| CELEX | 52024DC0413 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | mardi 24 septembre 2024 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 24.9.2024
COM(2024) 413 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
42e rapport annuel de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur les activités antidumping, antisubventions et de sauvegarde de l’Union européenne, et sur l’utilisation d’instruments de défense commerciale par des pays tiers ciblant l’Union en 2023
{SWD(2024) 221 final}
Synthèse
Le présent document est le 42e rapport sur les activités de défense commerciale de l’Union européenne (UE). Il couvre les activités antidumping, antisubventions et de sauvegarde de l’UE, les activités de défense commerciale des pays tiers visant les marchandises importées de l’UE ainsi que les activités du conseiller-auditeur en 2023. Il est accompagné d’un document de travail des services de la Commission qui fournit des informations et des statistiques plus détaillées.
En 2023, l’UE a ouvert plus du double de nouveaux dossiers qu’en 2022. Ce chiffre est plus proche de la moyenne d’avant 2022. Un nouveau dossier ouvert en 2023 concernait une enquête antisubventions sur les véhicules électriques à batterie originaires de Chine menée par la Commission de sa propre initiative en réponse à la menace de préjudice économique.
Grâce à l’approche rigoureuse et constante adoptée par l’UE pour lutter contre le commerce déloyal, 182 mesures étaient en place à la fin de 2023, protégeant près d’un demi-million d’emplois directs. L’efficacité de ces mesures dépend d’une application correcte garantissant qu’elles produiront les effets souhaités. Par conséquent, la Commission continue de donner la priorité au contrôle et à l’action lorsque les exportateurs tentent de contourner les droits. En 2023, quatre mesures ont fait l’objet d’une enquête portant sur des soupçons de contournement et deux autres ont été étendues à d’autres pays pour faire face à des pratiques de transbordement. Plus d’un cinquième des mesures actuelles s’attaquent aux pratiques de contournement, reflétant ainsi la fermeté de la réponse de la Commission au problème.
L’augmentation du nombre de nouvelles enquêtes ouvertes par l’UE en 2023 s’est traduite par une augmentation du nombre de procédures ouvertes par des pays tiers à l’encontre de l’UE ou de ses États membres. En 2023, 20 affaires de ce type ont été ouvertes, contre 7 en 2022. Cela constitue un problème pour les exportateurs de l’UE concernés, qui est aggravé par une augmentation inquiétante du recours aux mesures de sauvegarde par certains des partenaires commerciaux de l’Union. Une part importante du travail des services de défense commerciale de l’UE consiste à guider et à soutenir les exportateurs, ainsi qu’à mettre en lumière les insuffisances des enquêtes réalisées par les pays tiers, afin de garantir un accès continu aux marchés de ces pays. En 2023, la Commission est intervenue avec succès dans deux enquêtes de sauvegarde, l’une au Maroc, qui a été clôturée, et l’autre en Inde, où aucune restriction n’a été recommandée sur les importations en provenance de l’UE.
Le rapport porte également sur les petites et moyennes entreprises (PME) et sur la manière dont la Commission aide cette catégorie économique important à manœuvrer parmi les instruments de défense commerciale. Les PME ont été touchées de manière disproportionnée par la succession de crises de ces dernières années: COVID-19, agression militaire de la Russie contre l’Ukraine, crise énergétique et hausse de l’inflation. Les PME continuent d’être confrontées à la volatilité et sont plus vulnérables aux contraintes d’approvisionnement, aux pénuries de main-d’œuvre, mais aussi à la concurrence déloyale qui fausse les règles du jeu. La Commission s’est engagée à garantir que les PME aient le même accès aux instruments de défense commerciale que les grandes entreprises et qu’elles puissent en bénéficier de la même manière. Les mesures de défense commerciale ont une incidence significative sur les PME, les mesures antidumping sur les carreaux en céramique protégeant à elles seules plus de 100 000 emplois.
Enfin, le rapport met en lumière certains des principaux défis, développements et réalisations observés dans le domaine de la défense commerciale au cours des cinq dernières années.
I Application des instruments de défense commerciale (IDC) en 2023
1.Travaux d’enquête
1.1.Aperçu général
À la fin de l’année 2023, l’UE totalisait 182 mesures définitives de défense commerciale en vigueur, dont 120 mesures antidumping définitives (prorogées dans 36 cas à la suite d’enquêtes anticontournement), 21 mesures antisubventions (prorogées dans 4 cas à la suite d’enquêtes anticontournement) et 1 mesure de sauvegarde. Il y a eu 5 mesures de plus qu’en 2022, ce qui a permis de protéger environ 493 000 emplois directs dans l’UE.
En 2023, 91 enquêtes ont été menées, soit un nombre comparable à celui des années précédentes (99 en 2022). Il s’agissait plus précisément de 21 enquêtes initiales et de 70 réexamens. Fin 2023, 39 enquêtes étaient en cours.
Le présent rapport est accompagné d’un document de travail des services de la Commission qui contient davantage d’informations et de statistiques et inclut des annexes pour les sections ci-dessous.
1.2.Enquêtes antidumping (AD) et antisubventions (AS) (voir annexes A à I)
En 2023, la Commission a ouvert 12 enquêtes (dont 10 procédures AD et 2 procédures AS), marquant un retour à la situation antérieure à 2022. En 2022, pour les raisons exposées dans le rapport de l’année dernière, la Commission a ouvert le nombre exceptionnellement bas de 5 nouvelles enquêtes AD et AS.
Bien que les enquêtes soient normalement fondées sur des plaintes émanant de l’industrie, en 2023, la Commission a, à titre exceptionnel, ouvert une enquête de sa propre initiative. Celle-ci concernait des importations de véhicules électriques à batterie en provenance de Chine. La Commission avait recueilli des éléments de preuve montrant l’existence d’un large éventail de subventions chinoises, ainsi que d’une menace de préjudice pour l’industrie européenne des véhicules électriques à batterie en raison d’une augmentation massive des surcapacités chinoises. Il est également apparu que les importations dans l’UE de véhicules électriques à batterie à bas prix et subventionnés étaient en croissance rapide.
Le nombre de réexamens ouverts a baissé, passant de 41 en 2022 à 31 en 2023. Ces réexamens comprenaient 10 réexamens au titre de l’expiration de mesures existantes et des réexamens intermédiaires visant à réviser/ajuster le niveau des mesures en vigueur. La baisse, en particulier des réexamens au titre de l’expiration des mesures, est liée au fait que le nombre de mesures arrivant à expiration en 2023 était moins important que les années précédentes.
Au total, 43 nouvelles enquêtes et enquêtes de réexamen AD et AS ont été ouvertes, ce qui correspond en grande partie aux niveaux d’activité annuels des cinq dernières années.
La Commission a institué des droits provisoires dans le cadre de 5 enquêtes AD et a conclu 6 enquêtes AD par l’institution de droits définitifs. La Commission a clôturé 1 enquête AS (acides gras) sans instituer de mesures, la plainte ayant été retirée. Elle a toutefois poursuivi l’enquête AD sur le même produit, car il n’était pas dans l’intérêt de l’UE de clôturer cette procédure. En 2023, 23 réexamens au titre de l’expiration ont été clôturés avec confirmation du droit. Deux mesures AD ont expiré automatiquement à la fin de la période d’imposition de cinq ans.
1.3.Enquêtes de sauvegarde
Deux mesures de sauvegarde ont été examinées en 2023.
La Commission a procédé à un réexamen 1 de la mesure de sauvegarde instituée en 2019 par l’UE sur les importations de certains produits sidérurgiques afin de déterminer si une levée anticipée de la mesure était justifiée. Le réexamen a montré que la pression exercée par les importations restait élevée: le marché de l’UE continuait d’être attractif pour les pays exportateurs, tant en termes de volume que de prix, et le niveau de pénétration des importations sur le marché de l’UE demeurait élevé. Les importations avaient augmenté de 2021 à 2022, malgré une baisse de la consommation. La surcapacité mondiale dans le secteur continuait d’augmenter et les pays exportateurs n’avaient pas trouvé d’autres débouchés pour compenser les volumes d’échanges perdus sur les marchés des États-Unis et de l’Union européenne depuis 2018, de sorte que le risque de détournement des flux commerciaux était toujours pertinent/présent. La Commission a donc conclu qu’une levée anticipée de la mesure de sauvegarde au 30 juin 2023 aurait mis en danger l’industrie sidérurgique de l’UE et sa situation économique. Sur la base des données d’importation de l’année précédente, la Commission a également mis à jour la liste des pays en développement soumis à la mesure et de ceux exclus de celle-ci. D’autres modifications ont été apportées à la mesure de sauvegarde sur l’acier afin de faciliter les flux commerciaux de certains produits entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord 2 .
En janvier 2023, la Commission a ouvert un réexamen afin de mettre en œuvre un arrêt du Tribunal concernant la mesure de sauvegarde bilatérale instituée en 2019 3 sur les importations de riz Indica en provenance du Cambodge et du Myanmar dans le cadre du système de préférences généralisées. Le réexamen s’est achevé en mars 2024 par la réinstitution de la mesure de sauvegarde.
1.4.Vérifications lors des enquêtes
Pour garantir une prise de décision éclairée et un bon résultat, il est essentiel que les informations utilisées dans les enquêtes en matière de défense commerciale soient précises et complètes.
En 2023, la Commission a vérifié des données provenant de 136 entreprises, dont 78 au sein de l’UE et 58 dans des pays tiers. La plupart de ces exercices de vérification ont eu lieu sur place dans les entreprises, les données de seulement 15 entreprises ayant fait l’objet d’une vérification à distance, processus qui avait été introduit en 2020 pour faire face aux restrictions de déplacement liées à la COVID-19.
2. Application et mise en œuvre efficaces des IDC
2.1.Suivi, surveillance et application des mesures (voir annexes J, K, M et Q)
Garantir l’efficacité des mesures de défense commerciale demeure une priorité élevée de la Commission. Cette dernière surveille donc l’incidence des droits antidumping et compensateurs sur les flux d’importation et intervient rapidement lorsque les mesures sont contournées ou les droits éludés. Ce suivi renforce la politique de défense commerciale de l’UE en faisant en sorte que les mesures en place soient respectées et atteignent, en fin de compte, l’objectif visé. L’objectif ultime de la surveillance est de lutter contre les pratiques de contournement et d’absorption 4 , y compris la fraude.
Le contournement se définit comme une modification de la configuration des échanges entre les pays tiers et l’UE découlant de pratiques, d’opérations ou d’ouvraisons pour lesquelles il n’existe pas de motivation suffisante ou de justification économique autre que l’institution du droit. S’il n’est pas contrôlé, il érode l’efficacité de la défense commerciale et affaiblit l’effet des mesures correctives, ce qui rend plus difficile pour les pays de lutter contre les pratiques commerciales déloyales et de les corriger.
Ces dernières années, la Commission a été confrontée à des pratiques de contournement de plus en plus complexes. Des systèmes plus élémentaires, tels que l’«assemblage au tournevis» ou le simple transbordement de marchandises par des pays tiers, sont moins souvent utilisés. Ils laissent place à des processus d’assemblage qui nécessitent un certain niveau d’activité industrielle susceptible de modifier la nature du produit tout en ajoutant une valeur très limitée aux produits finaux. Ceux-ci sont ensuite importés dans l’UE en échappant au paiement du droit précédemment institué.
Le suivi consiste à analyser en permanence les flux commerciaux en tenant compte de tous les facteurs nécessaires à l’interprétation de l’évolution du marché après l’institution des mesures.
Un élément qui fait l’objet d’une étroite surveillance concerne le cas où des taux de droit réduits ou nuls pour certains exportateurs, accordés sur la base de circonstances individuelles, permettent à des opérateurs frauduleux la possibilité d’éluder les droits au moyen d’une réorientation 5 . Ces risques sont contrebalancés par des dispositions spéciales en matière de surveillance. En 2023, ces clauses ont été incluses dans tous les règlements instituant des mesures définitives assorties de taux individuels de droit différents, portant à 62 le nombre total de mesures assorties d’une clause de surveillance spéciale.
Si la Commission dispose d’éléments de preuve suffisants, provenant de ses propres activités de surveillance ou de l’industrie, qui attestent que les mesures sont contournées, elle ouvrira une enquête anticontournement.
En 2023, la Commission a ouvert des enquêtes anticontournement concernant quatre mesures ciblant des opérations de transbordement et d’assemblage:
·mesures AS instituées sur des importations de biodiesel en provenance d’Indonésie via la Chine et le Royaume-Uni;
·mesures AD sur des importations de bois contre-plaqué en provenance de Russie via la Turquie et le Kazakhstan; et
·mesures AD et AS instituées sur des importations de produits plats laminés à froid en aciers inoxydables originaires d’Indonésie via Taïwan, la Turquie et le Viêt Nam.
La Commission a conclu en 2023 deux enquêtes anticontournement concernant des mesures antidumping instituées sur des produits plats laminés à chaud en aciers inoxydables originaires d’Indonésie et sur certains accessoires de tuyauterie en aciers inoxydables à souder bout à bout originaires de Chine. Dans les deux cas, la Commission a constaté que les mesures étaient contournées au moyen d’opérations menées dans d’autres pays. Dans le cas des produits plats laminés à chaud en aciers inoxydables, les mesures ont été étendues aux importations en provenance de Turquie et, dans le cas des accessoires de tuyauterie en acier, les mesures ont été étendues aux importations en provenance de Malaisie.
En 2023, la Commission a également conclu une enquête anti-absorption concernant les mesures sur les câbles de fibres optiques en provenance de Chine, qui a entraîné une augmentation significative des droits institués.
Outre les actions entreprises contre les pratiques de contournement et d’absorption décrites ci-dessus, la Commission alerte également les autorités douanières et les associations sectorielles de l’UE sur les cas où des problèmes pourraient se poser. Elle les encourage donc également à surveiller et à contrôler les flux commerciaux et les envois importés et à lui transmettre un retour d’information. À cela s’ajoute une coopération étroite avec les autorités chargées de faire appliquer la législation [Office européen de lutte antifraude (OLAF) et autorités des États membres].
En 2023, la Commission a continué de surveiller les engagements qu’elle avait acceptés de la part des producteurs-exportateurs d’acide citrique en Chine et de biodiesel en Argentine, afin de s’assurer que les exportateurs respectaient leurs obligations et que les suspensions de droits qui leur avaient été accordées étaient effectivement justifiées. Toutefois, début 2024, la Commission a retiré son acceptation des engagements concernant l’acide citrique en raison d’une violation des conditions et d’une rupture de la confiance, et les exportateurs ont été soumis au droit antidumping.
Le système de surveillance ex-post des importations d’acier et d’aluminium s’est poursuivi en 2023, les données étant publiées mensuellement dans la section consacrée au commerce du site internet de la Commission 6 . Ce suivi fournit des informations sur les flux d’importation de produits couverts par les mesures prises par les États-Unis au titre de la section 232.
2.2.Contrôle juridictionnel effectué par les juridictions de l’Union (annexe S)
En 2023, le Tribunal et la Cour de justice ont rendu 25 arrêts et ordonnances dans des affaires relatives aux IDC. Le Tribunal a rendu 14 arrêts tandis que la Cour a statué sur 10 pourvois (dont l’un concernait une demande d’intervention) et une demande de décision préjudicielle. En 2023, 18 nouvelles procédures en justice pour des affaires relatives aux IDC ont été engagées (9 devant le Tribunal et 9 devant la Cour de justice).
Plusieurs sujets importants ont été abordés par la jurisprudence de 2023, ils figurent dans le document de travail des services de la Commission. Deux questions particulièrement dignes d’attention qui ont fait l’objet d’un contrôle juridictionnel pour la première fois, et ont été confirmées par la Cour, étaient: la manière dont la Commission traite l’attribution des contributions financières transfrontières dans le cadre des enquêtes antisubventions; et la méthode de calcul du dumping dans les cas concernant des importations en provenance de pays où il existe des distorsions de l’économie induites par l’État, à savoir l’article 2, paragraphe 6, point a), du règlement antidumping de base 7 . Parmi les autres points soulevés dans le cadre de ces affaires, on peut citer: les conséquences de la violation des engagements; les effets sur les prix, la sous-cotation des prix et la sous-cotation des prix indicatifs (marge de préjudice 8 ); la définition d’une association représentative d’importateurs ou d’exportateurs et l’analyse des distorsions significatives, ainsi que l’ouverture du réexamen au titre de l’expiration des mesures. La Commission a obtenu gain de cause sur tous les points mentionnés, à l’exception du dernier, qui fait l’objet d’un pourvoi.
3.Les normes sociales et environnementales dans les IDC
Les modifications apportées à la législation de l’UE en matière de défense commerciale en 2017 et 2018 reflètent l’engagement de l’UE en faveur de normes sociales et environnementales élevées.
Depuis l’introduction, en 2017, de la méthode de calcul du dumping concernant les cas où l’intervention de l’État fausse sensiblement le marché, un pays représentatif approprié doit être choisi pour établir une valeur normale non faussée. Lorsqu’il existe plusieurs pays pour lesquels des données appropriées sont disponibles, la Commission peut tenir compte des différences de niveaux de protection sociale et environnementale au sein des pays proposés lors de la sélection du pays représentatif.
En 2023, dans deux affaires antidumping où la méthode des distorsions significatives a été utilisée, la question des normes sociales et environnementales n’est pas entrée en ligne de compte dans le processus de sélection d’un pays représentatif. Dans les deux cas, un seul pays représentatif potentiel disposait des données appropriées.
Les modifications législatives apportées en juin 2018 pour moderniser la défense commerciale ont introduit d’autres cas dans lesquels les enquêtes tiennent compte de considérations sociales et environnementales lors du calcul d’une marge de préjudice. Plus particulièrement, les coûts de production de l’industrie de l’UE peuvent inclure le coût de la mise en conformité avec les accords multilatéraux sur l’environnement et avec les conventions de l’Organisation internationale du travail pendant la durée de vie de toutes les mesures. Ils incluent, par exemple, les coûts futurs supplémentaires pour garantir le respect du système d’échange de quotas d’émission de l’UE, qui est une pierre angulaire de la politique de l’UE pour respecter les accords multilatéraux sur l’environnement. Dans chaque cas, les coûts supplémentaires supportés par les producteurs de l’UE étaient fondés sur le prix estimé des quotas d’émission de l’UE qui auraient dû être achetés pendant la période où les mesures étaient en vigueur. Ces coûts apparaissaient dans les cinq affaires antidumping suivantes (sur un total de six), qui ont pris fin en 2023 par l’institution de mesures définitives: roues en aluminium (Maroc), acide gras (Indonésie), carreaux en céramique (Inde/Turquie) et fil de polyester (Chine). L’ajout de ces coûts a entraîné une augmentation des prix non préjudiciables 9 et donc des marges de préjudice. Toutefois, dans tous les cas, les mesures instituées n’ont pas été directement affectées parce qu’elles étaient fondées sur des marges de dumping 10 . Il n’y a d’incidence sur le niveau final des mesures que lorsque les droits institués sont fondés sur des marges de préjudice.
4.Activités du conseiller-auditeur
Le rôle du conseiller-auditeur est de veiller à ce que les parties intéressées concernées par des procédures ou des mesures prévues par la législation de l’UE en matière de commerce international puissent effectivement exercer leurs droits procéduraux, tels que le droit d’être entendues. En 2023, le conseiller-auditeur a reçu 16 demandes d’intervention, dont 15 concernaient des procédures de défense commerciale (13 demandes émanant de producteurs-exportateurs et 2 d’utilisateurs de l’Union), y compris 3 demandes de prolongation du délai de présentation des observations. Les principales questions soulevées dans ces demandes concernaient des demandes d’information additionnelle ou des objections aux faits et aux conclusions. Dans deux cas, les parties intéressées soulevaient des questions ne relevant pas du mandat du conseiller-auditeur, telles que la clôture immédiate de l’enquête et l’octroi à une société du statut de partie intéressée. Dans une autre affaire, la partie intéressée a retiré sa demande et, dans quelques cas, le conseiller-auditeur a reçu des demandes qui s’adressaient pour l’essentiel aux services chargés de l’enquête.
Aucune audition n’a eu lieu en 2023 en raison de la pratique établie du conseiller-auditeur consistant à demander aux parties intéressées de faire part de leurs préoccupations d’abord aux services de la Commission chargés de l’enquête, plutôt que d’accorder immédiatement une audition. En 2023, les parties intéressées sont parvenues à dissiper leurs préoccupations directement avec les équipes d’enquête. Le conseiller-auditeur a suivi de près la procédure de résolution et est resté à la disposition des parties intéressées.
Il a constaté que les droits procéduraux des parties avaient été respectés dans tous les cas.
En conclusion, au cours de l’année 2023, il y a eu une coopération exemplaire entre le conseiller-auditeur et les services responsables des IDC.
5.Faire face aux activités de défense commerciale contre l’UE
En tant que l’un des principaux exportateurs mondiaux, l’UE est souvent la cible d’enquêtes en matière de défense commerciale menées par des pays tiers. Si le droit d’utiliser des instruments de défense commerciale conformément aux règles de l’OMC n’est pas contesté, les enquêtes réalisées par des pays tiers peuvent parfois ne pas satisfaire aux normes requises. Les mesures imposées à la suite de ces enquêtes deviennent alors un obstacle sérieux et injustifié à l’accès de l’industrie de l’UE aux marchés des pays tiers.
La Commission surveille donc régulièrement les enquêtes menées par des pays tiers et intervient pour soutenir l’industrie ou les États membres de l’UE. Les interventions de la Commission visent à réduire au minimum les conséquences négatives que des mesures de défense commerciale injustifiées ou déloyales peuvent avoir pour les entreprises de l’UE sur les marchés d’exportation.
Lorsqu’un pays tiers ouvre une enquête sur les IDC à l’encontre de l’UE, la Commission intervient, le cas échéant, pour contester des procédures ou des allégations susceptibles de ne pas respecter les règles de l’OMC. En moyenne, la Commission interviendra dans environ 50 affaires par an, en présentant des observations écrites aux autorités chargées de l’enquête et en participant à des auditions afin de garantir le respect des droits et des intérêts des exportateurs de l’UE.
À plusieurs reprises, les interventions de la Commission ont abouti à un résultat plus favorable pour les exportateurs de l’UE que ce n’aurait été le cas autrement. Les réalisations de la Commission en 2023, dont quelques exemples sont fournis ci-dessous, sont décrites dans le document de travail des services de la Commission qui accompagne le présent rapport.
·En octobre 2022, le Maroc a ouvert une enquête de sauvegarde sur les importations de chambres à air pour bicyclettes, vélocipèdes, motocycles et scooters, ce qui aurait pu avoir une incidence d’environ 2 millions d’EUR sur les exportations de l’UE. La Commission est intervenue immédiatement, mettant en évidence des lacunes dans l’ouverture de l’enquête ainsi que dans l’analyse du préjudice et du lien de causalité. Le 3 juillet 2023, le Maroc a décidé de clore l’enquête sans instituer de mesures.
·En octobre 2022, l’Inde a ouvert une enquête de sauvegarde sur les importations de polychlorure de vinyle. La Commission a fermement défendu les exportations de l’UE d’une valeur de 48 millions d’EUR, en présentant des observations écrites et en participant à une audition publique. En mai 2023, l’Inde a publié des conclusions recommandant l’imposition de restrictions quantitatives aux importations en provenance de Chine, des États-Unis, de Taïwan et de Russie. Il a été recommandé de ne pas imposer de restrictions aux importations en provenance de l’UE. L’enquête est toujours en cours.
·La Commission est également intervenue en 2023 dans le cadre d’une enquête antidumping sur le nitrate d’ammonium en provenance de Lituanie ouverte par la Commission antidumping australienne en juin 2022. L’intérêt économique de l’UE représentait environ 5 millions d’EUR. L’enquête a été clôturée en août 2023 en raison de l’absence de préjudice.
·En février 2023, les États-Unis ont ouvert une enquête antidumping sur les aciers pour emballages originaires d’Allemagne et des Pays-Bas. L’intérêt économique de cette affaire était très important (1 milliard d’EUR), soit un montant supérieur à celui de toute autre procédure de défense commerciale menée par les États-Unis à l’encontre de l’UE ou de ses États membres. La Commission a été très active dans l’enquête et, en janvier 2024, celle-ci a été officiellement clôturée.
Fin 2023, 176 mesures de défense commerciale étaient en vigueur et affectaient les exportations de l’UE, soit 6 de plus qu’en 2022. Le nombre total de mesures en vigueur est reparti à la hausse après avoir brièvement chuté à 170 en 2022. Les mesures antidumping (AD) restent l’instrument de défense commerciale le plus utilisé. Il y a eu 127 mesures AD, 42 mesures de sauvegarde et 7 mesures AS en 2023, contre 126 mesures AD, 37 mesures de sauvegarde et 7 mesures AS en 2022.
Les États-Unis restent l’utilisateur le plus fréquent d’IDC contre les exportations de l’UE, avec 38 mesures en vigueur. Ils sont suivis par la Chine et de la Turquie, avec 18 mesures chacune, tandis que le Brésil et l’Indonésie comptent 11 mesures chacun. Les autres utilisateurs actifs d’IDC sont le Canada, avec 9 mesures définitives en vigueur, suivi de l’Australie, de Madagascar et de l’Afrique du Sud, chacune avec 7 mesures en vigueur à l’encontre des exportations de l’UE en 2023.
En 2023, 20 nouvelles enquêtes ont été ouvertes à l’encontre de l’UE/des États membres, soit une augmentation significative par rapport à 2022, où il n’y en avait eu que 7, l’un des chiffres les plus bas de la dernière décennie. Les nouvelles enquêtes de sauvegarde ont représenté 60 % des nouvelles affaires (12 sur 20), tandis que les 8 autres étaient des enquêtes AD. L’Indonésie et Madagascar se distinguent par le nombre important de nouvelles enquêtes de sauvegarde qu’elles ont ouvertes au cours de l’année écoulée, avec respectivement 5 et 4 enquêtes.
Une tendance similaire a été observée en ce qui concerne l’institution de nouvelles mesures. Sur les 11 nouvelles mesures instituées en 2023 ayant eu une incidence sur les exportations de l’UE, 7 étaient des mesures de sauvegarde et les autres des mesures AD. À titre de comparaison, 12 mesures ont été instituées en 2022, dont seulement 2 étaient des mesures de sauvegarde, les autres étant des mesures AD. En 2023, Madagascar a introduit à elle seule 3 nouvelles mesures de sauvegarde.
Cette augmentation du recours aux enquêtes de sauvegarde est d’autant plus préoccupante qu’en vertu des règles de l’OMC, les mesures de sauvegarde s’appliquent aux importations de toutes origines, au lieu de ne cibler que les pays d’origine où des conditions commerciales déloyales sont présentes. Ainsi les sauvegardes sont les plus restrictives de tous les recours commerciaux, et elles ne devraient être utilisées qu’en réponse à une hausse subite des importations causée par une évolution imprévisible et lorsque des critères stricts sont remplis. La Commission est intervenue dans tous les cas où des problèmes et des déficiences systémiques ont été constatés.
6.Activités liées à l’OMC
Deux fois par an, au printemps et à l’automne, l’OMC organise des réunions des comités des subventions et mesures compensatoires, des pratiques antidumping et des sauvegardes. Dans le cadre du comité antidumping, l’OMC accueille également des groupes de travail sur la mise en œuvre au sein desquels les membres partagent leur approche pratique de ces enquêtes. Des sessions informelles sont également organisées pour les «Amis des enquêtes de sauvegarde». En outre, en mai 2023, l’OMC a organisé un atelier à l’intention des chefs des autorités chargées des enquêtes.
Ces réunions donnent aux membres de l’OMC la possibilité de suivre la mise en œuvre des accords par les autorités chargées des enquêtes et constituent un forum d’échange de vues et de préoccupations sur les affaires de défense commerciale. L’UE joue un rôle actif dans toutes les commissions, en soulevant des sujets de préoccupation et en défendant ses propres mesures.
Au sein du comité AD, l’UE a fait part de ses préoccupations au sujet de l’enquête américaine sur les aciers pour emballages originaires d’Allemagne et des Pays-Bas, entre autres pays (l’enquête ouverte à l’encontre des Pays-Bas a été clôturée en janvier 2024). L’UE a mis en évidence l’absence de preuve d’un dumping et a fait valoir que l’affaire s’apparentait à une enquête de sauvegarde couvrant la quasi-totalité des importations à destination des États-Unis. L’UE a défendu ses mesures contre les critiques formulées par d’autres membres dans certaines affaires, notamment celles concernant des fers plats à boudin originaires de Turquie, des acides gras d’Indonésie et des tubes et tuyaux en fonte ductile en provenance d’Inde. Elle a également réfuté les critiques infondées de la Chine concernant la longue durée de certaines mesures.
L’UE a participé au groupe de travail de la mise en œuvre des mesures antidumping, qui ne s’est réuni qu’une seule fois en 2023. La discussion a porté sur l’analyse des prix et l’évaluation des causes du préjudice dans les enquêtes AD.
En vertu de l’accord de l’OMC relatif aux subventions et aux mesures compensatoires (accord SMC), des notifications de subventions, qui sont effectuées tous les deux ans, étaient attendues en 2023. Le secrétariat de l’OMC a fait le point sur les notifications, montrant qu’un peu plus d’un tiers des membres s’étaient conformés à leurs obligations de notification au titre de l’accord SMC. La Commission a présenté la notification des subventions de l’UE couvrant les subventions accordées au niveau de l’UE ainsi que celles des États membres. L’UE a plaidé en faveur d’un plus grand respect des obligations de notification. Afin d’aider d’autres membres de l’OMC dans cet exercice, la Commission a participé à un évènement organisé par le secrétariat de l’OMC en juin 2023 sur la manière de procéder à une notification de subvention.
Au sein du comité régulier des subventions et mesures compensatoires, l’UE a défendu sa décision d’ouvrir une enquête antisubventions sur les véhicules électriques à batterie en provenance de Chine en réponse aux critiques de la Chine. L’UE a soulevé la question de la décision prise par la Chine, à la suite d’un réexamen de mesures parvenant à expiration, de maintenir les mesures sur la fécule de pomme de terre originaire de l’UE, bien que les subventions ne soient ni spécifiques ni susceptibles de donner lieu à une action. Les membres du comité ont également discuté de l’impact des subventions sur la création de surcapacités et de leurs effets sur les pays en développement.
Au sein du comité de sauvegarde, plusieurs pays ont critiqué la prolifération des mesures de sauvegarde à l’échelle mondiale et le fait qu’elles soient imposées pour de longues périodes, les prolongations devenant la règle par défaut. Des préoccupations ont également été exprimées quant au fait que des mesures de sauvegarde sont souvent instituées en même temps que des mesures AD, des droits compensateurs et d’autres mesures unilatérales sur le même produit. L’UE a défendu sa mesure de sauvegarde sur l’acier face aux critiques de plusieurs pays qui ont fait valoir que celle-ci aurait dû être abrogée et non pas prorogée. L’UE s’est inquiétée des pratiques générales de sauvegarde d’autres membres, en particulier de la tendance inquiétante de l’Indonésie à utiliser l’instrument de manière excessive et abusive, avec des normes insuffisantes en matière d’ouverture, de divulgation et de transparence. En raison de l’opposition de l’Inde, aucun consensus ne s’est dégagé sur une proposition américaine visant à transférer le groupe informel «Amis des enquêtes de sauvegarde» au comité.
En mai 2023, l’OMC a accueilli l’atelier des chefs des autorités chargées des enquêtes, qui vise à réunir les responsables de la prise de décision en vue d’un échange ouvert d’informations, d’idées et de bonnes pratiques. Des discussions ont eu lieu sur des sujets tels que l’évolution de la législation et des pratiques, les défis liés aux ressources et à la formation, la conduite d’enquêtes pendant la pandémie, ainsi que les contrôles administratifs, arbitraux et judiciaires.
En juin 2023, l’UE, au nom des 27 États membres, a accepté l’accord de l’OMC sur les subventions à la pêche, qui avait été conclu l’année précédente lors de la 12e conférence ministérielle. L’accord entrera en vigueur lorsque les deux tiers des membres de l’OMC l’auront accepté. Les négociations de l’OMC se sont poursuivies sur les questions en suspens afin de parvenir à un accord global.
En 2023 également, l’UE et d’autres membres de l’OMC partageant les mêmes valeurs ont poursuivi leurs travaux axés sur les subventions dans le cadre de l’initiative de la réforme des subventions aux combustibles fossiles de l’OMC 11 et des discussions structurées sur le commerce et la durabilité environnementale 12 .
En 2023, la coopération trilatérale avec les États-Unis et le Japon s’est poursuivie en mettant l’accent sur la lutte contre les politiques et pratiques faussant le marché, y compris les subventions qui ne sont actuellement pas suffisamment prises en considération par les règles de l’OMC. Les partenaires se sont également concentrés sur la recherche d’exemples spécifiques et l’échange d’informations sur les comportements non marchands dans différents secteurs, ainsi que sur les outils potentiels pour lutter contre les pratiques recensées.
II PME et IDC
Les petites et moyennes entreprises (PME) sont les piliers de l’économie européenne. Les 24 millions de PME de l’UE représentent 99 % de l’ensemble des entreprises de l’UE, fournissent deux tiers des emplois dans le secteur privé de l’UE et sont profondément ancrées dans les communautés locales. Elles représentent plus de la moitié de la valeur ajoutée dans le secteur des entreprises non financières de l’UE et constituent un terreau propice à l’innovation, à la diversité et à l’égalité en Europe. Les PME sont essentielles aux transitions écologique et numérique de l’UE et à sa prospérité à long terme 13 .
Des conditions de concurrence équitables sont particulièrement importantes pour ces entreprises, qui sont particulièrement vulnérables aux effets néfastes de la concurrence déloyale. De manière générale, mais pas toujours, elles ont moins d’expérience, de connaissances et de ressources lorsqu’il s’agit de participer à des enquêtes en matière de défense commerciale.
Mais en même temps, les PME sont soumises aux mêmes droits et obligations en matière d’enquêtes de défense commerciale que les grandes entreprises, puisque les exigences légales sont les mêmes, quelle que soit la taille de l’entreprise. Ces exigences concernent notamment le niveau des preuves requises dans une plainte, les délais de réponse aux questionnaires ou de soumission d’informations, l’accès aux dossiers, la coopération, etc. Compte tenu des ressources et des capacités limitées des PME, la Commission s’est efforcée de trouver des moyens pratiques de réduire au minimum les difficultés qu’elles pourraient rencontrer dans le recours à la défense commerciale.
L’importance d’aider les PME à accéder aux IDC a été formellement reconnue en 2018, lorsque les IDC ont été modernisés et que le Parlement européen et le Conseil ont inclus des références spécifiques dans le règlement antidumping de base 14 (article 5, paragraphe 1 bis) et le règlement antisubventions 15 (article 10, paragraphe 1 bis).
Informations à l’intention des PME
Dès 2004, un bureau d’assistance en matière commerciale pour les PME a été mis en place afin de répondre aux questions d’ordre général ou spécifique de celles-ci. Depuis lors, de nombreuses entreprises de ce type ont eu recours à ce service et, en 2018, le bureau d’assistance aux PME a été mis à niveau et a reçu un statut officiel dans le cadre de l’exercice de modernisation.
Dans le même temps, la Commission a publié un guide sur les IDC destiné spécifiquement aux PME 16 sur une page web consacrée aux PME 17 , qui a également été lancée en juin 2018. La page web aide ces entreprises à naviguer dans le système, non seulement au sein de l’UE, mais aussi si elles sont concernées par des enquêtes en matière de défense commerciale dans des pays tiers.
La Cour des comptes européenne a salué ces initiatives dans son rapport d’audit sur les IDC de l’UE en 2020 18 . Toutefois, le rapport invitait instamment la Commission à aller plus loin et à «sensibiliser aux instruments de défense commerciale [...] en tenant compte en particulier des besoins spécifiques des PME». En 2021, la Commission a donné suite à cette recommandation en élaborant et en publiant un guide détaillé de sept modules sur les enquêtes en matière de défense commerciale, qu’elle a mis à disposition en ligne dans toutes les langues officielles de l’Union 19 en 2022.
Les différents guides ont été complétés par des séances de formation et d’information dispensées directement aux PME, qu’il s’agisse de producteurs, d’utilisateurs ou d’importateurs, dans le cadre de journées d’accès au marché en France, en Croatie, en Italie et en Estonie, ainsi qu’en ligne afin de garantir une plus large diffusion dans l’ensemble de l’UE. Ces séances, qui se sont tenues plus fréquemment en 2023, ont souvent constitué la première rencontre de certaines PME avec la défense commerciale. Les États membres ont été encouragés à informer leurs PME de ces séances afin d’intensifier les contacts avec les PME et de sensibiliser celles-ci aux possibilités et aux opportunités qui leur sont offertes par les IDC.
Assistance pratique aux PME en matière d’enquêtes
La Commission soutient l’industrie de l’UE, y compris lorsqu’elle est composée de PME, à tous les stades des enquêtes de défense commerciale. Le dépôt de plaintes peut constituer un exercice difficile pour ces entreprises et le guide récemment mis à jour dans toutes les langues officielles de l’UE fournit une aide utile à cet égard 20 . Le bureau des plaintes des services de défense commerciale peut également guider les PME tout au long de la procédure. Par exemple, en 2022, la Commission a ouvert une enquête antidumping sur les importations de plats à boudin en acier originaires de Chine et de Turquie. Les producteurs de ce produit dans l’UE sont exclusivement des PME et la plainte a été préparée par une seule PME productrice sous la direction du bureau des plaintes. Cette enquête a abouti à l’institution de mesures au début du mois de janvier 2024.
Lorsqu’elle mène ses enquêtes, la Commission aligne, dans la mesure du possible, les périodes d’enquête sur les exercices financiers. Cela aide les PME en réduisant la charge et la complexité des réponses aux questionnaires. La Commission aide également les PME à remplir les questionnaires nécessaires à la conduite de l’enquête.
Dans les enquêtes où il est nécessaire d’effectuer un échantillonnage et où un secteur industriel est fragmenté et composé de PME, la Commission veille à ce que l’échantillon soit représentatif de toutes les tailles d’entreprises. En outre, la composition d’un secteur industriel est reconnue dans l’analyse du préjudice. Par exemple, en 2023, la Commission a institué des droits antidumping définitifs sur les carreaux en céramique originaires de l’Inde et de Turquie. Elle a tenu compte de la fragmentation de l’industrie européenne des carreaux en céramique, qui compte plus de 300 entreprises, dont environ 240 sont des PME. Par conséquent, certaines données relatives au préjudice ont été pondérées afin de veiller à ce que les résultats des grands producteurs ne soient pas surreprésentés dans les conclusions relatives au préjudice et que la situation des petits et moyens producteurs soit dûment prise en compte.
En 2022, plus de 690 000 PME de l’UE ont exporté en dehors de l’UE, représentant 95 % de l’ensemble des entreprises exportatrices de l’UE et générant 30 % de la valeur totale des exportations de l’UE 21 . Cette activité d’exportation peut être affectée par des enquêtes de défense commerciale dans des pays tiers. Le guide à l’intention des PME 22 encourage les PME concernées par des affaires de défense commerciale de pays tiers à contacter les services de la DG Commerce qui assurent le suivi de ces affaires afin d’obtenir des informations et des orientations sur la marche à suivre.
Enquêtes concernant des PME
Malgré les difficultés posées par le caractère juridique et technique des enquêtes de défense commerciale, il existe plusieurs industries manufacturières dans l’UE comptant une proportion élevée de PME qui recourent avec succès à la protection des IDC de l’UE et en tirent parti. L’industrie de la céramique est un excellent exemple dans lequel la défense commerciale a eu un impact. Les mesures relatives à la vaisselle et aux carreaux en céramique en provenance de Chine ainsi qu’aux carreaux en céramique originaires d’Inde et de Turquie ont été essentielles pour préserver la production intérieure, favoriser les investissements et sauver plus de 100 000 emplois dans l’UE. L’industrie européenne de la bicyclette est un autre secteur qui doit en grande partie son existence dans l’UE à la protection accordée contre les bicyclettes chinoises faisant l’objet d’un dumping.
Il existe d’autres secteurs industriels marqués par une forte présence des PME qui bénéficient également de la protection offerte par les IDC. Il s’agit notamment de producteurs de truites, représentant plus de 700 PME, pour lesquels des mesures compensatoires sur les importations en provenance de Turquie ont été instituées en 2015 et renouvelées en mai 2021. Les mesures antidumping et antisubventions instituées en 2018 sur les pneus originaires de Chine font actuellement l’objet de réexamens de mesures parvenant à expiration. Lors de l’enquête initiale, l’industrie comptait au moins 380 PME de rechapage de pneus. En 2023, la Commission a institué des droits antidumping définitifs sur les fûts rechargeables en acier inoxydable originaires de Chine, protégeant ainsi l’industrie de l’Union composée d’un petit nombre de PME.
La Commission s’est engagée à garantir l’égalité d’accès à toutes les industries touchées par les importations faisant l’objet d’un dumping et de subventions. Son approche, qui consiste à sensibiliser les PME et à leur apporter une aide plus pratique dans les enquêtes de défense commerciale, porte ses fruits. Cela est également dû, en grande partie, à une bonne organisation et à une bonne coordination du côté des producteurs, qui bénéficient du soutien d’associations sectorielles établies ou d’associations ad hoc créées spécifiquement à des fins de défense commerciale.
III Progrès accomplis: une rétrospective sur cinq ans d’IDC
Le présent rapport annuel offre l’occasion d’effectuer un zoom arrière et d’avoir une meilleure vue d’ensemble de l’activité de défense commerciale au cours des cinq dernières années, c’est-à-dire de 2019, première année de mise en œuvre intégrale de la législation modernisée en matière de défense commerciale, à 2023. Ce fut une période difficile et dynamique. Cette période a également vu, à la suite du premier audit de ce type, l’approbation par la Cour des comptes européenne de l’application des règles et l’émergence d’une approche plus solide pour faire face à des pratiques commerciales déloyales de plus en plus complexes utilisées par les partenaires commerciaux. La Commission a aussi veillé à ce que les défis posés par la pandémie de COVID-19 n’affaiblissent pas sa détermination et les mesures visant à appliquer correctement la défense commerciale lorsque l’industrie en a eu besoin.
Fin 2023, il y avait 53 mesures de défense commerciale en vigueur en plus que fin 2018. Cette augmentation de 133 à 186 mesures représente une hausse de 40 %. Ces mesures supplémentaires signifient que la défense commerciale permet désormais de protéger près d’un demi-million (493 000) d’emplois dans le secteur manufacturier en Europe, contre 365 000 à la fin de 2018. Ces emplois couvrent plusieurs secteurs, dont l’acier, la céramique, l’aluminium, la fabrication de bicyclettes et les produits importants dans la chaîne de valeur de l’énergie durable, tels que le vitrage solaire, les produits essentiels à notre transition écologique, tels que les mâts éoliens, ainsi que les produits essentiels à notre transition numérique, tels que les fibres optiques.
Au cours de cette période de cinq ans, les premières enquêtes ont été clôturées selon la méthode du dumping relative aux distorsions significatives. Dans toutes les enquêtes concernant les importations en provenance de Chine au cours de cette période, cette méthode a été utilisée pour calculer le dumping, étant donné que les plaignants avaient fourni des preuves de distorsions significatives pour les produits ou secteurs concernés. Un rapport complet documentant les distorsions induites par l’État en Chine 23 ainsi que sa version actualisée fournissent des preuves solides de distorsions dans l’économie chinoise et d’autres éléments de preuve spécifiques émanant des plaignants. La méthode a révélé l’ampleur réelle du dumping dans les affaires chinoises, par opposition aux marges dérivées de la distorsion des prix ou des coûts en Chine. En octobre 2020, la Commission a également publié un rapport sur les distorsions significatives induites par les pouvoirs publics en Russie 24 .
Si les mesures antidumping à l’encontre de la Chine représentent l’essentiel de l’activité, des évolutions significatives ont également été observées sur le plan antisubventions au cours des cinq dernières années. L’UE a été la première juridiction à prendre des mesures antisubventions contre le soutien financier «transfrontière» apporté par un membre de l’OMC à des sociétés établies sur le territoire d’un autre membre de l’OMC. Il s’agissait non seulement de s’attaquer aux subventions traditionnelles de la Chine, mais aussi de faire face à la réorientation par la Chine du soutien financier visant à permettre à ses entreprises situées dans des pays tiers de s’établir, par exemple, dans des zones franches économiques et, de là, d’exporter leurs marchandises vers l’UE. En 2020, la Commission a, pour la première fois, institué des mesures compensatoires à l’égard d’un tel soutien financier sous forme de subventions accordées par le pays d’origine ou d’exportation dans le cadre d’une affaire concernant des tissus de fibres de verre et des produits de fibre de verre en provenance d’Égypte, puis, dans une deuxième affaire, en 2022, concernant des produits laminés à froid en aciers inoxydables originaires d’Indonésie. En mars 2023, le Tribunal a confirmé l’approche de la Commission dans ces affaires dans des arrêts de principe, qui font l’objet d’un pourvoi.
Enfin, au cours des cinq dernières années, l’accent a été mis sur le suivi et l’application des mesures. Grâce à une meilleure surveillance et à une action efficace contre les pratiques de contournement, plus d’un cinquième (40) des 182 mesures actuellement en vigueur visent spécifiquement des pratiques de contournement mises en place par des opérateurs économiques. La Commission reste fermement attachée à une utilisation rigoureuse des instruments de défense commerciale afin de continuer à protéger l’industrie de l’UE contre les pratiques commerciales déloyales et préjudiciables et d’assurer leur mise en œuvre effective.
Notification préalable d’une concentration (Affaire M.11764 – DP WORLD / ARCESE / JV) — Cas susceptible d’être traité selon la procédure simplifiée
27/12/2024
Notification préalable d’une concentration (Affaire M.11789 – APOLLO / BARNES GROUP) — Cas susceptible d’être traité selon la procédure simplifiée
23/12/2024
Acte préparatoire — 52022HB0026R(01)
20/12/2024
Non-opposition à une concentration notifiée (Affaire M.11717 — SUMITOMO / EEW HOLDING / EEW OFFSHORE WIND EU HOLDING)
20/12/2024