Initiative législative52024IR1372
Avis du Comité européen des régions — Examen à mi-parcours du plan de relance européen post-COVID (facilité pour la reprise et la résilience)
| CELEX | 52024IR1372 |
| Type | Initiative législative |
| Date | mardi 8 octobre 2024 |
Résumé IA
Cet avis du Comité européen des régions évalue la mise en œuvre à mi-parcours de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR), le principal instrument du plan de relance post-COVID. Il souligne les retards dans l'exécution des réformes et des investissements, et appelle à une simplification des procédures administratives ainsi qu'à une meilleure association des collectivités territoriales. Pour un professionnel du droit français, ce texte est pertinent car il anticipe d'éventuelles modifications des règles de gestion des fonds européens et des obligations de reporting pour les bénéficiaires nationaux.
Texte intégral
 | Journal officiel | FR Série C |
| C/2024/7057 | 4.12.2024 |
Avis du Comité européen des régions — Examen à mi-parcours du plan de relance européen post-COVID (facilité pour la reprise et la résilience)
(C/2024/7057)
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RECOMMANDATIONS POLITIQUES
LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS (CdR),
| 1. | salue la publication de l’évaluation à mi-parcours de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR), conformément à l’article 32 du règlement l’établissant; |
| 2. | souligne que, face à la crise engendrée par la pandémie de COVID-19, le fonds de relance a représenté une avancée majeure à la fois du fait du recours à l’emprunt et par le déboursement très rapide de fonds européens. Il a ainsi contribué à limiter l’impact de la crise sur l’économie européenne, notamment en contribuant à préserver, via son mécanisme de préfinancement, le niveau d’investissement public. Toutefois, la centralisation de sa gestion pose, à moyen et à long terme, des risques pour la cohésion économique, sociale et territoriale de l’Union européenne; |
| 3. | considère que cette réponse commune à une crise sans précédent a permis de rétablir un climat de confiance dans les institutions européennes de l’Union et de mettre en place un puissant instrument de solidarité européenne; |
| 4. | souligne qu’en effet, du fait de la concurrence entre la FRR et la politique de cohésion qui peuvent couvrir des objectifs similaires, le déboursement rapide des fonds de la FRR a conduit à une diminution des taux d’absorption dans les programmes de la politique de cohésion. En effet, des projets éligibles au titre de la politique de cohésion ont été «transférés» car les projets financés par la FRR sont soumis à des règles de mise en œuvre plus favorables, qui n’imposent pas le cofinancement, par exemple. Dans le même temps, le CdR regrette que ces financements rapides de la FRR aient parfois conduit à des effets d’aubaines pour des projets qui n’avaient pas forcément besoin de soutien européen; |
| 5. | rappelle ensuite que l’impact macroéconomique des financements FRR dépend largement de l’additionnalité des projets financés et que des résultats supérieurs à long terme pourraient être obtenus si l’on augmentait le budget de la politique de cohésion de l’Union européenne; rappelle, dans ce contexte, que la FRR est ventilée sur la base de critères de répartition différents de ceux de la politique de cohésion et n’a donc pas les mêmes objectifs et résultats en matière de cohésion, même si sa base juridique repose aussi sur l’article 175 du TFUE; |
| 6. | salue les résultats encourageants du financement FRR s’agissant de la promotion des transitions écologiques et digitales, qui sont dus aux obligations réglementaires qui fixent des minima stricts concernant la part des investissements de la FRR devant être consacrée à ces politiques; |
| 7. | soutient le principe consistant à «ne pas nuire de manière significative» aux objectifs écologiques, qui a été introduit dans la FRR et qui contribue efficacement à son impact environnemental; souligne également son soutien au principe de «ne pas nuire à la cohésion»; regrette, à cet égard, que la FRR ne respecte pas entièrement ce dernier principe; |
| 8. | se félicite de l’impact positif que la FRR semble avoir eu sur le taux de chômage, en particulier dans les États membres du sud de l’Europe particulièrement affectés par la pandémie; souligne cependant que ces résultats devront être confirmés sur la durée; |
Participation des collectivités territoriales et cohésion
| 9. | rappelle que les collectivités territoriales sont responsables de plus d’un tiers des dépenses publiques et de plus de la moitié des investissements publics dans l’Union; insiste sur le fait que, puisque la FRR vise à stimuler les réformes et les investissements, la participation active des collectivités territoriales devrait s’imposer tout au long du processus de mise en œuvre de la FRR, comme cela est d’ailleurs reconnu dans son règlement au considérant 34; |
| 10. | souligne que les collectivités locales et régionales n’ont pas été suffisamment impliquées, voire pas du tout, dans l’ensemble du processus de mise en œuvre de la FRR; regrette, en ce sens, que la FRR ne respecte ni la gouvernance à multiniveaux, ni le principe de partenariat qui s’appliquent à la politique de cohésion, remettant en cause le principe même de cohésion économique, sociale et territoriale repris dans les traités; |
| 11. | rappelle que le dernier rapport du CdR sur l’état des villes et régions et son baromètre ont révélé que près de 44 % des élus interrogés déclarent ne pas avoir été associés aux projets financés par le fonds de relance dans leur ville ou dans leur région, ni en avoir été informés; souligne que la gouvernance centralisée de la FRR a offert la possibilité à certains gouvernements nationaux d’exclure certaines villes et régions gouvernées par des membres élus de partis d’opposition des possibilités de subventions ou de soutien européen offertes par la FRR; |
| 12. | déplore que la contribution effective de la FRR à la cohésion ne soit abordée que de façon superficielle par l’évaluation à mi-parcours de la Commission, alors même que le règlement établissant la FRR trouve sa base juridique dans la promotion de la cohésion économique, sociale et territoriale et que la cohésion sociale et territoriale est l’un des six piliers définis à l’article 3 du règlement FRR; |
| 13. | regrette que la contribution des plans nationaux de relance et de résilience (PNRR) à la cohésion économique, sociale et territoriale européenne soit très inégale; à ce titre, déplore que certains plans ne contiennent pas du tout de stratégie de soutien à la cohésion; rappelle également que la FRR est, par nature, bien moins redistributive que les Fonds structurels du fait du poids du taux de chômage dans la formule de calcul des enveloppes nationales, menant certains États dits «de cohésion» à bénéficier d’enveloppes de financement par habitant inférieures à la moyenne de l’UE; |
| 14. | s’alarme de ce qu’un tiers des organisations interrogées lors d’une enquête du CdR et du Conseil des communes et des régions d’Europe (CCRE) déclarent que le plan national pour la réforme et la résilience de leur pays ne contribue «pas du tout» efficacement au renforcement de la cohésion territoriale; |
| 15. | souligne que le rapport indépendant d’évaluation à mi-parcours de la FRR fait état de résultats très mitigés en ce qui concerne la promotion de la cohésion territoriale et met en lumière des effets de concurrence et de substitution au détriment de la politique de cohésion, la FRR ayant bénéficié d’un certain degré de priorité; partage ainsi le constat de l’évaluation indépendante quant au fait que l’absence de dimension territoriale de la FRR va à l’encontre de l’objectif de cohésion et risque d’accroître les disparités au sein des États membres; |
| 16. | estime que cet état de fait est directement imputable à l’approche descendante et centralisatrice de la plupart des PNRR et au manque d’implication des collectivités locales et régionales; s’interroge dès lors sur la pertinence de la base juridique du règlement FRR; |
Fonctionnement, capacités et calendrier de la FRR
| 17. | note que le fonctionnement de la FRR présente des différences très marquées avec les autres instruments et programmes de l’UE, et notamment avec les Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI). Son système de paiement est en effet basé non sur le coût, mais sur la performance à travers l’atteinte de cibles et de jalons; souligne que même si le financement basé sur les performances peut être utile pour certains instruments, le CdR s’oppose à ce que la budgétisation basée sur les performances soit étendue aux programmes de la politique de cohésion, dans la mesure où tous les investissements, notamment sociaux ou liés au bien-être des populations, ne peuvent pas être mesurés uniquement sur la base de performances et d’objectifs chiffrés et dans une approche à court terme; ajoute que la Cour des comptes européenne, dans son rapport 26/2023, indique que si les indicateurs développés au sein de la FRR permettent de suivre les progrès de la mise en œuvre de la facilité, ils ne permettent pas encore d’évaluer la performance réelle du programme. Le CdR s’inquiète également des difficultés rencontrées par la Commission européenne pour effectuer des audits de la FRR; |
| 18. | estime également que la rigidité des PNRR et la complexité des procédures de modification (qui passent, comme l’adoption des plans initiaux, par une décision d’exécution du Conseil) ne sauraient convenir à la politique de cohésion étant donné sa longue période de mise en œuvre; considère ainsi qu’une procédure simplifiée devrait être possible dans les cas de modifications mineures des plans, avec notamment un rôle plus limité pour le Conseil; |
| 19. | partage le constat du rapport indépendant d’évaluation à mi-parcours de la FRR qui souligne que le montant important des fonds FRR disponibles en plus de la politique de cohésion a mis sous pression les capacités administratives et d’absorption des autorités de gestion des Fonds ESI; prend acte du rapport 13/2024 de la Cour des comptes européenne, intitulé «Absorption des fonds de la facilité pour la reprise et la résilience — La situation progresse tant bien que mal et des risques subsistent quant à la réalisation des mesures et donc des objectifs de la FRR», ainsi que de sa principale conclusion, à savoir que la faiblesse du taux d’absorption dans certains pays met en péril la réalisation des objectifs visant à aider les pays de l’UE à se relever de la pandémie de COVID-19 et à les rendre plus résilients; |
| 20. | souligne qu’à l’heure actuelle, seul un tiers environ des fonds de la FRR est utilisé, ce qui limite la fonctionnalité du fonds, de sorte que les autorités locales et régionales ont besoin de plus de temps pour mettre en œuvre la FRR; doute fortement, dès lors, de la capacité de la Commission, des États membres, et des autorités locales et régionales à assurer collectivement la mise en œuvre de l’ensemble des mesures prévues dans les PNRR, et ainsi le décaissement de l’intégralité des fonds avant l’expiration de l’instrument programmée pour fin 2026; suggère donc de reporter la date limite de dépense des fonds de la FRR et de se concentrer davantage sur les investissements sociaux, dans des domaines tels que le logement ou la santé; |
| 21. | propose qu’une part plus importante des fonds non engagés de la FRR soit redirigée vers le pilier destiné à la croissance intelligente, durable et inclusive, pour faire face au déclin prononcé que la compétitivité de l’Union européenne a enregistré par rapport à ses concurrents sur la scène mondiale; |
| 22. | insiste sur l’importance que revêtent les investissements dans des projets d’énergie renouvelable, comme l’éolien, le solaire et la géothermie, et souligne la nécessité d’octroyer un financement adéquat aux initiatives visant à assurer une mobilité urbaine durable, s’agissant, par exemple, du développement des transports publics, des infrastructures cyclables ou d’une planification urbaine adaptée aux piétons; appelle en outre à apporter un soutien continu aux actions en faveur de la biodiversité et de la restauration des écosystèmes, afin que les villes et les zones rurales fassent un pas en avant sur le plan de la durabilité environnementale et de la résilience en Europe; |
| 23. | rappelle que certains des États membres qui sont les principaux bénéficiaires de la FRR souffraient déjà de difficultés d’absorption des fonds structurels avant que les fonds FRR ne viennent s’y ajouter; estime qu’un retard dans la mise en œuvre des réformes et investissements, s’il est justifié par des éléments objectifs, ne devrait pas se traduire par la perte des Fonds structurels et d’investissement européens concernés. Cela reviendrait, dans de nombreux cas, à pénaliser encore davantage les États et les collectivités qui souffrent d’une capacité d’absorption limitée et qui sont souvent ceux dont les niveaux de développement sont les moins élevés; |
| 24. | considère que le nouveau calendrier de mise en œuvre de la FRR, en cas de report de la date limite de dépense de la FRR, devrait permettre aux États membres de réviser leur PNRR, et recommande que le Conseil ait l’opportunité de s’assurer que les demandes de report sont justifiées par des éléments objectifs; |
La FRR et les réformes
| 25. | souligne que, contrairement à la politique de cohésion, dont l’objectif principal est de créer plus de cohésion au sein de l’UE, la FRR était également liée à des réformes; |
| 26. | estime que les réformes soutenues par la FRR doivent avoir leur propre légitimité démocratique, bâtie sur la consultation, le dialogue et une démarche de partenariat, notamment avec les collectivités territoriales, pour garantir l’appropriation de ces réformes; |
| 27. | relève que l’évaluation positive par la Commission de l’impact de la FRR sur la mise en œuvre des réformes se focalise largement sur celles mises en avant dans le cadre des recommandations par pays du Semestre européen; |
| 28. | souligne que l’évaluation indépendante à mi-parcours évoque des «interprétations variées du mot “réforme” dans les PNNR»; estime que l’absence de définition précise des réformes éligibles au sein de la FRR pose non seulement des questions d’additionnalité et de transparence des financements, mais soulève également un problème de subsidiarité; |
| 29. | rappelle que dans son avis sur la proposition de règlement, le CdR avait exigé que le terme «réformes» soit défini comme des mesures qui «i) mettent en œuvre des objectifs du traité sur l’UE; ii) contribuent à la convergence et à la réduction des disparités régionales, y compris à l’atténuation des contraintes territoriales structurelles, dans l’esprit de la base juridique du règlement, l’article 175 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE); iii) sont en mesure d’enclencher les investissements publics et de stimuler une croissance durable et solidaire à long terme en cohérence avec les objectifs de développement durable»; |
Les futurs instruments de capacité budgétaire
| 30. | se félicite que la Commission européenne ait proposé un instrument dédié à la relance de l’UE et salue la mise en œuvre de la FRR et son rôle majeur dans la réponse européenne à la crise de la COVID-19 à court et moyen terme; estime que ce premier instrument européen de grande envergure basé sur la performance met en lumière les avantages, mais aussi les inconvénients d’une telle approche; |
| 31. | demande à ce que le prochain rapport annuel sur la FRR contienne une analyse thématique de la participation des collectivités territoriales sur la base des synthèses prévues par l’article 18, point 4 q), et, en raison de sa base juridique, une évaluation qualitative et détaillée de la contribution de la FRR à la cohésion économique, sociale et territoriale; |
| 32. | propose à la Commission d’engager une réflexion sur la capacité administrative de l’ensemble des niveaux de gouvernement pour évaluer leur capacité à mettre en œuvre les fonds de l’UE, car celle-ci est l’un des principaux éléments qui déterminent le succès et la rapidité de la mise en œuvre des fonds de la FRR et des autres fonds, ainsi que leur impact à long terme. |
Bruxelles, le 8 octobre 2024.
Le président
du Comité européen des régions
Vasco ALVES CORDEIRO
ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/7057/oj
ISSN 1977-0936 (electronic edition)
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