Communication — Orientations à l’intention des États membres concernant les exig — MeilleurAvocats.fr

Journal officiel
de l'Union européenne

Série C

C/2024/3975

21.6.2024

COMMUNICATION

Orientations à l’intention des États membres concernant les exigences relatives aux informations à fournir dans les plans budgétaires et structurels à moyen terme et les rapports d’avancement annuels

(C/2024/3975)

Le règlement (UE) 2024/1263 relatif à la coordination efficace des politiques économiques et à la surveillance budgétaire multilatérale et abrogeant le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil (ci-après le «règlement») énonce que, «[a]fin de garantir la mise en œuvre efficace et un suivi approprié du présent règlement, la Commission devrait fournir des orientations en temps utile, après avoir sollicité un avis du Comité économique et financier, sur les informations que les États membres doivent fournir dans leurs plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme et dans leurs rapports d’avancement annuels. Ces orientations devraient être rendues publiques.» La présente communication contient ces orientations. Le Comité économique et financier (CEF) a rendu son avis le 7 juin 2024 et la Commission en a pris note.

Les présentes orientations sont destinées à aider les États membres à appliquer le règlement (UE) 2024/1263. La Cour de justice de l’Union européenne est seule compétente pour donner une interprétation du droit de l’Union faisant autorité.

PARTIE A

EXIGENCES RELATIVES AUX INFORMATIONS A FOURNIR DANS LES PLANS BUDGETAIRES ET STRUCTURELS A MOYEN TERME

1. Introduction

Les présentes orientations concernent les dispositions du règlement relatives au contenu des plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme (ci-après les «PMT», les «plans à moyen terme» ou simplement les «plans»). Elles fournissent des indications aux États membres pour l’élaboration de leurs plans, notamment concernant: la façon d’élaborer les plans de manière à garantir un niveau adéquat d’engagement politique et d’appropriation au niveau national, tout en limitant la charge déclarative; les informations nécessaires à la Commission pour évaluer si les engagements budgétaires sont conformes aux exigences du règlement; les informations à fournir sur les engagements en matière d’investissements et de réformes justifiant une prolongation des trajectoires d’ajustement budgétaire; et les informations à inclure concernant les mesures prises par les États membres en réponse aux recommandations par pays (y compris dans le cadre de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques) et aux priorités communes de l’UE.

Les présentes orientations concernant les exigences relatives aux informations à fournir dans les plans à moyen terme doivent être lues conjointement avec les orientations concernant les rapports d’avancement annuels. La plupart des tableaux qui figureront dans les plans à moyen terme et dans les rapports d’avancement annuels sont similaires, mais ils couvrent un nombre d’années différent, contiennent des chiffres de statut différent (chiffres effectifs, estimations, prévisions ou engagements en matière de politiques) et sont plus ou moins détaillés.

La volonté étant de favoriser l’appropriation au niveau national, les présentes orientations n’imposent pas de modèle à respecter strictement pour la structure des plans. Les États membres sont libres de décider de la forme précise et du niveau de détail de leurs plans (leurs besoins étant susceptibles de différer en fonction de leurs objectifs nationaux), pour autant que ceux-ci contiennent les informations requises par le règlement, qui font l’objet de la présente communication. Afin d’aider les États membres à élaborer leurs plans, les présentes orientations donnent une vue d’ensemble des éléments qui doivent y être inclus et qui sont indispensables à la Commission pour évaluer correctement le respect du règlement, et elles fournissent des modèles de tableaux pour la présentation des informations requises. In fine, les plans doivent contenir — de manière claire— les informations nécessaires pour permettre au Conseil et à la Commission de vérifier qu’ils sont conformes aux objectifs et exigences fixés dans le règlement et de les approuver par une recommandation du Conseil, dont la mise en œuvre fera l’objet d’un suivi (1).

L’élément central d’un plan à moyen terme est l’engagement pris concernant le taux de croissance des dépenses primaires nettes financées au niveau national (ci-après les «dépenses nettes»). On entend par «dépenses nettes» les dépenses publiques, déduction faite des dépenses d’intérêts, des mesures discrétionnaires en matière de recettes, des dépenses relatives aux programmes de l’Union entièrement compensées par des recettes provenant de fonds de l’Union, des dépenses nationales de cofinancement des programmes financés par l’Union, des éléments cycliques des dépenses liées aux indemnités de chômage et des mesures ponctuelles et autres mesures temporaires (2). Dans leurs plans, les États membres s’engagent à maintenir leurs dépenses nettes en termes nominaux en deçà de taux de croissance annuels (et, par conséquent, également cumulés (3)) qui garantissent le respect des exigences relatives à la soutenabilité de la dette et respectent les sauvegardes. Pour honorer cet engagement, un gouvernement peut choisir entre maîtrise des dépenses et/ou augmentation discrétionnaire des recettes. Le plan à moyen terme doit exposer la stratégie économique et budgétaire (mesures en matière de recettes et/ou de dépenses, investissements, réformes structurelles, etc.) que le gouvernement entend mettre en œuvre pour honorer les engagements pris dans le plan. En règle générale, les informations que les États membres sont en mesure de fournir sur cette stratégie sont plus détaillées pour les premières années du plan (4). Conformément aux pratiques des États membres, les budgets annuels confirmeront ou ajusteront ensuite les instruments de politique spécifiques qui permettront d’honorer l’engagement, et les quantifieront.

Liste de contrôle des éléments que les plans doivent couvrir

	Base juridique dans le règlement	Couvert dans la section:	Couvert dans le tableau:
Une trajectoire pluriannuelle des dépenses nettes (incluant le respect des sauvegardes de la résilience du déficit et de la soutenabilité de la dette), ainsi que...	Article 7, article 8, et article 13, point a)	Sections 2.2, 2.4	Tableau PMT 1a; Tableau PMT 4
... les hypothèses macroéconomiques sous-jacentes et...	Article 13, point a)	Sections 2.2, 2.3	Tableau PMT 1b, Tableau PMT 2
... les mesures budgétaires et structurelles prévues.	Article 13, point a)	Section 2.6	Tableau PMT 8
La trajectoire de référence ou les informations techniques transmises par la Commission.	Article 13, point b)	Section 2.9
Lorsque le plan budgétaire et structurel national à moyen terme prévoit une trajectoire des dépenses nettes plus élevée que la trajectoire de référence établie par la Commission, des arguments économiques solides et fondés sur des données pour expliquer cette différence.	Article 13, point b)	Section 2.9
Les investissements et réformes répondant aux principaux défis relevés dans le cadre du Semestre européen, en particulier dans les recommandations par pays, et répondant aux priorités communes de l’Union.	Article 13, point c)	Section 2.6	Tableau PMT 8, Tableau PMT 9
Mesures prises pour donner suite aux recommandations par pays pertinentes pour la PDM et avertissements formulés par la Commission /recommandations du Conseil.	Article 13, point d)	Section 2.6	Tableau PMT 8, Tableau PMT 9
L’impact des investissements et des réformes déjà mis en œuvre.	Article 13, point f)	Sections 2.3, 2.4
Informations concernant les principales hypothèses macroéconomiques et budgétaires,...	Article 13, point g)	Sections 2.2, 2.3; 2.4;	Tableau PMT 1b
...les passifs implicites et les passifs éventuels,...	Article 13, point g)	Sections 2.5, 2.7	Tableau PMT 7
... le niveau prévu des investissements publics financés au niveau national,...	Article 13, point g)	Section 2.4	Tableau PMT 4
... les besoins en investissements publics, y compris ceux liés aux priorités communes de l’Union,...	Article 13, point g)	Section 2.6	Tableau PMT 10
... la consultation des parlements nationaux et les processus de consultation organisés,...	Article 13, point g) Article 11	Section 2.1
... la cohérence et, le cas échéant, la complémentarité avec les fonds de la politique de cohésion ainsi qu’avec le plan pour la reprise et la résilience de l’État membre concerné.	Article 13, point g)	Sections 2.1, 2.6	Tableau PMT 9
L’incidence de l’ensemble d’engagements en matière de réformes et d’investissements sous-tendant une prolongation sur la croissance potentielle et le potentiel de résilience, la viabilité budgétaire, et les investissements publics financés au niveau national.	Article 14, paragraphe 2, article 13, point g)	Section 2.6
Des informations sur la manière dont les engagements en matière de réformes et d’investissements sous-tendant une prolongation répondent aux priorités communes de l’Union et donnent suite aux recommandations par pays pertinentes (y compris celles émises dans le cadre de la PDM), et,...	Article 14, paragraphe 2	Section 2.6	Tableau PMT 8
... pour chacune de ces réformes et chacun de ces investissements, une description claire, un calendrier et, le cas échéant, des indicateurs.	Article 14, paragraphe 3, article 13, point e).	Section 2.6	Tableau PMT 8
Cohérence de l’ensemble de réformes et d’investissements sous-tendant une prolongation avec les engagements inclus dans le PRR approuvé et l’accord de partenariat conclu en vertu du cadre financier pluriannuel.	Article 14, paragraphe 4	Section 2.6	Tableau PMT 8
Si le plan tient lieu de plan de mesures correctives dans le cadre de la PDE/PDM, les mesures spécifiques mises en œuvre (ou qu’il est prévu de mettre en œuvre) et un calendrier de ces mesures.	Article 31	Section 2.8	Tableau PMT 11
Dispositions transitoires: Engagements inclus dans le PRR à prendre en compte	Article 36	Section 2.6	Tableau PMT 8, Tableau PMT 9

2. Contenu du plan

Les présentes orientations emploient un certain nombre de conventions lorsqu’il est question de l’horizon temporel des plans. Par convention, dans les tableaux, l’année T correspond à l’année de présentation du plan (année du plan). Des données complètes sont toujours nécessaires pour l’année T-1 (qui est la dernière année pour laquelle on dispose de chiffres effectifs et sert d’année de référence) (5). L’année T+1 correspond à la première année complète de mise en œuvre du plan. Un plan quadriennal couvre donc une période allant jusqu’à l’année T+4 et fixe un engagement d’ordre budgétaire (trajectoire des dépenses nettes) jusqu’à cette année-là (6).

Bien que l’horizon de planification standard soit de quatre ans, les États membres doivent présenter des plans couvrant cinq années si cela correspond mieux à leur cycle législatif (article 2, paragraphe 6). Dans la suite du présent document, les références aux plans quadriennaux doivent donc toujours s’entendre comme couvrant également, le cas échéant, des plans quinquennaux (7). L’horizon de planification d’un plan assorti d’une trajectoire d’ajustement prolongée jusqu’à sept ans (et donc plus progressive), justifiée par des engagements en matière de réformes et d’investissements, est également de quatre ou cinq ans.

2.1. Approbation politique, processus de consultation et complémentarité avec les fonds de l’UE

Le plan fournit des informations sur le processus de consultation qui a été réalisé avant qu’il ne soit présenté [article 11; article 13, point g)]. Afin de renforcer l’appropriation au niveau national, les États membres doivent procéder à une consultation de la société civile, des partenaires sociaux, des autorités régionales et des autres parties prenantes concernées, conformément au cadre national. Avant de présenter son plan, chaque État membre peut également solliciter l’avis de l’institution budgétaire indépendante (8), et/ou débattre de son projet de plan avec son parlement national. Dans le cadre des dispositions transitoires de l’article 36, paragraphe 1, point c), pour la première série de plans à moyen terme, les États membres peuvent procéder à une consultation publique des partenaires sociaux, des autorités régionales, des organisations de la société civile et d’autres parties prenantes nationales concernées.

Le plan doit expliquer sa cohérence et, le cas échéant, sa complémentarité avec les fonds de la politique de cohésion ainsi qu’avec le plan pour la reprise et la résilience (PRR) (pendant la durée de vie de ce dernier) [article 13, point g)]. S’inscrivant dans la politique d’investissement à long terme du budget de l’UE, les investissements et les réformes au titre de la politique de cohésion doivent être dûment pris en compte lors de l’élaboration des plans à moyen terme. Il peut notamment être utile de décrire dans le plan les domaines d’intervention soutenus par les fonds de la politique de cohésion, ainsi que la manière dont les investissements et les réformes prévus contribuent aux objectifs de cohésion. Dans le cadre des dispositions transitoires, pendant la durée de vie de la facilité pour la reprise et la résilience, le plan doit également expliquer en quoi il est cohérent et, le cas échéant, complémentaire par rapport au PRR de l’État membre; les nouveaux investissements et réformes prévus par le plan à moyen terme pourraient utilement s’appuyer sur ceux déjà mis en œuvre avec les PRR ou les améliorer.

2.2. Vue d’ensemble de l’engagement budgétaire et résumé des principales variables macroéconomiques et budgétaires

Une fois le plan évalué et approuvé, la trajectoire des dépenses nettes fixée par le Conseil dans sa recommandation constitue l’unique référence opérationnelle pour la surveillance budgétaire au cours de la phase de mise en œuvre. L’engagement budgétaire central du plan consiste à maintenir les dépenses primaires nettes financées au niveau national en deçà de taux de croissance annuels (et, par conséquent, cumulés) garantissant le respect des exigences relatives à la soutenabilité de la dette et respectant les sauvegardes. Il constitue la contrainte budgétaire déterminant la politique budgétaire nationale sur l’horizon de planification du plan. Le Tableau PMT 1a expose cet engagement [article 13, point a)]. Lorsqu’un plan est présenté au cours de l’année T (année du plan), les taux de croissance cumulés sont ancrés sur le niveau des dépenses nettes de l’année T-1 (année de référence), qui est la dernière année pour laquelle des chiffres effectifs ont été publiés par les instituts nationaux de statistique et Eurostat. Un plan quadriennal contiendra donc généralement des engagements concernant les taux de croissance annuels (et, par conséquent, cumulés) des dépenses nettes pour l’année de présentation du plan (T) ainsi que pour les quatre années suivantes: T+1, T+2, T+3 et T+4 (9). Si la trajectoire des dépenses nettes figurant dans le plan est plus élevée que la trajectoire de référence établie par la Commission, l’État membre doit fournir dans son plan des arguments économiques solides fondés sur les données pour expliquer cette différence (voir également la section 2.9).

Le tableau présentant les engagements est complété par un tableau récapitulatif résumant les projections pour les principales variables macroéconomiques et budgétaires [article 13, point a), et article 13, point g)]. En particulier, le Tableau PMT 1b regroupe les variables les plus importantes figurant dans les autres tableaux du plan (voir ci-dessous), lesquelles sont nécessaires pour évaluer si la trajectoire des dépenses nettes proposée dans le plan permet d’atteindre les objectifs de soutenabilité de la dette et respecte les sauvegardes.

Tableau PMT 1a

Engagement budgétaire

Remarques:

Les dépenses primaires nettes financées au niveau national doivent être déclarées en termes nominaux.

Tableau PMT 1b

Variables principales

Remarques:

Les variables principales qui sont regroupées dans le MTP Table 1b permettent à la Commission et au Conseil de contrôler si la trajectoire des dépenses nettes proposée dans le plan respecte les objectifs de soutenabilité de la dette et les sauvegardes. Les taux de croissance des dépenses primaires nettes financées au niveau national (voir Tableau PMT 1a) constituent l’unique référence opérationnelle pour l’engagement budgétaire d’un État membre.

2.3. Hypothèses macroéconomiques

Le plan à moyen terme doit fournir des informations sur les projections et hypothèses concernant les variables macroéconomiques clés qui sont nécessaires pour déterminer si les exigences légales concernant la soutenabilité de la dette et les sauvegardes sont respectées [article 13, point a)]. Il s’agit notamment des projections de croissance potentielle du PIB (10), ainsi que des hypothèses relatives au déflateur du PIB et aux taux d’intérêt.

Le plan doit en outre présenter un scénario central plausible de croissance du PIB (réel et nominal) et, dans la mesure du possible, fournir à titre facultatif des précisions supplémentaires sur la composition des projections du PIB. Ce scénario central plausible doit être cohérent avec les hypothèses du plan (mentionnées plus haut), la stratégie économique et budgétaire décrite dans le plan et, en particulier, l’ajustement budgétaire découlant de l’engagement relatif aux dépenses nettes. Des détails supplémentaires sur la composition attendue des projections du PIB ne sont à fournir qu’à titre facultatif et indicatif, étant donné que la composition de la croissance dépendra de la définition exacte des mesures, qui est susceptible de ne pas encore être connue avec précision pour toutes les années du plan (11).

Les hypothèses macroéconomiques — notamment concernant la croissance du PIB, l’inflation et les taux d’intérêt — doivent être prudentes. La croissance du PIB réel et du PIB nominal doit refléter les interactions entre l’ajustement budgétaire et la croissance économique, et la réduction des écarts de production. Si les hypothèses s’écartent de celles utilisées dans la trajectoire de référence de la Commission, il convient de fournir des éléments probants ou une justification solide. En particulier, si les États membres utilisent des données différentes, par exemple des données plus récentes, pour établir leurs hypothèses de taux d’intérêt et d’inflation, ils doivent les utiliser de manière systématique pour toutes les variables du plan.

La prise en considération, dans les projections de croissance potentielle, des réformes structurelles récemment mises en œuvre doit se faire avec prudence. Il peut être nécessaire d’exposer en détail leurs effets dans le plan, en particulier si les projections de croissance potentielle s’écartent sensiblement de celles utilisées dans la trajectoire de référence de la Commission. Dans ce cas, ces écarts doivent être justifiés par des éléments probants solides et fondés sur les données, afin de renforcer la crédibilité du plan.

L’impact attendu, sur l’activité économique, des réformes et des investissements qui n’ont pas encore été mis en œuvre (y compris ceux qui justifient une prolongation de la période d’ajustement budgétaire) ne doit pas être pris en compte dans les estimations du PIB potentiel. Le règlement (article 13 et considérant 34) prévoit que l’impact des investissements et des réformes, une fois mis en œuvre dans le cadre des plans à moyen terme, sera dûment pris en compte ultérieurement, notamment dans la conception des plans futurs. L’impact des réformes et des investissements qui n’ont pas encore été mis en œuvre ne doit pas être pris en compte dans les estimations du PIB potentiel. Le PIB potentiel constitue certes l’une des variables les plus pertinentes pour déterminer la marge de manœuvre budgétaire disponible, mais s’ils remplissent les critères pour justifier une prolongation de la période d’ajustement au titre de l’article 14, ces réformes et investissements non encore mis en œuvre contribueront à un ajustement budgétaire plus progressif. Il convient cependant d’exposer séparément les informations sur l’impact attendu des réformes et investissements qui justifient la prolongation de la période d’ajustement (voir la section 2.6), en gardant à l’esprit qu’établir des estimations fiables de l’impact de réformes sur la croissance potentielle est difficile en toutes circonstances, et d’autant plus quand ces réformes n’ont pas encore été complètement précisées (elles ne le sont généralement qu’après la conclusion du processus législatif concerné).

Tableau PMT 2

Scénario macroéconomique

Remarque:

si un plan est présenté avant que les données effectives pour l’année T-1 n’aient été publiées par Eurostat et les instituts nationaux de statistique, l’année de référence doit être T-2 (au lieu de T-1). «en Mrd en MNat» signifie en milliards dans la monnaie nationale.

Le plan à moyen terme doit mentionner les hypothèses externes qui sous-tendent les projections macroéconomiques et budgétaires (Tableau PMT 3).

Tableau PMT 3

Hypothèses externes

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CELEX	52024XC03975
Type	Communication
Date	vendredi 21 juin 2024

Communication — Orientations à l’intention des États membres concernant les exigences relatives aux informations à fournir dans les plans budgétaires et structurels à moyen terme et les rapports d’avancement annuels

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