RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Évaluation finale d’Eurostars-2

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 3.10.2024

COM(2024) 436 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Évaluation finale d’Eurostars-2

{SWD(2024) 470 final}

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Évaluation finale d’Eurostars-2

1.INTRODUCTION

Le programme Eurostars-2 était un partenariat public-public financé au titre du programme-cadre pour la recherche et l’innovation «Horizon 2020» couvrant la période 2014-2020. Il visait à soutenir les petites et moyennes entreprises (PME) exerçant des activités de recherche et développement (R&D) par la coopération internationale. Il s’agissait de la deuxième version d’un programme lancé en 2008.

Ce programme procédait de la nécessité, pour les PME, d’accéder au marché, à des financements, à des compétences et à des connaissances pour prospérer et affronter la concurrence à l’échelle mondiale. Elles manquent souvent de ressources et de capacités en interne pour réaliser les innovations de rupture nécessaires à leur expansion et à leur intégration dans les chaînes de valeur mondiales. La collaboration entre les entreprises et avec les organismes de recherche publics est essentielle pour accélérer la diffusion et l’exploitation des connaissances. Si de nombreux programmes et instruments nationaux facilitent la participation des PME aux projets de recherche et d’innovation (R&I), la plupart ne soutiennent pas ou ne privilégient pas expressément la coopération internationale en matière de R&I.

Dans le cadre du programme Eurostars-2, 33 pays participants ainsi que quatre pays partenaires non membres de l’Union européenne (ci-après l’«UE») et l’UE se sont attachés à créer des synergies entre leurs programmes de R&I et à améliorer la coopération entre les programmes de R&I nationaux et régionaux au profit des PME actives dans la R&D.

Eurostars-2 poursuivait trois objectifs:

·promouvoir des activités de recherche qui remplissent les conditions suivantes:

oles activités sont menées par des PME qui exercent des activités de recherche et développement, selon une collaboration transnationale entre elles ou avec d’autres acteurs de la chaîne de l’innovation (par exemple, les universités ou les organismes de recherche);

oles résultats des activités devraient être introduits sur le marché dans un délai de deux ans à compter de la fin des activités;

·accroître l’accessibilité, l’efficience et l’efficacité du financement public pour les PME en Europe en alignant, en harmonisant et en synchronisant les mécanismes de financement nationaux des États participants;

·encourager et accroître la participation des PME ne disposant pas d’une expérience préalable dans la recherche transnationale.

L’UE a participé à Eurostars-2 sur la base de la décision nº 553/2014/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à la participation de l’Union à un programme de recherche et développement entrepris conjointement par plusieurs États membres, visant à soutenir les petites et moyennes entreprises qui exercent des activités de recherche et développement 1 (ci-après la «décision»). Conformément à l’article 15 de la décision, la Commission européenne devait procéder à une évaluation finale d’Eurostars-2 au plus tard le 31 décembre 2022.

Le présent rapport fournit l’évaluation finale du programme Eurostars-2, qui couvre la période comprise entre le lancement d’Eurostars-2 en 2014 et mars 2022 2 . Le rapport s’appuie sur l’évaluation intermédiaire d’Eurostars-2 réalisée en 2017 3 , sur un appel à contributions lancé en septembre 2022 et sur les données de suivi disponibles. Les performances d’Eurostars-2 ont également fait l’objet de l’évaluation externe ex post d’Horizon 2020 4 .

2.Contexte et vue d’ensemble d’Eurostars-2

Le programme Eurostars-2 s’est appuyé sur l’expérience de son prédécesseur, le programme Eurostars-1, mis en œuvre entre 2008 et 2013. Le programme était alors financé au titre de l’article 169 du traité CE sous la forme d’une contribution approuvée par l’UE en faveur d’un programme commun entre elle et les États membres.

Eurostars-1 avait pour objectif de soutenir des projets transnationaux de recherche et d’innovation axés sur le marché, lancés et menés par des PME actives dans la R&D afin d’améliorer leur compétitivité. Ces PME étaient, et sont toujours, considérées comme des parties prenantes importantes de l’économie européenne de la connaissance face à la concurrence mondiale. Il ressort des constatations de l’évaluation finale du programme Eurostars-1 5 que l’aide financière a permis d’aider les bénéficiaires du programme à mettre au point de nouveaux ou de meilleurs produits et services grâce auxquels ils ont pu améliorer leur position concurrentielle, et que 88 % des projets Eurostars-1 analysés ont permis la création des innovations prévues.

Comme Eurostars-1, le programme Eurostars-2 n’avait pas d’orientation scientifique ou technologique spécifique, mais il soutenait la coopération transfrontière en matière de R&I entre les PME, les grandes entreprises, les organismes de recherche et les universités dans une optique fortement centrée sur l’internationalisation.

Conformément à la pratique antérieure adoptée dans le cadre d’Eurostars-1, le secrétariat d’Eureka a été désigné comme structure de mise en œuvre d’Eurostars-2. Le secrétariat d’Eureka a été créé en tant que bureau opérationnel d’Eureka, une initiative intergouvernementale mise en place en 1985 dans le but de promouvoir la coopération dans le domaine de la recherche industrielle 6 .

La contribution financière de l’UE à Eurostars-2 dans le cadre du budget d’Horizon 2020 a été fixée à un maximum de 287 millions d’euros. Pour chaque projet Eurostars-2, la base de financement était constituée d’une part fixe répartie entre les contributions nationales et celle de l’UE, conformément à la décision.

Selon la décision, les tâches du secrétariat d’Eureka pour la mise en œuvre d’Eurostars-2 comprenaient:

·l’établissement du budget annuel pour les appels et leur organisation centrale (par exemple, le contrôle de la recevabilité, l’évaluation et le classement des propositions);

·la collecte des informations nécessaires auprès des organes nationaux de financement (ONF) en vue du transfert de la contribution de l’Union;

·des activités de promotion;

·les rapports au groupe à haut niveau Eurostars-2 7 et à la Commission sur le programme Eurostars-2.

L’évaluation intermédiaire d’Eurostars-2 réalisée en 2017 a servi de base à l’analyse d’impact de l’initiative qui lui a succédé, intitulée «Partenariat européen pour les petites et moyennes entreprises innovantes», soutenue dans le cadre d’Horizon Europe. Il y était souligné que les principaux avantages d’Eurostars résidaient dans les caractéristiques de niche du programme, telles que son approche ascendante, sa forte orientation transnationale, la répartition des tâches entre la structure centrale et les structures décentralisées des organes nationaux de financement. Le programme a également permis à des bénéficiaires de lancer de nouveaux produits dans les deux ans suivant l’achèvement des projets et aux PME d’obtenir des fonds sans aucune expérience antérieure de coopération transnationale en matière de R&I.

Il était en revanche souligné dans l’évaluation intermédiaire qu’en raison de la structure décentralisée, les délais d’engagement présentaient un niveau élevé d’hétérogénéité et que le manque de synchronisation des procédures entravait souvent la bonne mise en œuvre du programme. Le nombre restreint d’États participants actifs et la concentration inégale 8 des bénéficiaires en leur sein limitaient l’impact du programme. Un certain degré d’incertitude entourait l’obtention de financements pour les projets sélectionnés lorsque la contribution des États participants avait été épuisée par d’autres projets.

3.Constatations et observations de l’évaluation finale

3.1Méthode d’évaluation et limites

L’évaluation finale d’Eurostars-2 s’appuie sur les conclusions de l’étude externe, qui comprend deux études de cas, et l’exploitation de données recueillies au moyen d’enquêtes et d’environ 30 entretiens avec des participants au programme et un éventail d’autres parties prenantes (y compris les bénéficiaires, les organes nationaux de financement, le secrétariat d’Eureka et les services de la Commission), complétées par des informations statistiques sur le programme Eurostars-2 fournies par le secrétariat d’Eureka. L’appel à contributions publié en septembre 2022 a permis de recueillir les réponses de 62 entités de neuf pays différents, confirmant l’essentiel des conclusions tirées des entretiens menés avec les parties prenantes.

Les données de suivi collectées comprennent, entre autres, des données sur le nombre de candidatures pour chaque appel assorti d’une date-butoir, les pays d’origine des candidats, le nombre de projets financés pour chaque appel, le budget total des projets pour chaque appel, la composition des consortiums pour la période de financement 2014-2020, tous les projets Eurostars-2 approuvés, le budget engagé pour chaque État participant et chaque pays partenaire pour chaque appel et la contribution engagée de l’UE, le délai d’engagement par pays pour les appels 1 à 15, ainsi que les rapports annuels du programme Eurostars-2 pour la période 2014-2021.

Étant donné qu’environ la moitié des projets Eurostars-2 étaient toujours en cours au moment de l’évaluation, les enseignements tirés des rapports finaux sont principalement des projections réalisées à partir des appels 1 à 5, qui sont achevés.

Par manque de renseignements et de données plus détaillés sur les résultats finaux et l’impact des projets Eurostars-2, la présente évaluation finale repose essentiellement sur les données tirées des entretiens et des recherches documentaires, qui ne donnent que des informations limitées sur les résultats et l’impact réels. Bien que le secrétariat d’Eureka ait modifié son système de suivi à la suite de l’évaluation intermédiaire (2017), qui a mis en évidence la précision insuffisante et le manque d’informations actualisées dans la base de données du secrétariat d’Eureka, il n’était pas encore possible de déterminer, au moment de l’évaluation finale (2022), si les nouvelles modalités de suivi ont amélioré l’actualité et la disponibilité des données, notamment en raison des changements en cours dans le système informatique du secrétariat d’Eureka.

Néanmoins, les modifications apportées aux systèmes informatiques, les remplacements de personnel et la présence d’instructions plus claires dans la convention de projet devraient entraîner une amélioration de la situation dans le programme qui succédera à Eurostars-2, auquel s’appliquent des obligations de déclaration liées aux partenariats cofinancés dans le cadre d’Horizon Europe et qui mettra davantage l’accent sur l’impact.

Un document de travail des services de la Commission qui accompagne le présent rapport 9 fournit de plus amples informations sur l’évaluation.

3.2Constatations de l’évaluation finale

Sur la base des données limitées disponibles, les principales constatations de l’évaluation finale d’Eurostars-2 selon les critères d’évaluation prévus par le cadre pour une meilleure réglementation 10 sont les suivantes:

Efficience de la mise en œuvre

Entre 2014 et fin 2021, 15 appels conjoints ont eu lieu (au moins deux par an), attirant 5 891 propositions de projets. Au total, 1 546 projets ont été financés. Les principaux bénéficiaires du programme Eurostars-2 étaient des PME actives dans la R&D (66 %) 11 ; 30 % d’entre elles n’avaient pas d’expérience préalable en matière de coopération internationale avant de participer au programme Eurostars-2. Il s’agissait d’un programme de financement attrayant, avec un taux de réussite élevé (27 %) pour les PME, nombre d’entre elles ayant décidé de demander pour la première fois un financement de l’UE plutôt qu’un financement national ou régional.

Eurostars-2 fonctionne bien et aucun retard n’est à déplorer dans la mise en œuvre des programmes de travail annuels (PTA) et des appels. Le caractère unique du programme repose sur le financement de projets collaboratifs transnationaux menés par des PME actives dans la R&D. Par comparaison avec le programme Eurostars-1, les règles nationales de financement ont été davantage harmonisées et les procédures administratives ont été accélérées. Les délais d’engagement ont par exemple été considérablement réduits lors de la phase de mise en œuvre du programme Eurostars-2, pour atteindre une durée moyenne de 6,6 mois. Des différences significatives subsistent néanmoins entre les pays participants. Pour un projet donné, les membres d’un consortium étaient soumis à des règles de candidature différentes selon leur pays d’origine et l’octroi de subventions était subordonné à la disponibilité de financements nationaux. En outre, même si la procédure d’évaluation centralisée des propositions est considérée comme bien structurée, elle est parfois critiquée par les candidats pour son manque de transparence. Selon les personnes interrogées, la complexité des procédures de candidature peut amener les candidats à recourir aux services d’entreprises extérieures pour les aider dans cette procédure et rédiger leur demande de financement de projet.

En ce qui concerne le budget engagé au cours de la période 2014-2020, le programme Eurostars-2 a bénéficié d’engagements budgétaires publics s’élevant à 1,14 milliard d’EUR au total provenant des PTA. Si l’Union a engagé 287 millions d’EUR (33,3 %) pour le financement des projets, les 856 millions d’EUR restants (66,6 %) ont été engagés par les pays participants d’Eurostars-2 au moyen de ressources financières nationales. Toutefois, les fonds n’ont pas été entièrement utilisés, faute d’adéquation entre les résultats de l’évaluation des projets et le financement national disponible pour chaque appel. Au vu des données limitées disponibles, il existe un écart considérable entre le budget préengagé et le financement réel apporté. Cette situation a été quelque peu atténuée par le lancement d’un appel supplémentaire «Covid» au moyen des fonds non utilisés. Après cet appel supplémentaire, la sous-utilisation des crédits sur l’ensemble de la durée de vie du programme s’élevait à 31,4 millions d’EUR pour l’Union seule, soit 10,9 % de l’engagement de l’UE.

Le montant des subventions engagées par les 33 pays participants et les quatre pays partenaires non membres de l’UE variait considérablement d’un pays à l’autre. Si les subventions les plus élevées ont été engagées par l’Allemagne (112 millions d’EUR), les Pays-Bas (102 millions d’EUR) et la France (74 millions d’EUR), la Grèce n’a quant à elle engagé aucune subvention. Cinq pays (Allemagne, Pays-Bas, France, Suède et Norvège) et quatre pays partenaires non membres de l’UE 12 représentaient près de la moitié des engagements budgétaires nationaux totaux (environ 49 %). Comme indiqué dans l’étude de cas sur la participation variable, il existe, en raison de la conception du programme, une forte corrélation entre l’enveloppe budgétaire et la participation au niveau national. En outre, si certains pays participants ont offert des services d’appui et des activités de promotion qui ont permis d’accroître la visibilité du programme Eurostars-2 au niveau national, d’autres organes nationaux de financement ne disposaient pas des ressources financières et humaines nécessaires pour promouvoir le programme au niveau national, ce qui s’est traduit par un niveau de visibilité inégal du programme Eurostars-2 dans tous les États participants. De même, l’incertitude quant à l’obtention d’un financement pour les projets sélectionnés, lorsque la contribution des pays participants avait été épuisée par des projets mieux classés, a été l’une des principales faiblesses recensées dans l’évaluation intermédiaire. En raison du manque d’informations et de données fournies pour l’évaluation finale, cet aspect n’a pas pu être pleinement examiné. Cependant, étant donné que la procédure de sélection pour le partenariat n’a pas changé depuis l’évaluation intermédiaire, il ne peut être exclu que le problème ait persisté pendant toute la durée d’Eurostars-2.

L’évaluation externe met en évidence le rôle du secrétariat d’Eureka dans la bonne mise en œuvre du programme grâce à son large réseau international et à sa base de données d’experts offrant de vastes connaissances dans différents domaines technologiques. Au moment de l’évaluation, le secrétariat d’Eureka n’avait toutefois pas fourni d’informations plus détaillées concernant le suivi et la communication des résultats des projets qui auraient permis d’évaluer pleinement les effets du programme ni l’efficience de sa mise en œuvre.

Efficacité et impact

Le programme a suivi une approche ascendante sans priorité thématique ou technologique prédéterminée. Différents domaines technologiques ont ainsi été abordés dans le cadre des projets soutenus. L’accent a été mis sur les sciences et technologies biologiques (35 % des projets), suivies par l’électronique, l’informatique et les technologies des télécommunications (22 % des projets).

Selon les informations disponibles, le programme Eurostars-2 semble avoir eu des incidences positives. Étant donné qu’environ la moitié des projets étaient toujours en cours au moment de l’évaluation et que le système de suivi et de déclaration n’a pas permis d’assurer correctement le suivi des résultats, il n’est pas possible de tirer de conclusions détaillées sur les résultats finaux des projets et leur impact. Dans l’ensemble, les PME bénéficiaires ont déclaré avoir réussi à mettre au point de nouveaux brevets et des prototypes et avoir reçu des investissements privés après l’achèvement du projet. La plupart des résultats commercialisés étaient des produits (53 %), suivis par des services (28 %) et des procédés (19 %). Les résultats des projets ont essentiellement été commercialisés en Europe, suivie par l’Amérique du Nord et l’Asie.

Pertinence et cohérence

Sur la base des informations disponibles et des contributions d’un nombre limité de bénéficiaires et de parties prenantes pour l’évaluation externe, Eurostars-2 est considéré comme un programme d’aide important pour les PME au sein de l’espace européen de la recherche, qui permet à différents types d’organisations de collaborer avec des partenaires internationaux, sur la base d’un financement national apporté par leur organe national de financement, qui est l’institution de contact au niveau national. Le programme Eurostars-2 a été un tremplin intéressant pour les PME vers une première coopération internationale. Il a permis de renforcer la relation avec les partenaires au sein des consortiums, ainsi que de découvrir et d’approcher de nouveaux marchés et contacts internationaux. Les PME disposant de ressources limitées en matière de R&I ont eu la possibilité, grâce au programme, de collaborer avec d’autres entreprises et de créer de nouveaux objets de propriété intellectuelle, mais aussi de tirer parti de compétences dont elles ne disposent pas dans leur pays d’origine.

Le programme Eurostars-2 a été perçu par les parties prenantes interrogées comme un programme d’aide utile pour lutter contre les dysfonctionnements du marché pour les PME manquant de capacités d’innovation en raison du niveau de prise de risque et des ressources nécessaires. Dans ce contexte, l’aide d’Eurostars-2 a été utile aux PME pour développer plus avant leurs produits, procédés et/ou services innovants grâce au partage transnational de connaissances. Le programme Eurostars-2 a offert la possibilité d’entamer un processus d’apprentissage coopératif avec des partenaires internationaux florissants sans équivalent au niveau régional ou national. Les bénéficiaires interrogés ont souligné que le montant des subventions était également généralement plus élevé que celui des subventions offertes au niveau national ou régional pour des activités similaires.

4.Conclusions

Groupe cible et portée du programme

Sur la base des données disponibles, le programme Eurostars-2 est considéré comme un programme d’aide important permettant aux PME de mettre au point des produits, des procédés et des services nouveaux et innovants, en donnant aux PME qui découvrent le financement international une première expérience de collaboration avec des partenaires en dehors de leur propre pays. L’ouverture technologique et l’approche ascendante sont perçues comme l’un des avantages majeurs du programme. L’ouverture géographique, tout comme la possibilité de collaborer avec des organisations partenaires d’un large éventail de pays (33 États participants et quatre pays partenaires non membres de l’UE), constitue l’une des valeurs ajoutées du programme Eurostars-2 par rapport aux programmes de financement régionaux ou nationaux, dont les taux de financement sont en outre souvent inférieurs. Le nombre croissant de propositions présentées tout au long des 15 appels souligne la pertinence réelle du programme pour les groupes cibles.

Gouvernance et gestion

Les taux de candidature et de participation varient fortement d’un État participant à l’autre et d’un pays partenaire à l’autre. Cinq pays et quatre pays partenaires non membres de l’UE représentaient près de la moitié des engagements budgétaires nationaux totaux. Ce phénomène s’explique dans une large mesure par la conception du programme, ce qui signifie que le budget alloué au niveau national est un déterminant majeur du nombre de projets financés avec des bénéficiaires d’un pays donné. Les pays qui contribuent le plus comptent le plus de participants. Malgré le taux de réussite élevé de 27 %, les fonds n’ont pas été entièrement utilisés faute de correspondance entre les résultats de l’évaluation des projets et le financement national disponible pour chaque appel, et un appel supplémentaire a été lancé pour utiliser ces fonds. Dans l’ensemble, les conclusions de l’évaluation finale indiquent que la gouvernance d’Eurostars-2 par le secrétariat d’Eureka conjointement avec les organes nationaux de financement est une structure de gouvernance complexe mais adéquate, adaptée aux besoins du programme Eurostars-2.

Réalisations et résultats des projets Eurostars-2

Faute d’informations plus détaillées sur les résultats finaux et l’impact des projets Eurostars-2 au moment de l’évaluation finale, celle-ci repose uniquement sur les données tirées des entretiens et des recherches documentaires, ainsi que sur un nombre limité de rapports d’incidence sur le marché. Les modifications apportées aux systèmes informatiques, les remplacements de personnel et la présence d’instructions plus claires dans la convention de projet devraient entraîner une amélioration de la situation dans le programme qui succédera à Eurostars-2, auquel s’appliquent des obligations de déclaration liées aux partenariats de cofinancement dans le cadre d’Horizon Europe et qui mettra davantage l’accent sur l’impact. En ce qui concerne la mise en œuvre et les résultats des projets, il ressort d’un nombre limité d’entretiens avec les bénéficiaires que les participants aux projets Eurostars-2 semblent réussir à mettre au point de nouveaux procédés, produits ou services et à obtenir des investissements privés après l’achèvement du projet.

(1)

Décision n° 553/2014/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à la participation de l’Union à un programme de recherche et développement entrepris conjointement par plusieurs États membres, visant à soutenir les petites et moyennes entreprises qui exercent des activités de recherche et développement (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) (europa.eu) .

(2)

Bien qu’il n’y ait pas de nouveaux appels au titre du programme, les projets soutenus par le programme et les paiements complémentaires correspondants se poursuivront jusqu’en 2025.

(3)

Commission européenne, direction générale de la recherche et de l’innovation, Shaton, M., Pando, E., Vicini, I., et al., Interim evaluation of the Eurostars-2 Joint Programme, Office des publications de l’Union européenne, 2017, https://data.europa.eu/doi/10.2777/357102

(4)

Commission européenne, direction générale de la recherche et de l’innovation, Eurostars-2 final evaluation – Evaluation study of the European Framework Programmes for Research and Innovation for an innovative Europe, Office des publications de l’Union européenne, 2023, https://data.europa.eu/doi/10.2777/333838

(5)

COM(2015) 479 – Évaluation finale du programme commun Eurostars (2008-2013).

(6)

Accueil - Eureka (eurekanetwork.org)

(7)

Le groupe à haut niveau Eurostars-2 est l’organe chargé de superviser la mise en œuvre du programme commun Eurostars-2, et notamment l’approbation des procédures opérationnelles pour la gestion du programme commun Eurostars-2, l’approbation de la planification des appels et du budget des appels, ainsi que l’approbation de la liste de classement des projets Eurostars-2 à financer.

(8)

Neuf pays participants regroupent plus de la moitié de l’ensemble des PME actives dans la R&D participantes: Allemagne, Pays-Bas, Royaume-Uni, France, Espagne, Danemark, Suisse, Suède et Norvège.

(9)

SWD(2024)470.

(10)

https://commission.europa.eu/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation/better-regulation-guidelines-and-toolbox/better-regulation-toolbox_fr

(11)

Le reste du financement étant alloué à d’autres parties prenantes, telles que des organismes de recherche et de technologie.

(12)

Suisse, Corée du Sud, Canada et Afrique du Sud.