Initiative législative52024IE0655
Avis du Comité économique et social européen — Le potentiel des marchés publics pour les entreprises de l’économie sociale (avis d’initiative)
| CELEX | 52024IE0655 |
| Type | Initiative législative |
| Date | mercredi 23 octobre 2024 |
Résumé IA
Cet avis d'initiative du CESE explore comment les marchés publics peuvent être utilisés comme levier pour soutenir les entreprises de l'économie sociale. Il propose des recommandations pour adapter les procédures de passation, notamment en simplifiant l'accès aux appels d'offres et en valorisant les critères sociaux et environnementaux. Pour un professionnel du droit français, ce texte anticipe d'éventuelles évolutions du cadre réglementaire national, en cohérence avec les objectifs du Green Deal et du plan d'action pour l'économie sociale.
Texte intégral
 | Journal officiel | FR Série C |
| C/2025/100 | 10.1.2025 |
Avis du Comité économique et social européen
Le potentiel des marchés publics pour les entreprises de l’économie sociale
(avis d’initiative)
(C/2025/100)
Rapporteur:
Ferre WYCKMANSCorapporteur:
Alain COHEUR| Décision de l’assemblée plénière | 18.1.2024 |
| Base juridique | Article 52, paragraphe 2, du règlement intérieur |
| Compétence | Section «Marché unique, production et consommation» |
| Adoption en section | 1.10.2024 |
| Adoption en session plénière | 23.10.2024 |
| Session plénière no | 591 |
| Résultat du vote (pour/contre/abstentions) | 237/1/4 |
1. Conclusions et recommandations
| 1.1. | Le Comité économique et social européen (CESE) se réjouit du rapport Letta qui appelle à accélérer les mesures du plan d’action pour l’économie sociale de la Commission européenne, en mettant l’accent sur l’utilisation stratégique des marchés publics pour soutenir l’économie sociale. |
| 1.2. | Le CESE rappelle que l’accès aux marchés publics est crucial pour les organisations de l’économie sociale et souligne l’importance de définir des critères innovants ayant une valeur réelle, non marchande, tels que les biens communs, la valeur ajoutée créée sur les plans social (emploi de qualité, inclusion et intégration des personnes vulnérables) et écologique (incidence environnementale), ou encore la proximité territoriale. |
| 1.3. | Le CESE encourage des initiatives comme «Buying for Social Impact» et «We Buy Social EU», qui permettent, au-delà du partage des connaissances, d’améliorer la compréhension mutuelle entre les autorités publiques et les acteurs de l’économie sociale et de l’économie de proximité, et demande la mise en œuvre de la feuille de route de Liège. |
| 1.4. | Le CESE lance un appel aux États membres (EM) et aux différents niveaux de pouvoirs afin qu’ils mettent en œuvre l’ensemble des mesures et actions de la recommandation sur les conditions-cadres de l’économie sociale pour aider les entités de l’économie sociale à accéder au marché, en utilisant par exemple des critères de sélection proportionnés ou en divisant les marchés en lot. |
| 1.5. | Le CESE presse la Commission de lancer, le plus rapidement possible, le plan d’action stratégique sur les marchés publics à l’échelle européenne récemment demandé par le Conseil et l’invite à développer un système de suivi de la mise en œuvre des mesures afin d’en augmenter l’efficacité. |
| 1.6. | Face à la situation de permacrise et à la suite de l’adoption, par l’Union européenne (UE), d’orientations stratégiques en matière sociale et environnementale depuis 2014, le CESE appelle à une évaluation étendue et à une révision du cadre européen des marchés publics lors de la nouvelle législature. |
| 1.7. | Le CESE demande que les pouvoirs adjudicateurs au sein de l’UE fassent un meilleur usage des consultations préalables de marché, des marchés réservés et de la division en lots. |
| 1.8. | Le CESE demande à la Commission de créer une section dédiée aux «Marchés publics socialement responsables» sur le portail de l’économie sociale («Social Economy Gateway») pour favoriser l’échange des connaissances et des bonnes pratiques. |
2. Constatations
| 2.1. | Par l’élaboration du présent avis d’initiative, le CESE veut mettre en évidence le potentiel des marchés publics (MP) pour les entités de l’économie sociale (EES). Comme le souligne le récent rapport sur le marché unique «Much More than a Market» (1) d’Enrico Letta, les EES sont au cœur de la proximité et du développement durable des territoires, incarnant l’essence d’une économie centrée sur l’humain et profondément ancrée dans les communautés locales. Les liens étroits avec les régions qu’elles desservent leur permettent d’avoir une compréhension unique des besoins locaux, favorisant l’innovation dans les pratiques sociales et environnementales liées aux objectifs de développement territorial. Cet ancrage local permet d’améliorer le tissu social des communautés et de promouvoir des écosystèmes territoriaux résilients et durables, en veillant à ce que la croissance et le progrès favorisés par l’économie sociale (ES) soient inclusifs et profitent à tous. |
| 2.2. | Afin de réaliser le plein potentiel de l’économie sociale, le rapport Letta énumère différentes mesures pour faciliter l’accès aux ressources financières pour les acteurs de l’économie sociale. Parmi ces mesures, les marchés publics sont identifiés comme un outil puissant pour soutenir les EES. Le CESE se réjouit que le rapport Letta appelle à accélérer les actions décrites dans le plan d’action pour l’économie sociale de la Commission, en mettant l’accent sur l’utilisation stratégique des marchés publics pour soutenir l’économie sociale. |
| 2.3. | Quelque 250 000 autorités publiques dépensent l’équivalent de plus de 14 % du PIB annuel de l’Union européenne (UE), qui s’élève à 15 000 milliards d’EUR, sous forme de marchés publics (2). |
| 2.4. | Le récent rapport «The social impact of public procurement: can the EU do more? (3)» constate que la plupart des pouvoirs adjudicateurs des États membres attribuent encore les marchés dépassant les seuils définis par l’UE uniquement sur la base du prix ou du coût le plus bas. Cela signifie que les critères de qualité, les considérations sociales, environnementales et d’innovation ne sont pas inclus dans les documents d’appel d’offres. |
| 2.5. | La norme ISO 20400 (4) sur les achats responsables précise que «les achats constituent un puissant instrument pour toutes les organisations désireuses de se comporter de façon responsable en contribuant à la réalisation des objectifs de développement durable des Nations unies. En intégrant la responsabilité sociétale dans les politiques et pratiques d’achats, incluant les chaînes d’approvisionnement, les organisations peuvent gérer les risques (et les opportunités) en matière de développement environnemental, social et économique responsable». |
3. Initiatives inspirantes
| 3.1. | En 2020, le projet européen «Buying for Social Impact» (5) a permis d’identifier cinq défis entravant l’adoption de clauses sociales dans les marchés publics:
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| 3.2. | Dans son plan d’action pour l’économie sociale (7), la Commission souligne que «la révision de 2014 des règles de l’UE en matière de marchés publics (8) a donné aux autorités publiques, à tous les niveaux, de nombreuses occasions d’utiliser les marchés publics pour atteindre divers objectifs stratégiques, comme la promotion de la protection de l’environnement et la poursuite d’objectifs sociaux». La Commission s’y engage «à mettre en évidence les avantages concrets et les moyens d’utiliser les procédures de passation de marchés publics et les procédures de concessions pour atteindre les objectifs de la politique sociale et du marché du travail, améliorer les conditions de travail et fournir des services sociaux de qualité». |
| 3.3. | La Commission a lancé différentes initiatives en faveur du renforcement des capacités en matière de marchés publics socialement responsables. Par exemple, #WeBuySocialEU (9) montre comment l’utilisation des marchés publics contribue à la réalisation d’objectifs sociaux dans l’UE et encourage les pouvoirs adjudicateurs à intégrer des considérations sociales dans leurs politiques et pratiques d’achat. Ce projet aide aussi les EES à comprendre les procédures de passation des marchés publics et à y participer efficacement. Le CESE se réjouit de telles initiatives permettant, au-delà du partage des connaissances, d’améliorer la compréhension mutuelle entre les autorités publiques et les entités de l’ES et de l’économie de proximité. |
| 3.4. | Dans sa recommandation sur les conditions-cadres de l’économie sociale de 2023, le Conseil recommande «aux États membres d’encourager leurs pouvoirs adjudicateurs à acquérir des biens et des services de manière stratégique, à poursuivre des objectifs sociaux, en tenant compte également de l’innovation sociale et des objectifs environnementaux» et d’«utiliser pleinement les outils que les règles de l’Union en matière de marchés publics mettent à leur disposition, y compris ceux prévus pour l’organisation de certains services, appelés services à la personne et services d’intérêt général, au moyen d’un régime spécifique inspiré par le principe de solidarité». |
| 3.5. | Le CESE lance un appel aux États membres et aux différents niveaux de pouvoirs afin qu’ils mettent en œuvre l’ensemble des mesures de cette recommandation pour aider les EES à accéder au marché, par exemple en établissant des critères de sélection proportionnés et inclusifs permettant aux petites EES innovantes de participer aux appels d’offres ou en divisant les marchés en lots afin de faciliter la coopération entre les autres entreprises et les EES. |
| 3.6. | Dans un avis précédent (10), le CESE rappelle que l’accès aux marchés publics est crucial pour les EES et souligne «l’importance de créer des critères innovants ayant une valeur réelle, non marchande, tels que les biens communs, la valeur ajoutée créée sur les plans social (emploi, inclusion et intégration des personnes fragiles) et écologique (incidence environnementale), ou encore la proximité territoriale». |
| 3.7. | Dans son avis sur la création d’un environnement favorable à l’économie sociale (11), le Comité européen des régions demande «des politiques favorisant les marchés publics socialement responsables et l’inclusion d’exigences sociales dans les appels d’offres afin de contribuer au développement de l’économie sociale» et «défend l’idée que le cadre juridique européen doit donner aux entreprises sociales reconnues la possibilité d’accéder aux marchés publics européens sans être mises en concurrence avec celles de type traditionnel, dans la mesure où elles répondent à des besoins sociaux ou exercent des missions de service public tout en étant mandatées par les pouvoirs publics». |
| 3.8. | Pour faciliter l’accès des EES aux marchés publics et encourager la pleine utilisation des outils disponibles, la feuille de route de Liège sur l’économie sociale (12) de 2024 encourage «les pouvoirs publics européens, nationaux, régionaux et locaux à intégrer davantage de critères de durabilité et d’inclusion dans les procédures de passation de marchés publics». |
| 3.9. | Le CESE appelle les États membres à rendre compte de la mise en œuvre de mesures visant à inclure l’ES dans les marchés publics socialement responsables, afin d’évaluer les progrès réalisés et de mettre en évidence les bonnes pratiques aux niveaux national, régional et local. Un bon exemple est l’effort commun, sous l’impulsion de la mairie de Paris, de créer la plateforme ESS2024.org (13), qui a ouvert les marchés aux EES et à l’économie circulaire pour les Jeux olympiques de 2024. Cela a permis aux EES de s’impliquer dans le projet Paris 2024, d’assurer des possibilités de travail aux personnes défavorisées et de faciliter l’émergence de solutions innovantes et durables. |
| 3.10. | Le CESE se réjouit du rapport «The social impact of public procurement — Can the EU do more?» (14) qui dresse un état des lieux de l’application des dispositions relatives aux marchés publics dans les États membres et qui formule de nombreuses recommandations aux EM et aux institutions européennes. Il est demandé à ces dernières de revoir leurs politiques internes de marchés publics en fixant des objectifs pour la mise en œuvre des achats stratégiques (y compris les achats socialement responsables) sur une base annuelle, en développant des outils adéquats de production de rapports et de données. Aux États membres et autorités régionales et locales, il est préconisé de sensibiliser l’ensemble des pouvoirs adjudicateurs au fait que les marchés publics peuvent être utilisés pour promouvoir les objectifs de la politique sociale, de l’emploi et de l’égalité de genre tant au niveau politique qu’opérationnel. |
| 3.11. | Le CESE rejoint aussi la recommandation stipulant que les pouvoirs adjudicateurs devraient faire un meilleur usage des consultations préalables de marché, des marchés réservés et de la division en lots, notamment pour assurer une meilleure participation des PME, des EES et des organisations de la société civile aux procédures de passation de marchés. |
| 3.12. | À la suite d’un rapport spécial de la Cour des comptes européenne sur les marchés publics dans l’UE (15), le Conseil «Compétitivité» a approuvé le 24 mai 2024 (16) des conclusions intitulées «Favoriser une concurrence équitable et effective pour la passation dans l’UE des marchés publics de travaux, de biens et de services», et a proposé de faire du lancement d’un plan d’action stratégique pour les marchés publics à l’échelle de l’UE l’une des priorités du prochain mandat de la Commission. Le CESE presse la Commission de lancer ce plan d’action le plus rapidement possible. |
| 3.13. | Le CESE demande d’intégrer des critères qualitatifs de manière systématique dans les procédures d’appel d’offres, non seulement afin d’éviter un nivellement par le bas des salaires et des conditions de travail, ainsi qu’une concurrence déloyale, mais surtout pour apporter une sécurité juridique aux pouvoirs adjudicateurs publics qui s’engagent à atteindre des objectifs sociaux, environnementaux et éthiques au moyen de leurs processus de marchés publics. Parmi ces critères qualitatifs, des éléments de gouvernance et autres spécificités de l’ES (pratiques démocratiques ou collaboratives, réinvestissement des bénéfices et excédents pour poursuivre davantage leurs objectifs sociaux ou environnementaux, inclusion des parties prenantes, transparence, etc.) pourraient être pris en compte. Le CESE demande qu’une analyse des opportunités et des obstacles soit faite au niveau européen, ainsi qu’une consultation des parties prenantes sur ces possibles critères de référence. |
| 3.14. | La période actuelle de «permacrise», qui touche particulièrement les plus vulnérables, et les différentes initiatives sociales et environnementales de l’UE prises depuis 2014 appellent une révision de la directive. Il s’agit notamment du pacte vert pour l’Europe (2020), des plans d’action pour une économie circulaire (2020) et pour l’économie sociale (2021), de la loi sur la restauration de la nature (2024), dans le cadre desquels les marchés publics socialement responsables et circulaires peuvent donner un élan significatif à leurs mises en œuvre. Un recours accru aux marchés publics socialement et environnementalement responsables contribuera aussi à la réalisation des objectifs de développement durable des Nations unies à l’horizon 2030. Le CESE appelle à l’élaboration, après toutes ces nouvelles orientations stratégiques, d’une véritable politique d’orientation qui transforme les intentions en mesures contraignantes. |
4. Observations et propositions spécifiques
| 4.1. | Le CESE demande à la Commission de consacrer, sur le portail européen de l’ES, une section aux marchés publics socialement responsables pour y rassembler toutes les publications («Faire des marchés publics socialement responsables une réussite» (17), le «knowledge hub » d’Urbact (18), etc.), d’y répertorier les bonnes pratiques des autorités nationales, régionales ou locales et de servir de source d’inspiration et de convergence pour le développement des connaissances et des expériences concluantes au sein de l’UE. |
| 4.2. | Étant donné que la fourniture de biens et de services ne peut être basée sur l’érosion des principes sociaux, sociétaux, de santé et de durabilité, ni aboutir à de la concurrence inégale ou de la distorsion de la concurrence qui pourrait mener à un dumping social, le CESE appelle à une révision du cadre européen des marchés publics lors de la prochaine législature. Un certain nombre de clauses sociales doivent être obligatoires:
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| 4.3. | Le CESE se réjouit que pour trois secteurs actifs au sein de l’économie sociale, une déclaration commune sur les marchés publics et la négociation collective ait été convenue entre les organisations européennes représentatives des employeurs et des travailleurs de ces secteurs [European Cleaning and Facility Services Industry (EFCI) (19), Confédération européenne des services de sécurité (COESS) (20), ensemble avec UNI Global Union Europa — UNI Europa, et Food Service Europe (FSO) avec la Fédération européenne des syndicats de l’alimentation, de l’agriculture et du tourisme (EFFAT) (21)], dans laquelle il est demandé à la Commission:
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| 4.4. | Le CESE se réjouit des recommandations formulées dans le «Rapport sur l’évaluation des réponses politiques visant à prévenir le travail non déclaré dans les marchés publics» de l’Autorité européenne du travail (AET) (23) et souligne le potentiel des EES dans la lutte contre le travail informel, vu leurs finalités sociales et leurs actions en faveur de l’intégration sur le marché du travail. |
| 4.5. | Les EES doivent reconnaître la notion d’intérêt général dans la négociation collective, notamment en cohérence avec la priorité accordée à la dignité des travailleurs et à une rémunération équitable. |
| 4.6. | Tout en appréciant l’esprit et l’approche des articles 74 à 77 de la directive 2014/24/UE ainsi que son approche des contrats réservés aux services sociaux et à d’autres services spécifiques, le CESE appelle au développement d’une approche plus flexible pour remédier à la durée limitée de 3 ans (art. 77), ce qui génère effectivement une interdiction implicite de renouvellement de contrat. L’application de ces règles s’est révélée trop rigide et a réduit les incitations concrètes à fournir une qualité efficace au cours de la dernière année du contrat, obligeant souvent les bons prestataires de services à changer, même si le pouvoir adjudicateur et les utilisateurs finaux les apprécient. |
| 4.7. | Concernant la directive 2014/24/UE, le CESE apprécie fortement ce qui est établi à l’article 20 relatif aux marchés réservés, pour garantir l’accès aux entreprises qui s’occupent de l’emploi de personnes défavorisées. Cet article offre un formidable outil de valorisation des EES, mais le CESE regrette que tous les États membres n’aient pas mis cette mesure en œuvre. |
Bruxelles, le 23 octobre 2024.
Le président
du Comité économique et social européen
Oliver RÖPKE
(1) Letta, E., Much More than a Market – Speed, Security, Solidarity – Empowering the Single Market to deliver a sustainable future and prosperity for all citizens («Bien plus qu’un marché — Rapidité, Sécurité, Solidarité — Donner au marché unique les moyens d’offrir un avenir durable et la prospérité à tous les citoyens de l’UE»), avril 2024.
(2) Varga, E., How Public Procurement Can Spur the Social Economy, Stanford Social Innovation Review, 5.5.2021.
(3) Parlement européen, Direction générale des politiques internes de l’Union, Caimi, V., Sansonetti, S., The social impact of public procurement. Can the EU do more? (“L’impact social des marchés publics — L’UE peut-elle faire davantage?”), 2023.
(4) ISO 20400:2017, Achats responsables — Lignes directrices.
(5) Commission européenne, Agence exécutive pour les petites et moyennes entreprises, Buying for social impact, Publications Office, 2020.
(6) Directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (JO L 94, 28.3.2014, p. 65).
(8) Directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE.
(10) Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de recommandation du Conseil relative à la mise en place des conditions-cadres de l’économie sociale [COM(2023) 316 final — 2023/0179 (NLE)] (JO C, C/2024/882, 6.2.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/882/oj).
(11) Créer un environnement favorable à l’économie sociale — La perspective locale et régionale.
(12) Feuille de route de Liège en faveur de l’économie sociale.
(13) OCDE, Buying social with the social economy — OECD Local Economic and Employment Papers, 2023.
(14) The social impact of public procurement - Can the EU do more?, Think Tank, Parlement européen.
(15) Cour des comptes européenne, Marchés publics dans l’UE: recul de la concurrence pour les contrats de travaux, de biens et de services passés entre 2011 et 2021 , Rapport spécial 28/2023, Office des publications de l’UE.
(16) Le Conseil adopte des conclusions sur le rapport de la Cour des comptes sur les marchés publics.
(17) Commission européenne, Agence exécutive pour les petites et moyennes entreprises, Tepper, P., McLennan, A., Hirt, R., et al., Faire des marchés publics socialement responsables une réussite: 71 exemples de bonnes pratiques , Publications Office, 2020.
(18) Strategic Public Procurement.
(19) www.uni-europa.org/wp-content/uploads/sites/3/2023/03/20230221_Publicprocurement_collectivebargaining.pdf.
(20) www.uni-europa.org/wp-content/uploads/sites/3/2022/12/2022_12_20_Joint_statement-CoESS-UNI_Public-Procurement-and-Collective-Bargaining_FINAL.pdf.
(21) https://effat.org/wp-content/uploads/2023/06/FoodServiceEurope-EFFAT-Declaration-on-Public-Procurement-and-Collective-Bargaining-2023-06-19.pdf.
(22) L’offre économiquement la plus avantageuse met l’accent sur le meilleur rapport qualité-prix en tenant compte des facteurs environnementaux et sociaux, de la qualité, du coût du cycle de vie et du caractère innovant.
(23) https://www.ela.europa.eu/en/news/new-study-highlights-strategies-tackle-undeclared-work-eu-public-procurement.
ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2025/100/oj
ISSN 1977-0936 (electronic edition)
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