RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur les travaux des comités en 2023

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 22.10.2024

COM(2024) 465 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur les travaux des comités en 2023

{SWD(2024) 235 final}

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur les travaux des comités en 2023

1.Introduction

La Commission présente ci-après son rapport annuel sur les travaux des comités en 2023 conformément à l’article 10, paragraphe 2, du règlement (UE) nº 182/2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission 1 (le «règlement de comitologie»).

Le rapport fait un tour d’horizon de l’évolution du système de «comitologie» en 2023, ce terme désignant les comités que la Commission consulte lors de l’élaboration des projets d’actes d’exécution. Ces comités sont composés de représentants des États membres et présidés par la Commission. Ils suivent différentes procédures opérationnelles en fonction de l’acte législatif de base habilitant la Commission à adopter des actes d’exécution (voir tableau II).

Le rapport présente un résumé des activités des comités. Il est accompagné d’un document de travail des services de la Commission contenant des statistiques détaillées sur les travaux des différents comités dans chaque domaine d’action 2 . Il met en évidence les principaux changements et tendances observés au cours de l’année, en présentant les chiffres globaux relatifs aux réunions, aux procédures écrites, aux avis émis (positifs, négatifs ou absence d’avis) et aux actes adoptés. Il donne également un aperçu des cas soumis au comité d’appel et de l’exercice du droit de regard par le Parlement européen et le Conseil au titre de l’article 11 du règlement de comitologie. Des informations sont également fournies sur les mesures adoptées dans le cadre de la procédure de réglementation avec contrôle.

2.Tour d’horizon de l’évolution du système de comitologie en 2023

2.1.Évolution générale

En 2023, les comités de comitologie ont continué de travailler selon les procédures définies dans le règlement de comitologie, c’est-à-dire selon la procédure consultative (article 4) et la procédure d’examen (article 5), ainsi que selon la procédure de réglementation avec contrôle définie à l’article 5 bis 3 de la décision de comitologie 4 .

Toutes les réunions, quel que soit leur format (en présence physique, à distance ou en format hybride), sont mentionnées comme des réunions dans le registre de comitologie 5 et le compte rendu sommaire en précise le format.

En ce qui concerne l’alignement des actes se référant toujours à la procédure de réglementation avec contrôle sur le cadre juridique introduit par le traité de Lisbonne, en 2023, les discussions interinstitutionnelles sur la proposition de la Commission 6 n’ont pas permis de progresser dans l’alignement des actes de base restants.

S’agissant de la proposition de la Commission du 14 février 2017 7 visant à modifier le règlement de comitologie en ce qui concerne le comité d’appel, et notamment à régler les situations d’«absence d’avis» dans des domaines sensibles 8 , aucun progrès n’a été possible en 2023, les positions respectives du Parlement européen et du Conseil (les «colégislateurs») restant très éloignées.

La Commission a continué de rendre publics pendant quatre semaines les projets d’actes d’exécution importants, ce qui permet aux parties intéressées de présenter des observations. En 2023, 73 projets d’actes d’exécution ont ainsi été publiés pour être soumis à l’avis du public sur le site web «Donnez votre avis» 9 , un chiffre pratiquement identique à celui de 2022 (72).

2.2.Évolution de la jurisprudence

En ce qui concerne la transparence des travaux des comités de comitologie, dans l’affaire T-201/21 ( Covington & Van Vooren/Commission européenne ), le Tribunal a confirmé la ligne de conduite qu’il avait exposée l’année précédente dans les affaires jointes T-371/20 et T-554/20 (Pollinis France/Commission 10 , les deux affaires faisant actuellement l’objet d’un pourvoi). Le Tribunal a une nouvelle fois été invité à examiner le refus de la Commission d’accorder l’accès aux documents [au titre du règlement (CE) nº 1049/2001 11 ] qui indiquent les votes individuels exprimés par les États membres dans le cadre d’un comité de comitologie. Dans son arrêt du 14 juin 2023, le Tribunal a décidé que les votes des États membres au sein d’un comité de comitologie devaient être considérés comme étant exprimés «dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires» au sein de la Commission concernant le projet d’acte d’exécution en question. Par conséquent, l’exception à l’accès aux documents prévue à l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa 12 , du règlement (CE) nº 1049/2001 s’applique aux documents indiquant les votes individuels des États membres. Le Tribunal a toutefois estimé que les motifs avancés par la Commission dans la décision attaquée ne pouvaient pas justifier, dans les circonstances de cette affaire, l’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement (CE) nº 1049/2001. Selon le Tribunal, il n’a pas pu être démontré que la divulgation des documents demandés risquait de porter gravement atteinte au processus décisionnel en cause. Le Tribunal a annulé la décision refusant l’accès au document demandé. La Commission a ensuite formé un pourvoi contre l’arrêt.

Dans son arrêt du 28 février 2023 dans l’affaire C-695/20 (Fenix International Ltd/Commissioners for her Majesty’s Revenue and Customs), la Cour de justice a formulé deux observations de portée générale sur les compétences d’exécution. L’affaire concernait une demande de décision préjudicielle sur la validité de l’article 9 bis, paragraphe 1, du règlement d’exécution (UE) nº 282/2011 du Conseil, dans la mesure où le Conseil aurait complété ou modifié l’article 28 de la directive 2006/112/CE (directive TVA) 13 , excédant ainsi les compétences d’exécution qui lui sont conférées par l’article 397 de cette directive, en application de l’article 291, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). D’une part, la Cour a rappelé que, en ce qui concerne l’exercice des compétences d’exécution du Conseil, l’article 291, paragraphe 2, du TFUE requiert d’exposer, de façon circonstanciée, les raisons pour lesquelles cette institution se voit confier l’adoption de l’acte en question. D’autre part, il a relevé que les considérations relatives aux limites des compétences d’exécution de la Commission sont également valables lorsque de telles compétences sont attribuées au Conseil, étant donné que l’article 291, paragraphe 2, du TFUE n’opère aucune distinction quant à la nature et à la portée des compétences d’exécution en fonction de l’institution qui en est investie. La Cour a fait remarquer que les compétences d’exécution conférées à la Commission et au Conseil au titre de l’article 291, paragraphe 2, du TFUE comportent, en substance, le pouvoir d’adopter des mesures qui sont nécessaires ou utiles pour la mise en œuvre uniforme des dispositions de l’acte législatif sur le fondement duquel elles sont adoptées et qui se bornent à en préciser le contenu, dans le respect des objectifs généraux essentiels poursuivis par cet acte, sans le modifier ou le compléter, en ses éléments essentiels ou non essentiels 14 . Le Tribunal a jugé que le règlement d’exécution attaqué ne violait aucun de ces principes et pouvait donc être considéré comme valide.

3.Tour d’horizon des activités

Les chiffres indiqués dans les sections suivantes sont tous basés sur les conclusions présentées en détail dans le document de travail des services de la Commission qui accompagne le rapport.

3.1.Nombre de comités

Le présent rapport porte exclusivement sur les comités de comitologie établis par le législateur pour assister la Commission dans l’exercice des compétences d’exécution qui lui ont été conférées par des actes législatifs de base. Il ne couvre pas d’autres entités, en particulier les groupes d’experts créés par la Commission elle-même.

15 Le tableau I présente le nombre de comités de comitologie qui ont existé au cours de la période allant du 1er janvier au 31 décembre 2023, les chiffres de l’année précédente étant ajoutés à des fins de comparaison.

TABLEAU I — Nombre total de comités

* Y compris le comité d’appel 16

En 2023, il y avait 334 comités de comitologie, toutes configurations confondues 17 . Cela représente une légère augmentation par rapport à 2022 (322 comités de comitologie), laquelle reflète la mise en place de nouveaux comités par la législation entrée en vigueur en 2023.

Le tableau II présente la ventilation des comités en 2023, par type de procédure régissant leur activité (procédure consultative, procédure d’examen, procédure de réglementation avec contrôle). Les comités ayant appliqué des procédures multiples sont indiqués séparément.

TABLEAU II — Nombre de comités par type de procédure

* Y compris le comité d’appel

3.2. Nombre de réunions et de procédures écrites

L’intensité de l’activité des comités est définie en premier lieu par le nombre de réunions de comités tenues et le nombre de procédures écrites 18 menées. Ces nombres sont présentés dans le tableau III.

TABLEAU III — Nombre de réunions et de procédures écrites

* Y compris les réunions/procédures écrites du comité d’appel

Il y a eu 650 réunions en 2023, soit un peu moins qu’en 2022 (673 réunions), et 1 242 procédures écrites, ce qui est nettement inférieur au chiffre de l’année précédente (1 675 procédures).

3.3.Nombre d’avis et d’actes d’exécution

Le présent rapport donne aussi une indication des réalisations spécifiques des comités, qui constituent un autre indicateur important de leur niveau d’activité.

TABLEAU IV — Nombre d’avis et d’actes d’exécution adoptés 19

*Y compris les avis émis par le comité d’appel. Afin d’éviter qu’ils ne soient comptabilisés deux fois, les actes d’exécution adoptés en passant par le comité d’appel sont comptabilisés au regard des comités de premier niveau dans les différents domaines d’action. Voir également la section 3.4 et le tableau V.

Le tableau IV fournit des chiffres globaux concernant les avis formels émis par les comités et les actes d’exécution correspondants adoptés par la Commission 21 . Il indique également les cas dans lesquels le Parlement européen ou le Conseil a exercé le droit de regard conféré par l’article 11 du règlement de comitologie.

Les comités ont rendu 2 039 avis 22 en 2023, un chiffre en légère baisse par rapport à 2022 (2 048). De même, le chiffre de 1 916 actes d’exécution adoptés à l’issue d’une procédure de comité a été inférieur à celui de l’année précédente (2 072).

L’article 11 du règlement de comitologie confère au Parlement européen et au Conseil un droit de regard. En 2023, le Parlement européen a adopté huit résolutions sur la base de l’article 11 du règlement de comitologie, toutes concernant des actes de la DG SANTE. En 2023, le Conseil n’a pas exercé son droit d’opposition à un projet de mesure en vertu de cette disposition.

3.4.Réunions du comité d’appel

Comme indiqué dans le tableau V ci-dessous, le comité d’appel s’est réuni 10 fois au cours de l’année 2023 et a examiné 22 projets d’actes d’exécution qui lui ont été soumis par la Commission. Votant lors des réunions dans tous les cas et n’ayant pas recours à des procédures écrites, il n’a émis d’avis dans aucun des 22 cas («absence d’avis») 23 . La Commission a adopté la totalité des 22 actes d’exécution après la procédure en comité d’appel, trois d’entre eux ayant été adoptés en 2024.

TABLEAU V — Activité du comité d’appel

3.5.Recours à la procédure de réglementation avec contrôle

Le règlement de comitologie a maintenu les effets de la procédure de réglementation avec contrôle aux fins des actes législatifs de base existants qui y font référence 25 . Cette procédure ne peut plus être introduite dans la nouvelle législation, mais elle apparaît encore dans de nombreux actes législatifs de base existants et continuera de s’appliquer en vertu de ces actes jusqu’à ce que les délégations de pouvoir correspondantes aient été alignées sur les délégations de pouvoir pour les actes délégués ou les actes d’exécution.

En 2023, 57 mesures ont été adoptées selon la procédure de réglementation avec contrôle (voir tableau VI), soit moins qu’en 2022 (68 mesures adoptées). Dans le cadre de la procédure de réglementation avec contrôle, le droit de véto a été utilisé une fois, en 2023, par le Parlement européen.
À titre de comparaison, en 2022, les colégislateurs n’ont pas fait usage de ce droit.

TABLEAU VI — Nombre de mesures adoptées selon la procédure de réglementation avec contrôle

4.Conclusion

Les comités ont continué de travailler, en 2023, à un niveau d’intensité similaire à celui de l’année précédente. On a dénombré 334 comités, qui ont tenu 650 réunions, mené 1 242 procédures écrites et rendu 2 039 avis, ce qui a conduit à l’adoption de 1 916 actes d’exécution, ainsi que de 57 mesures dans le cadre de la procédure de réglementation avec contrôle. En permettant aux États membres d’exercer leurs pouvoirs de contrôle conformément au règlement de comitologie, les comités apportent une aide précieuse à la Commission dans l’exercice des compétences d’exécution qui lui sont conférées par les colégislateurs.

La Commission invite tant le Parlement européen que le Conseil à prendre acte du présent rapport.

(1) JO L 55 du 28.2.2011, p. 13.

(2) Relevant des services de la Commission chargés des domaines d’action correspondants.

(3) Pour de plus amples informations sur le recours à cette procédure, voir la section 3.5.

(4) Décision 1999/468/CE du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l’exercice des compétences d’exécution conférées à la Commission (JO L 184 du 17.7.1999, p. 23).

(5) https://ec.europa.eu/transparency/comitology-register/screen/home?lang=fr

(6) Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil adaptant aux articles 290 et 291 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne une série d’actes juridiques prévoyant le recours à la procédure de réglementation avec contrôle [COM(2016) 799 final].

(7) Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant modification du règlement (UE) nº 182/2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission [COM(2017) 085 final].

(8) La Commission a proposé d’apporter des modifications ciblées au règlement de comitologie afin d’éviter une situation dans laquelle elle se retrouverait légalement tenue de prendre une décision d’autorisation en l’absence d’une majorité qualifiée d’États membres prenant position (que ce soit pour ou contre) au sein du comité/comité d’appel. Aux yeux de la Commission, une telle situation caractérisée par l’absence d’avis est particulièrement problématique lorsqu’il s’agit de questions politiquement sensibles ayant une incidence directe sur les citoyens et les entreprises, par exemple dans le domaine de la santé et de la sécurité des personnes, des animaux ou des végétaux.

(9) https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say_fr

(10) T-371/20 et T-554/20, Pollinis France/Commission, ECLI:EU:T:2022:556.

(11) Règlement (CE) nº 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145 du 31.5.2001, p. 43).

(12) «L’accès à un document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée est refusé même après que la décision a été prise, dans le cas où la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.»

(13) Directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (JO L 347 du 11.12.2006, p. 1).

(14) Les mêmes principes relatifs aux limites des compétences d’exécution de la Commission ont également été réaffirmés dans les arrêts de la Cour du 16 mars 2023, Saatgut-Treuhandverwaltung (KWS Meridian), C-522/21, ECLI:EU:C:2023:218, point 35, et du 22 mars 2023, Tazzetti/Commission (affaires jointes T-825/19 et T-826/19), ECLI:EU:T:2023:148, points 156-157.

(15) Certains comités n’ont existé que pendant une partie de l’année en fonction de la date exacte de début/de fin de la validité de l’acte juridique de base concerné.

(16) Le comité d’appel est inscrit au registre de comitologie en tant que comité placé sous la responsabilité du secrétariat général. Dans la pratique, toutefois, il est géré par les services concernés.

(17) Dans certains actes de base, le législateur a prévu des configurations spécifiques du comité. Celles-ci sont présentées individuellement dans le document de travail des services de la Commission et chacune d’entre elles est comptabilisée séparément dans le chiffre global des comités.

(18) Le vote au sein d’un comité peut avoir lieu au cours d’une réunion de comité ordinaire ou, dans des cas dûment justifiés, par procédure écrite, conformément à l’article 3, paragraphe 5, du règlement de comitologie.

(19) En ce qui concerne les actes d’exécution adoptés, l’indication des services de la Commission (domaines d’action) signifie que lesdits actes ont été préparés (discutés et/ou votés) par un comité relevant du service de la Commission en question; dans certains cas, un autre service de la Commission s’est officiellement chargé de l’adoption proprement dite de l’acte.

(20) Un vote qui débouche sur une «absence d’avis» est comptabilisé dans le nombre total d’avis, car il s’agit d’un résultat possible du vote au sein du comité.

(21) Le nombre d’avis et le nombre de mesures/d’actes d’exécution pour une année donnée peuvent varier. Le document de travail des services de la Commission qui accompagne le rapport en précise les raisons dans son introduction.

(22) Les votes au sein des comités ont été positifs dans une écrasante majorité, tandis que dans 31 cas (y compris ceux soumis au comité d’appel), ils ont débouché sur une «absence d’avis». 1 vote négatif a été émis ( sur les exigences en matière d’étiquetage des nouveaux aliments α-cyclodextrine et γ-cyclodextrine ) et, par conséquent, le projet d’acte a été retiré par la Commission.

(23) De plus amples informations sont disponibles dans le document de travail des services de la Commission qui accompagne le rapport.

(24) Le terme «avis» inclut également le scénario dans lequel aucun avis n’est formellement émis en raison de l’absence de majorité dans un sens ou dans l’autre. Le nombre d’«absences d’avis» est indiqué entre parenthèses.

(25) Article 12, deuxième alinéa, du règlement de comitologie.