionnement est illustrée par l’exemple promu par l’organisation syndicale Confederazione Nazionale Coltivatori Diretti (Coldiretti) en Italie. Fondé sur le volontariat, il adopte une approche intégrée plus large de la chaîne de valeur et va du producteur au consommateur. Ce modèle favorise la transparence et les bonnes relations commerciales tout au long de la chaîne, ce qui renforce la rentabilité et garantit un prix minimal pour l’agriculteur. |
| 4.6. | La connaissance des coûts réels de production, des prix et des marges de toutes les composantes de la chaîne alimentaire est essentielle à la transparence, à la mise en œuvre des pratiques commerciales déloyales ainsi qu’aux instruments de gestion des crises du marché. Le CESE accueille favorablement la proposition de la Commission visant à créer un observatoire des coûts de production, des marges et des pratiques commerciales dans la chaîne alimentaire (16). |
| 4.7. | Le CESE propose à la Commission d’améliorer son centre numérique existant pour la collecte des prix et des marges du marché tout au long de la chaîne alimentaire, dans le respect de la confidentialité et des règles de concurrence de l’UE, et en prenant en considération d’autres exemples internationaux tels que le service américain de commercialisation agricole (17). |
| 4.8. | Il est essentiel de renforcer la position des agriculteurs dans des structures telles que les organisations de producteurs, les coopératives et les interbranches, afin d’accroître leur pouvoir de négociation dans la chaîne alimentaire pour garantir des prix plus équitables et des revenus viables aux producteurs primaires. Les agriculteurs individuels sont des preneurs de prix qui ne bénéficient que d’un pouvoir de négociation limité lorsqu’ils vendent leurs produits à des transformateurs ou des détaillants beaucoup plus importants, à l’exception des agriculteurs qui exercent leur activité dans le cadre de coopératives ou d’organisations de producteurs. |
| 4.9. | La loi française Egalim (18) est un exemple qui peut être évoqué: elle vise à assurer des relations commerciales plus équilibrées dans la chaîne alimentaire agricole grâce à des prix plus équitables pour les agriculteurs. Elle entend également améliorer l’alimentation sur les plan de la durabilité et de la qualité. La loi entend aussi renforcer la position des agriculteurs dans les négociations commerciales en inversant le processus de construction des prix, en permettant aux producteurs primaires, par l’intermédiaire de leurs organes représentatifs, de négocier des contrats avec les acheteurs sur la base des coûts de production. |
| 4.10. | Le CESE propose à la Commission de prévoir un nouveau modèle politique qui reconnaisse et renforce formellement la position de négociation du secteur agricole dans la chaîne alimentaire en associant des coopératives, des interbranches et des organisations de producteurs. Le Comité suggère en outre de mettre en place un processus de règlement des litiges (19). Le CESE accueille favorablement la proposition de la Commission visant à modifier le règlement OCM, lequel impose aux États membres de prévoir un mécanisme de médiation permettant aux parties de résoudre les litiges relatifs à la conclusion de contrats écrits, mais il estime qu’un mécanisme de prise de décision reste essentiel. Grâce à des négociations portées par les coopératives et les organisations de producteurs sur les prix, les coûts supplémentaires liés aux normes élevées de l’Union en matière d’environnement, de travail et de bien-être animal peuvent être intégrés dans les contrats de prix (20). |
| 4.11. | On dénombre dans l’Union européenne quelque 22 000 coopératives agricoles qui sont détenues par 7 millions d’agriculteurs (21). Le renforcement de la position des coopératives et le soutien accru accordé à la création et au fonctionnement des organisations de producteurs contribueront aussi à améliorer le pouvoir de négociation des agriculteurs dans la chaîne alimentaire. |
| 4.12. | La poursuite du développement de mécanismes de fixation des prix contractuels, d’établissement des prix futurs et des conditions de couverture peut jouer un rôle positif dans la réduction des risques et le renforcement de la sécurité sur la base de prix équitables et de revenus viables pour les agriculteurs. |
| 4.13. | Parmi les autres instruments susceptibles d’aider à accroître le pouvoir de négociation et d’améliorer les revenus agricoles, il est possible de citer:
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| 4.14. | Les partenariats entre les villes et les zones rurales en matière de durabilité alimentaire peuvent contribuer à accroître les revenus des agriculteurs, tels que les initiatives prises par les autorités locales dans le cadre des programmes ICLEI (22). L’accès, la participation et les possibilités sont des dimensions essentielles. Il convient d’encourager et de promouvoir des modèles fondés sur les circuits courts d’approvisionnement alimentaire et les biodistricts, ainsi que sur l’agriculture à soutien collectif. Parmi les exemples que l’on peut citer pour mettre en relief les progrès notables accomplis dans ce domaine figurent la législation obligatoire en matière de marchés publics durables pour les produits alimentaires et de restauration en Italie ou encore l’approche du commerce équitable qui est appliquée dans la ville de Gand. |
| 4.15. | Le CESE rappelle que les producteurs primaires ont besoin d’une aide supplémentaire dans la transition vers une production neutre pour le climat (23). Il existe différentes possibilités à cette fin, par exemple en demandant aux contribuables européens d’apporter une contribution supplémentaire équitable en faveur d’un service environnemental précieux qui, sans cela, ne serait pas fourni, ou encore en introduisant une contribution à la durabilité pour la transition qui, de toute évidence, ne sera pas entièrement financée par la prochaine PAC. Le CESE estime de surcroît que les marchés devraient aussi stimuler et financer la durabilité pour que des coûts supplémentaires ne soient pas imposés de force au producteur primaire en tant que maillon le plus faible de la chaîne. |
| 4.16. | L’éducation alimentaire est essentielle pour permettre aux consommateurs de faire des choix de consommation alimentaire qui soient à la fois bons pour la santé et durables. Il convient de donner la priorité aux programmes d’éducation alimentaire dans les établissements scolaires, en s’attachant tout particulièrement à garantir une éducation et une culture en matière de nutrition et de sécurité alimentaire fondées sur la science, ainsi que sur la mise en lumière de ce qu’il convient de qualifier de produits locaux et saisonniers ou encore sur la manière de prendre des décisions d’achat responsables. Il apparaît aussi indispensable d’instaurer à l’échelle de l’Union européenne un système d’étiquetage des denrées alimentaires qui soit fiable, exhaustif, transparent, et qui permette des comparaisons en s’appuyant sur les données scientifiques. Dans l’optique de souligner le rôle des consommateurs et les besoins du marché dans le soutien aux produits des agriculteurs européens, il est essentiel d’examiner les préférences des consommateurs, en particulier leurs attentes et leurs exigences en matière d’étiquetage desdites denrées. Il s’agit notamment de repérer les qualités à mettre en évidence, des stratégies de commercialisation efficaces pour ces produits et des pratiques d’étiquetage appropriées. Il serait également nécessaire d’identifier les segments de consommateurs et les caractéristiques propres à chaque pays. Cela pourrait passer par une enquête exploratoire à l’échelle de l’Union sur la base d’une approche qualitative et d’un questionnaire destiné aux consommateurs afin de dresser l’inventaire des besoins et des segments de consommateurs propres à chaque pays. Il y a lieu de cartographier les bonnes pratiques existantes en matière de modèles commerciaux fondés sur les chaînes d’approvisionnement alimentaire courtes à l’échelle de l’Union, ainsi que de recenser les segments de consommateurs susceptibles d’être associés à de telles initiatives (par exemple, les biodistricts (24), l’agriculture à soutien collectif, et les contrats dans les chaînes d’approvisionnement courtes (25)). |
| 4.17. | Conformément à l’article 39 du traité de Rome, l’un des principaux objectifs de la PAC est d’assurer un niveau de vie équitable aux agriculteurs. Le revenu agricole de l’Union est inférieur d’environ 40 % au revenu non agricole (26). Les paiements directs sont l’instrument le plus important de la PAC pour soutenir les revenus agricoles. La part moyenne des paiements directs dans le revenu des facteurs agricoles au cours de la période 2017-2021 était de 23 % dans l’Union européenne. |
| 4.18. | Le CESE estime que les paiements directs de la PAC sont indispensables pour soutenir les revenus agricoles européens, et ils doivent être protégés et renforcés dans le cadre de la prochaine réforme de la PAC (27). Le Comité juge que les paiements directs devraient mieux cibler les agriculteurs actifs. Le CESE estime de la même façon que des paiements directs substantiels sont essentiels pour préserver le modèle agricole familial européen et le rôle multifonctionnel de l’agriculture dans l’Union. |
| 4.19. | Les dépenses de la PAC en pourcentage des dépenses de l’UE ont chuté de manière phénoménale, passant de 73 % en 1980 à seulement 23,6 % en 2022 (28). Le coût budgétaire de la PAC rapporté au revenu national brut (RNB) de l’Union est passé de 0,54 % en 1990 à 0,32 % dans les années 2021-2027 (29). Pour que le budget actuel de la PAC pour la période 2021-2027 ait la même valeur qu’au moment de sa fixation en 2020, il devrait être porté à 481 milliards d’euros. D’ici à 2034, qui correspond à la fin du prochain CFP, pour maintenir la valeur de ce dernier en 2020, on estime qu’il devrait augmenter de 166 milliards d’euros par rapport au budget 2021-2027 (30). |
| 4.20. | Afin d’accomplir ses ambitions et d’atteindre tant ses objectifs existants que nouveaux, comme l’exige la société européenne, le CESE propose que le budget de la PAC soit rétabli à 0,5 % du PIB de l’Union. Un système alimentaire de l’Union résilient et durable, soutenu par un budget solide de la PAC, est pleinement justifié et apporte des avantages majeurs à la société européenne. Il permet notamment:
|
| 4.21. | Le CESE estime que la réciprocité en matière d’équivalence des normes ainsi que des conditions de concurrence équitables en ce qui concerne la production agricole et les normes de durabilité doivent être inscrites dans tous les débats et accords de politique commerciale de l’Union européenne (31). Les accords commerciaux qui sont déséquilibrés et ne respectent pas les normes de production et de durabilité européennes tels que l’accord avec le Mercosur sapent la crédibilité et provoquent des fuites de carbone, et ne devraient donc pas être soutenus. |
| 4.22. | Le CESE estime que l’adhésion des différents pays n’est possible que si le budget de la PAC est augmenté et si les défis auxquels est confronté le secteur agroalimentaire, y compris la baisse des coûts de production de certains nouveaux arrivants, sont relevés (32). |
| 4.23. | Le CESE soutient la création d’un Fonds agroalimentaire pour une transition juste (33), en dehors de la PAC, pour apporter un soutien à l’investissement sous la forme de prêts et de subventions accordés aux agriculteurs et au secteur agroalimentaire pendant la transition. Les jeunes agriculteurs sont ceux qui disposent le moins de moyens pour mettre en œuvre une agriculture durable, ce sont donc eux qui devraient être les plus soutenus. |
5. Instruments pour améliorer la mise en œuvre du cadre législatif européen (gouvernance, communication et financement)
| 5.1. | Les agriculteurs européens fournissent des biens publics essentiels à l’ensemble de la population européenne en assurant la sécurité alimentaire: la souveraineté et la sécurité alimentaires garanties à long terme devraient donc, à coup sûr, faire partie intégrante de l’autonomie stratégique de l’Union européenne. Les intérêts des agriculteurs doivent être remis au centre de l’élaboration des politiques. |
| 5.2. | Il convient de veiller tout particulièrement à simplifier encore les règles du nouveau modèle de mise en œuvre des subventions de la PAC et à les rendre plus favorables aux agriculteurs. À cet égard, il est essentiel de tenir différents débats d’orientation sur chaque secteur agricole particulier, en mettant l’accent sur ses besoins spécifiques: la transition écologique ne fonctionnera jamais sans les agriculteurs et leur adhésion. |
| 5.3. | Les agriculteurs ont besoin d’incitations pour participer à la transition écologique, adopter des pratiques de production plus durables et s’y adapter. L’adoption de normes de durabilité devrait renforcer la compétitivité des agriculteurs européens sur le marché. Il convient de trouver un équilibre entre la stabilité des revenus des agriculteurs, l’atténuation du changement climatique et la compétitivité de manière à faciliter la mise en œuvre pour toutes les parties prenantes. Cette approche doit être promue tout au long de la chaîne alimentaire, sachant que le pacte vert n’a été mis en œuvre que du côté de la production. Le pacte vert doit se déployer de manière plus uniforme au sein de la chaîne alimentaire, et l’équilibre qui semble avoir été perturbé entre compétitivité et durabilité doit être rétabli. Un cadre législatif clair et transparent pour des systèmes alimentaires durables reste nécessaire pour relever les défis. |
| 5.4. | La coopération, le dialogue professionnel et une meilleure communication entre les systèmes alimentaires sont essentiels. Au vu de la nécessité urgente de changements dans la gouvernance, le CESE a demandé la création d’un conseil européen de la politique alimentaire (34) pour parvenir à une approche plus intégrée et participative de l’élaboration des politiques alimentaires. Le Comité se félicite de l’annonce du dialogue stratégique du comité européen de l’agroalimentaire (EBAF), qui présente de nombreuses similarités avec sa propre proposition de conseil. Il conviendrait que la Commission prenne bonne note du fait que le CESE, en tant que maison de la société civile organisée, se tient prêt à fournir un espace où pourrait se tenir ledit dialogue stratégique. |
Conforter le dialogue social ouvert dans le secteur agroalimentaire
| 5.5. | En ce qui concerne la conditionnalité sociale (35) et les lignes directrices de l’OIT (36) sur la promotion du travail décent dans le secteur agroalimentaire, la promotion d’un dialogue tripartite transparent associant les travailleurs, les employeurs et les représentants des gouvernements constitue un point de départ essentiel. |
| 5.6. | Il est essentiel de supprimer les obstacles législatifs ou administratifs susceptibles d’empêcher les travailleurs et les employeurs du secteur agroalimentaire de former ou de rejoindre les organisations de leur choix, et aussi de relever les défis qui entravent leur participation aux processus de dialogue social à tous les niveaux, pour faire en sorte que leur voix collective soit entendue dans ces processus, sachant qu’aucune décision concernant les agriculteurs ne peut être prise sans les associer. |
| 5.7. | Le rôle des partenaires sociaux dans le cadre du dialogue social devrait être mieux intégré à la PAC, éventuellement en allouant des fonds pour soutenir le travail qu’ils mènent sur ces questions. Il importe aussi de veiller à ce que les travailleurs soient correctement informés de leurs droits. La mise en œuvre réussie de la conditionnalité sociale nécessite l’alignement complet et l’engagement des partenaires sociaux tant de l’Union que des États membres sur les objectifs déclarés. |
Bruxelles, le 27 février 2025.
Le président
du Comité économique et social européen
Oliver RÖPKE
(1) Collecte de données sur la situation de la protection sociale des travailleurs saisonniers dans les secteurs de l’agriculture et de l’alimentation au sein des États membres après la COVID-19 | CESE.
(2) Ailleurs dans le monde, ça se passe commentaire?Le guide de l’assurance récoltes «Ailleurs dans le monde, ça se passe comment?» — Pleinchamp.
(3) La couverture des risques en agriculture et les assurances agricoles.
(4) À ce jour, la moyenne triennale est basée sur les cinq années précédentes, à l’exclusion des valeurs les plus élevées et les plus basses.
(5) Accord de Marrakech de 1994, deuxième annexe, paragraphe 7.a, OMC.
(6) Les aides contracycliques américaines, plus efficaces que les prix planchers? / Agriculture Stratégies.
(7) 1-Explosion-du-budget-du-farm-bill.pdf.
(9) L’Italie a mis en place un ISR pour sécuriser le revenu des betteraviers.
(10) New European agriculture crisis fund (Nouveau fonds européen de crise agricole).
(11) Strategic Dialogue on the Future of EU Agriculture (Dialogue stratégique sur l’avenir de l’agriculture de l’UE).
(12) JO C, C/2025/117, 10.1.2025, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2025/117/oj.
(13) Dialogue stratégique sur l’avenir de l’agriculture de l’UE (Commission européenne).
(14) JO C 440 du 6.12.2018, p. 165, et JO C 517 du 22.12.2021, p. 38.
(15) Strategic Dialogue on the Future of EU Agriculture (Dialogue stratégique sur l’avenir de l’agriculture de l’UE).
(16) Avis du CESE sur le thème «Avis général “Appel en faveur d’un pacte bleu pour l’Europe” », JO C, C/2025/117, 10.1.2025, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2025/117/oj.
(17) JO C, C/2025/117, 10.1.2025, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2025/117/oj.
(18) Loi Egalim 3: vers un équilibre dans les relations commerciales entre l’agroalimentaire et la grande distribution.
(19) JO C, C/2025/117, 10.1.2025, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2025/117/oj.
(20) Strategic Dialogue on the Future of EU Agriculture (Dialogue stratégique sur l’avenir de l’agriculture de l’UE).
(21) Domaines politiques Copa Cogeca.
(22) Equity served: How local governments can ensure a just transition for sustainable food systems.
(23) JO C, C/2024/2099, 26.3.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/2099/oj.
(24) Les biodistricts ou les écorégions, qui comprennent l’ensemble de l’écosystème biologique avec toutes ses parties prenantes, disposent de tout le potentiel pour accroître le rendement social et économique des investissements pour la population et, plus particulièrement pour les agriculteurs. Parmi les bons exemples de telles initiatives figurent les études de cas Cilento et ICLEI à Bergame (biodistricts fournissant des écoles).
(25) De nombreuses initiatives ont été lancées en Italie. Par exemple, un autre modèle pour l’achat de blé: la boulangerie Calzolari (Émilie-Romagne), qui font toutes deux partie de la communauté «Slow Food» et pratiquent une rémunération équitable des agriculteurs.
(26) La politique agricole commune en bref.
(27) JO C, C/2024/2099, 26.3.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/2099/oj.
(28) JO C, C/2024/2099, 26.3.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/2099/oj.
(29) Financement de la PAC: faits et chiffres.
(30) Données de FarmEurope.
(31) JO C 517 du 22.12.2021, p. 38.
(32) JO C, C/2024/6021, 23.10.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/6021/oj.
(33) JO C, C/2024/6878, 28.11.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/6878/oj.
(34) JO C 293 du 18.8.2023, p. 1.
(35) Le concept central de conditionnalité sociale consiste à dire que les agriculteurs qui ne respectent pas les normes de base en matière de travail risquent une réduction de leurs subventions au titre de la PAC. Les États membres ont jusqu’au 1er janvier 2025 pour mettre en œuvre les nouvelles règles de conditionnalité.
(36) «Draft policy guidelines for the promotion of decent work in the agri-food sector» (Projet d’orientations politiques pour la promotion du travail décent dans le secteur agroalimentaire — ilo.org).
ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2025/2016/oj
ISSN 1977-0936 (electronic edition)
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