Communication de la Commission — Orientations sur les plans pour la reprise et la résilience

Au cours des trois années qui ont suivi l’entrée en vigueur du règlement relatif à la facilité pour la reprise et la résilience («FRR») (1), les États membres ont utilisé cette facilité de manière stratégique pour faire progresser leurs programmes de réformes et d’investissements, conformément aux priorités communes de l’Union européenne, et pour relever des défis, nouveaux comme plus anciens, dans le cadre de leur reprise après la crise de la COVID-19. Fin avril 2024, l’Union européenne avait versé 232 milliards d’EUR aux États membres, et environ 85 % des jalons et cibles dont la date indicative d’achèvement était fixée à la fin du mois de mars 2024 étaient considérés comme atteints de manière satisfaisante par la Commission ou déclarés comme tels par les États membres. À ce stade, et étant donné que la FRR est limitée dans le temps, il convient de concentrer tous les efforts collectifs sur la mise en œuvre complète et en temps utile des plans pour la reprise et la résilience («PRR») d’ici à 2026, si nécessaire en remédiant de manière flexible aux goulets d’étranglement dans la mise en œuvre lorsqu’ils se présentent. Le cas échéant, et dans le respect des délais serrés fixés pour la mise en œuvre de la facilité, il pourrait néanmoins être nécessaire d’adapter le contenu des PRR de façon à pouvoir relever les défis émergents et en évolution.

À la suite de l’agression militaire non provoquée de la Russie contre l’Ukraine, qui a radicalement modifié le contexte géopolitique et engendré d’énormes défis pour l’union de l’énergie de l’UE, aggravant ainsi les conséquences économiques et sociales de la crise de la COVID-19, la plupart des PRR ont été réajustés en fonction des nouvelles priorités énoncées dans le plan REPowerEU. Le règlement FRR a été modifié par le règlement relatif aux chapitres REPowerEU des PRR (le «règlement REPowerEU») (2) afin d’améliorer la capacité de la FRR à répondre efficacement à l’aggravation directe et indirecte des conséquences de la crise de la COVID-19, causée par les événements géopolitiques sans précédent déclenchés par la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. Les modifications du règlement FRR avaient en particulier pour but de permettre de réaliser les objectifs du plan REPowerEU et de contribuer à la sécurité énergétique, à la diversification de l’approvisionnement énergétique de l’Union, à un accroissement de l’utilisation des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique, à une augmentation des capacités de stockage de l’énergie et à la réduction nécessaire de la dépendance à l’égard des combustibles fossiles avant 2030.

Compte tenu de la portée financière de la FRR, qui met à la disposition des États membres 648 milliards d’EUR pour soutenir leurs réformes et leurs investissements (3), la FRR et son volet REPowerEU jouent désormais un rôle crucial dans le renforcement de la compétitivité de l’industrie de l’UE, dans un contexte caractérisé par une inflation élevée, des pénuries de main-d’œuvre et de compétences, l’évolution démographique, des perturbations des chaînes d’approvisionnement à la suite de la crise de la COVID-19, des flambées des coûts de l’énergie et des prix des intrants et une fragmentation du marché mondial. Fin 2023, 2,8 millions d’entreprises, soit des PME pour la plupart, avaient bénéficié d’un soutien au titre de la FRR (4).

Néanmoins, il reste encore d’autres défis à relever pour répondre aux besoins d’investissement des économies de l’UE. Il est essentiel de soutenir l’adoption et l’expansion de certaines technologies critiques et émergentes dans des secteurs stratégiques de l’UE afin de réduire les dépendances stratégiques, de renforcer la compétitivité de l’Union et d’atteindre les objectifs des transitions écologique et numérique. Le règlement établissant la plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe» (ci-après le «règlement STEP») (5), qui est entré en vigueur le 1er mars 2024 et a également modifié le règlement FRR, vise à renforcer les technologies stratégiques critiques et émergentes, en mettant l’accent sur les technologies de rupture et les technologies numériques, les technologies propres et économes en ressources et les biotechnologies. Il vise à soutenir le développement, la production et le renforcement des chaînes de valeur dans ces domaines, ainsi qu’à remédier aux pénuries de main-d’œuvre et de compétences. Dans ce contexte, les États membres peuvent allouer des fonds provenant de programmes existants de l’Union, y compris de la FRR, au soutien des objectifs du règlement STEP. Dans le même temps, ces investissements dans les PRR doivent être compatibles avec toutes les exigences du règlement FRR, y compris en ce qui concerne la date de leur achèvement.

Les présentes orientations ont pour but d’expliquer le processus de modification des PRR, et notamment l’affectation des ressources de la FRR aux objectifs du règlement STEP.

Par ailleurs, les conclusions du Conseil ECOFIN d’avril 2024 relatives à l’évaluation à mi-parcours de la FRR ont mis en évidence une charge administrative plus lourde que prévu liée à la mise en œuvre de la FRR, tant pour la Commission que pour les États membres (6). Le Conseil a invité la Commission et les États membres à identifier des moyens de rationaliser et d’améliorer la mise en œuvre des PRR, tout en garantissant une protection adéquate des intérêts financiers de l’UE. Les présentes orientations introduisent donc également plusieurs éléments de simplification concernant la mise en œuvre de la FRR, en mettant l’accent sur l’accélération de la mise en œuvre afin de permettre l’achèvement des mesures soutenues par la FRR d’ici août 2026. En particulier:

Parallèlement, la Commission a l’intention de simplifier autant que possible les exigences relatives à l’établissement de rapports imposées aux États membres par le règlement FRR. À cette fin, les informations demandées dans le cadre du rapport semestriel sur la mise en œuvre des PRR seront réduites et, si un État membre propose de supprimer l’annexe II (qui énumère les étapes du suivi [étapes supplémentaires non contraignantes lors desquelles les administrations nationales doivent fournir des informations supplémentaires sur la mise en œuvre des mesures concernées)] des arrangements opérationnels, la Commission acceptera cette suppression (7).

Suivant les recommandations formulées par le Parlement européen dans le cadre de la décharge 2022 concernant de nouvelles orientations à l’intention des États membres afin de faciliter les synergies dans l’utilisation des fonds de l’Union, les présentes orientations précisent également les conditions dans lesquelles il est possible de combiner proportionnellement un soutien de la FRR et un soutien d’autres fonds de l’Union tout en évitant un double financement.

En ce qui concerne l’audit et le contrôle, la Commission soutiendra également les possibilités de simplification afin de permettre des synergies et une complémentarité avec les audits réalisés par les autorités d’audit nationales et européennes. Elle continuera de collaborer avec les États membres afin d’obtenir des assurances supplémentaires qu’elle peut s’appuyer sur les audits réalisés par les organismes d’audit nationaux. Elle définira également des moyens de renforcer sa coopération avec la Cour des comptes européenne de façon à éviter autant que possible le chevauchement des audits, dans le plein respect des prérogatives des deux institutions, notamment lorsque ceux-ci sont réalisés en temps utile pour que la Commission puisse obtenir sa propre assurance.

Les orientations sont structurées comme suit: la partie 1 expose les fondements juridiques de la modification des PRR adoptés, tandis que la partie 2 porte sur l’élaboration et le contenu des addenda. Elle précise également les informations que les États membres devraient communiquer à la Commission en ce qui concerne les raisons, les objectifs et la nature des modifications apportées à leur PRR.

Les présentes orientations complètent les orientations pour l’élaboration des PRR publiées par la Commission en janvier 2021 (8), qui restent les principales orientations de la Commission à l’intention des États membres en ce qui concerne l’élaboration et la présentation de leur PRR. Elles remplacent celles de mars 2023 (9), à l’exception des informations relatives aux chapitres REPowerEU, qui restent pertinentes pour les États membres ayant l’intention de présenter ou de réviser des chapitres REPowerEU. En particulier, une nouvelle section III présente les nouveaux fondements juridiques des modifications effectuées sur la base du règlement STEP.

Les présentes orientations comprennent également, à l’annexe IV, un cadre pour la réduction et le recouvrement des fonds en vertu de la FRR, qui explique comment la Commission applique les dispositions pertinentes de l’article 24, paragraphe 8, et de l’article 22, paragraphe 5, du règlement FRR, ainsi que les dispositions des accords de financement et de prêt.

Lors de l’élaboration des modifications à apporter aux PRR, il convient de garder à l’esprit les principes suivants:

Table des matières

PARTIE I

MODIFICATION DES PLANS POUR LA REPRISE ET LA RÉSILIENCE

I. Introduction

Lorsqu’ils modifient leur PRR, les États membres sont encouragés à se baser sur une version consolidée de celui-ci, qui devrait tenir compte des modifications introduites lors de la phase d’évaluation et être pleinement compatible avec les décisions d’exécution du Conseil respectives. Les États membres qui n’ont pas consolidé leur plan sont invités à le faire avant de le modifier. Les États membres devraient soumettre les plans modifiés sous la forme d’un addendum à leur plan consolidé. L’annexe II des présentes orientations contient un modèle spécifique pour cet addendum.

Toute modification des plans nécessitera une nouvelle évaluation par la Commission conformément à l’article 19 du règlement FRR. Une décision d’exécution du Conseil approuvant une évaluation positive du plan sur proposition de la Commission sera requise, conformément à l’article 20 du règlement FRR. Viendra ensuite, si nécessaire, la signature d’arrangements opérationnels modifiés. En accord avec l’État membre, et en vue de réduire au minimum la charge administrative pesant sur les États membres, une modification du plan ne nécessitera une révision des arrangements opérationnels que si un nombre important de nouvelles mesures sont ajoutées (par exemple, un chapitre REPowerEU) ou si d’autres spécifications des arrangements opérationnels doivent être ajoutées ou modifiées.

Avant de soumettre un PRR modifié, les États membres sont invités à entamer d’abord un dialogue informel avec les services de la Commission. Ce dialogue a pour but d’aider les États membres à élaborer les modifications de leur PRR.

II. Modification ou remplacement du plan, le plan existant ne pouvant plus être respecté, en tout ou en partie, en raison de circonstances objectives

En vertu de l’article 21 du règlement FRR, les États membres ont la possibilité de demander une modification de leur plan si un ou plusieurs jalons et cibles figurant dans leur PRR ne peuvent plus être respectés en raison de circonstances objectives. Toutefois, le plan modifié devra toujours tenir compte de l’ensemble ou d’une partie importante des recommandations par pays pertinentes, ainsi que de tous les autres critères d’évaluation prévus par le règlement FRR.

Des circonstances objectives peuvent faire qu’une mesure n’est plus réalisable avec le niveau de coût ou d’efficacité estimé ou peuvent permettre de déterminer une meilleure alternative contribuant davantage à la réalisation des mêmes objectifs du règlement FRR ou des critères d’évaluation. Dans de tels cas, l’État membre devra présenter les éléments objectifs sous-tendant les manques d’efficacité inattendus découlant de la mise en œuvre de la mesure telle qu’initialement prévue et démontrer que l’alternative proposée est mieux adaptée pour atteindre les objectifs visés par cette mesure. Par exemple, l’État membre pourrait apporter la preuve que la mesure alternative est plus efficace du point de vue des coûts ou plus propice à la réalisation des objectifs stratégiques de la réforme ou de l’investissement.

Des circonstances objectives peuvent également faire qu’une mesure n’est plus réalisable avec le niveau estimé de coût ou d’efficacité compte tenu de la charge administrative qu’implique sa mise en œuvre. Cela peut conduire à déterminer une meilleure alternative qui permette de réduire la charge administrative liée à la mise en œuvre d’une mesure donnée, tout en continuant d’atteindre les objectifs de cette mesure sans que le niveau d’ambition du PRR soit revu à la baisse. L’État membre devra alors présenter les éléments objectifs démontrant qu’une action ou un processus spécifique n’est pas nécessaire pour atteindre les objectifs visés par cette mesure. En particulier, un État membre peut apporter la preuve que certaines exigences relatives à la description d’un jalon, d’une cible ou d’une mesure sont inutilement détaillées ou entraînent une charge administrative injustifiée, car elles ne contribuent pas à la réalisation de l’objectif ou des objectifs de la mesure.

Lorsqu’ils invoquent l’article 21 pour modifier leur plan, les États membres sont tenus de fournir une justification adéquate à l’appui des modifications proposées et peuvent choisir le type de preuves et d’informations qu’ils souhaitent présenter à l’appui de leur justification. Le type et la nature des modifications, ainsi que les circonstances objectives invoquées détermineront l’étendue des informations à fournir. Ainsi, les États membres ne sont pas tenus d’apporter des preuves de l’existence de circonstances largement connues (comme, par exemple, des pénuries dans les chaînes d’approvisionnement), mais ils devraient fournir des informations spécifiques sur l’incidence qu’ont ces événements sur les mesures concernées. Dans le cas où une meilleure alternative a été trouvée, ou lorsque certaines exigences relatives à la description d’un jalon, d’une cible ou d’une mesure sont inutilement détaillées ou entraînent une charge administrative injustifiée, les informations fournies devraient être succinctes et avoir trait uniquement aux explications liées à la meilleure alternative ou aux raisons pour lesquelles certaines exigences ne contribuent pas à la réalisation de l’objectif ou des objectifs de la mesure.

Les scénarios suivants permettent d’illustrer les types de modifications pouvant être apportées au titre de l’article 21, ainsi que le type d’informations que les États membres devraient fournir (10):

Les modifications proposées ne devraient pas réduire le niveau d’ambition global des PRR. Elles devraient faire en sorte que les plans continuent de respecter l’ensemble ou une partie non négligeable des recommandations par pays et elles ne devraient pas conduire à une concentration de la mise en œuvre dans les dernières années de la FRR. Lorsqu’un État membre retire de son PRR une mesure dont il s’avère qu’elle ne peut plus être réalisée dans les limites du calendrier de la FRR, il pourrait vouloir envisager de transférer le ou les projets concernés vers le Fonds de cohésion, pour autant qu’ils relèvent des objectifs stratégiques des programmes opérationnels et qu’ils soient conformes aux règles applicables.

III. Modification liée à la plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe» (STEP)

La plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe» (STEP) vise à soutenir le développement ou la production de technologies critiques dans l’ensemble de l’Union, ainsi qu’à préserver et à renforcer leurs chaînes de valeur respectives en mobilisant les fonds existants et en favorisant les synergies. Les secteurs couverts par STEP sont i) les technologies numériques et l’innovation de très haute technologie, ii) les technologies propres et économes en ressources, y compris les technologies à zéro émission nette et iii) les biotechnologies, y compris les médicaments figurant sur la liste de l’Union des médicaments critiques, ainsi que leurs composants. En outre, STEP contribuera également à remédier aux pénuries de main-d’œuvre et de compétences essentielles pour assurer des emplois de qualité à l’appui de ces objectifs.

Le règlement STEP5 a modifié le règlement FRR de façon à permettre aux États membres d’allouer un montant supplémentaire, pouvant représenter jusqu’à 6 % de la valeur de leur PRR, exclusivement à des investissements destinés à soutenir les objectifs de STEP par l’intermédiaire du «compartiment États membres» d’InvestEU. Concrètement, les États membres peuvent inclure dans leur PRR, en tant que coûts estimés, le montant de la contribution aux fins du «compartiment États membres» d’InvestEU exclusivement pour les mesures de soutien à des opérations de financement et d’investissement contribuant à la réalisation des objectifs de STEP.

La possibilité initiale de transfert prévue à l’article 7, paragraphe 2, du règlement FRR, qui permet d’inclure dans le PRR, en tant que coûts estimés, la contribution aux fins du «compartiment États membres» d’InvestEU à concurrence de 4 % de la valeur du PRR, peut continuer d’être utilisée, y compris pour des mesures non liées aux objectifs de STEP. Ainsi, la contribution totale peut représenter jusqu’à 10 % de la dotation financière totale du PRR. Les mesures pertinentes doivent respecter les exigences énoncées dans le règlement FRR.

Comme pour toute autre mesure figurant dans les PRR, les jalons et cibles finaux des mesures mises en œuvre par l’intermédiaire d’InvestEU doivent être atteints au plus tard le 31 août 2026 . Par conséquent, les États membres souhaitant faire usage de l’extension de cette possibilité de transfert vers le «compartiment États membres» d’InvestEU sont invités à entamer dès que possible des discussions avec la Commission et le partenaire concerné chargé de la mise en œuvre. Il est essentiel que ce dernier accepte de mettre en œuvre la dotation en faveur de l’État membre concerné, et il est vivement recommandé, dans l’intérêt d’une mise en œuvre en temps utile, de choisir un produit financier existant mis en œuvre dans le cadre du «compartiment UE». Pour que les mesures InvestEU puissent être considérées comme mises en œuvre au plus tard le 31 août 2026, il est indispensable que la convention de contribution nécessaire entre la Commission et l’État membre et les accords de garantie entre la Commission et le partenaire chargé de la mise en œuvre soient négociés et signés dans les plus brefs délais (11). Compte tenu du temps nécessaire pour signer de tels accords et déterminer les opérations d’investissement à soutenir, les États membres devraient présenter leur PRR modifié, par lequel ils font usage de cette extension de la possibilité de transfert aux fins du compartiment «États membres» d’InvestEU, d’ici la fin de 2024 au plus tard. En vue de l’échéance du 31 août 2026, les États membres sont vivement encouragés à faire usage de l’extension de la possibilité de transférer des fonds de la FRR vers le compartiment «États membres» d’InvestEU, en particulier s’ils éprouvent des difficultés à mettre en œuvre certaines mesures de leur PRR en temps utile.

Pour la modification des PRR, le règlement STEP a introduit une nouvelle base juridique à l’article 21, paragraphe 1 bis, du règlement FRR, en combinaison avec l’article 7, paragraphe 3, du règlement FRR et l’article 4, paragraphe 4, du règlement STEP. Ainsi, les États membres peuvent désormais demander une modification de leur PRR dans le seul but de tirer parti de la possibilité de transférer jusqu’à 6 % de la dotation financière de leur plan vers le «compartiment États membres» d’InvestEU. Cette nouvelle base juridique aux fins de la modification des PRR permet aux États membres soit i) de refondre les mesures existantes qui contribuent déjà aux objectifs de STEP de telle manière qu’elles puissent être canalisées via InvestEU (conversion en produits financiers), soit ii) de supprimer les mesures existantes et d’utiliser les ressources libérées pour soutenir de nouvelles mesures STEP dans leur PRR via InvestEU. Dans les deux cas, tous les critères d’évaluation existants prévus par le règlement FRR continueront de s’appliquer au PRR modifié.

En outre, l’article 19, paragraphe 3, du règlement STEP prévoit qu’avant le lancement de tout appel à propositions ou de toute procédure d’appel d’offres en lien avec les objectifs de STEP, les États membres mettent à disposition les informations suivantes sur le portail STEP (souveraineté):

Les États membres sont donc censés soumettre ces informations à leurs homologues de la Commission européenne en vue de leur publication sur le portail STEP.

Enfin, l’article 4, paragraphe 4, du règlement STEP dispose que, lorsqu’ils révisent leur PRR, les États membres, sans préjudice des dispositions du règlement FRR, considèrent comme projets prioritaires les projets qui ont obtenu un label STEP (souveraineté). Lorsqu’ils présentent une demande de modification de leur PRR impliquant l’ajout de nouvelles mesures, les États membres devraient fournir une brève explication de la manière dont ils ont considéré comme prioritaires les projets ayant obtenu un label STEP (voir également l’annexe II). Le label STEP est un label destiné à accroître la visibilité des projets de qualité pouvant faire l’objet d’un financement. Il importe de faire remarquer que les États membres peuvent soutenir des projets relevant du champ d’application de STEP, qu’ils soient ou non détenteurs du label STEP.

Lorsqu’un État membre a déjà inclus dans son PRR, en tant que coûts estimés, une contribution aux fins du «compartiment États membres» d’InvestEU, et que les mesures en question du PRR sont considérées comme contribuant aux objectifs du règlement STEP, il peut également choisir de compléter ces contributions existantes au «compartiment États membres» d’InvestEU pour le même type de mesure. Cela nécessiterait des modifications des accords de contribution et de garantie existants.

Pour obtenir des indications supplémentaires sur le champ d’application des mesures contribuant aux objectifs de STEP et pour en savoir plus sur d’autres exigences du règlement STEP, il convient de consulter la note d’orientation distincte (12) concernant ledit règlement.

Liste des bases juridiques disponibles pour les demandes de modification présentées par les États membres

PARTIE II

ORIENTATIONS SUR L’ÉLABORATION ET LA PRÉSENTATION D’ADDENDA

La présente section fournit des orientations générales sur l’élaboration et la présentation d’un addendum à un PRR. Dans la présente partie, le terme «modification» est utilisé pour couvrir tous les changements apportés au PRR, indépendamment de la base juridique. Lorsqu’ils modifient leur PRR, les États membres devraient fournir des éléments de preuve relatifs aux critères d’évaluation énoncés dans le règlement FRR.

L’étendue des nouvelles informations fournies devrait être proportionnelle aux modifications proposées dans l’addendum. Si les modifications proposées n’ont aucune incidence sur une section donnée, il n’est pas nécessaire de remplir la partie correspondante du modèle. Il n’est pas nécessaire de restructurer le plan déjà adopté et il y a lieu d’éviter toute répétition.

Les sections ci-dessous donnent une vue d’ensemble des éléments que les États membres devraient intégrer dans leur PRR modifié. Les présentes orientations abordent les questions les plus fréquemment posées par les États membres et fournissent des orientations pratiques sur la manière de structurer l’addendum au PRR. Par souci de cohérence entre la présentation de l’addendum et celle du PRR, la structure ci-après suit celle des orientations sur les PRR de janvier 2021. Les États membres sont encouragés à continuer d’utiliser la même structure pour leur PRR et à limiter les modifications apportées aux sections existantes des PRR.

Pour obtenir des orientations et des informations relatives aux mesures relevant de REPowerEU, les États membres sont invités à se référer à la partie II, section 1, des orientations spécifiques publiées en mars 2023 (13).

I. Objectifs des modifications

Réponse globale et adéquatement équilibrée à la situation économique et sociale/contribution aux six piliers

Le PRR modifié doit continuer à représenter une réponse globale et adéquatement équilibrée à la situation économique et sociale et à contribuer de manière appropriée aux six piliers visés à l’article 3 du règlement FRR. Les modifications apportées au plan devraient maintenir cet équilibre ou, si elles le modifient, être justifiées par la démonstration de leur conformité aux nouveaux défis à relever. À cet effet, les États membres sont invités à décrire en quoi le PRR modifié représente toujours une réponse globale et adéquatement équilibrée à la situation économique et sociale de l’État membre concerné. Si les modifications du plan sont minimes, les États membres peuvent simplement partir du principe que la contribution aux six piliers continue d’être équilibrée, sans qu’il soit nécessaire de fournir des explications supplémentaires détaillées.

Les États membres doivent relier les nouvelles mesures aux piliers correspondants, en expliquant en quoi elles y contribueront. Si des mesures sont supprimées ou revues à la baisse dans le plan modifié, celui-ci doit expliquer pourquoi la contribution globale qu’il apportera aux piliers concernés restera suffisante. Le cas échéant, cette explication doit établir un lien entre les mesures supprimées et les nouvelles mesures proposées en remplacement de celles-ci, en mentionnant les piliers concernés.

Les explications fournies doivent tenir dûment compte de toute nouvelle évolution intervenue dans l’État membre ou dans les politiques de l’UE, ayant une incidence sur les six piliers. Les addenda comportant des mesures supplémentaires qui ne couvrent qu’un ou deux piliers sont acceptables dans la mesure où cela se justifie par les nouveaux défis auxquels sont confrontés les États membres.

Lien avec les recommandations par pays et le Semestre européen

Lors de la révision de leur plan, les États membres doivent continuer de répondre efficacement à l’ensemble ou à une partie non négligeable des défis recensés dans les recommandations par pays pertinentes, y compris celles adoptées par le Conseil dans le cadre des cycles du Semestre européen 2019, 2020, 2022 et 2023 et des cycles ultérieurs du Semestre, jusqu’à la date de l’évaluation des PRR modifiés (14). Les rapports annuels par pays font le point sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre des mesures prévues dans les PRR, en mettant en évidence des exemples de réformes et d’investissements importants, et indiquent les principaux défis en suspens ou émergents qui ne sont pas suffisamment pris en compte dans les PRR.

Un PRR modifié devrait conserver le même niveau d’ambition que le plan adopté précédemment, notamment en ce qui concerne les réformes donnant suite à des recommandations par pays. En particulier, lors de l’élaboration de leur addendum, les États membres devraient veiller à ce que l’incidence des modifications proposées sur la viabilité budgétaire soit conforme aux recommandations par pays les plus récentes relatives aux questions budgétaires, y compris structurelles, telles qu’approuvées par le Conseil. En outre, les États membres de la zone euro devraient veiller à ce que les mesures actualisées soient cohérentes par rapport aux priorités définies dans la recommandation la plus récente concernant la politique économique de la zone euro telle qu’adoptée par le Conseil.

Dans le même temps, dans le nouveau cadre de surveillance budgétaire de l’UE, qui est appliqué pour la première fois en 2024 pour la planification budgétaire à partir de 2025, les États membres peuvent demander une prolongation de leur période d’ajustement budgétaire à condition que leur plan budgétaire et structurel à moyen terme comprenne un ensemble de réformes et d’investissements pertinents qui répondent aux critères du règlement (UE) 2024/1263 relatifs, entre autres, à la viabilité budgétaire et à la contribution à la croissance. Les engagements en matière de réformes et d’investissements figurant dans les PRR peuvent également être pris en considération à cette fin. Les modifications du PRR concernant les engagements en matière de réformes et d’investissements qui ont justifié une prolongation de la trajectoire d’ajustement budgétaire sont susceptibles d’avoir des répercussions sur le plan budgétaire et structurel à moyen terme qui a été approuvé par le Conseil.

Incidence globale du PRR

Conformément aux orientations sur les PRR de 2021 et 2023, les États membres doivent expliquer dans quelle mesure les modifications proposées sont censées modifier l’incidence globale de leur PRR. Ces explications doivent présenter l’incidence attendue du PRR modifié dans son ensemble, en tenant compte des mesures ajoutées ou supprimées.

Les éléments suivants doivent être pris en compte:

Lorsque les modifications apportées aux PRR sont significatives sur le fond et/ou par leur ampleur, les États membres sont invités à fournir des chiffres actualisés concernant l’incidence de leur PRR modifié. Pour ce faire, les États membres peuvent s’appuyer sur les informations fournies dans leur programme national de réforme ou dans leur plan budgétaire et structurel à moyen terme et, le cas échéant, utiliser des références croisées. Il convient que l’ampleur des nouvelles informations fournies soit proportionnée aux changements proposés dans les addenda.

Cohérence

Il convient de présenter l’incidence des modifications proposées sur la cohérence du PRR modifié en expliquant les interactions entre les nouvelles mesures et celles qui figuraient dans le PRR adopté précédemment, en se référant à la fois aux mesures maintenues et aux mesures retirées dans le plan modifié. Les États membres sont également invités à expliquer la manière dont est maintenu l’équilibre global entre réformes et investissements. Les mesures nouvelles ou modifiées ne doivent pas créer d’incohérences et ne doivent pas nuire à la cohérence globale du PRR.

La cohérence avec les accords de partenariat et les programmes approuvés dans le cadre de la politique de cohésion doit également être soulignée, conformément à l’article 17, paragraphe 3, et à l’article 18, paragraphe 4, point n), et au considérant 62 du règlement FRR (voir également ci-dessous).

Égalité entre les femmes et les hommes et égalité des chances pour tous

Les États membres doivent décrire l’incidence des modifications sur la contribution de leur PRR modifié aux objectifs d’égalité entre les femmes et les hommes et d’égalité des chances pour tous.

À cet effet, les États membres devraient suivre les orientations sur les PRR de 2021, tout en tenant compte des développements récents, par exemple:

Il convient que l’ampleur des nouvelles informations fournies soit proportionnée aux changements proposés dans les addenda.

Aides d’État

Les règles en matière d’aides d’État s’appliquent pleinement aux réformes et aux investissements supplémentaires ou révisés. Il incombe à chaque État membre de veiller à ce que toutes les réformes et tous les investissements de son PRR soient conformes aux règles de l’UE en matière d’aides d’État et suivent les procédures applicables en la matière.

Dans ce contexte, les lignes directrices de 2022 concernant les aides d’État au climat, à la protection de l’environnement et à l’énergie (les «CEEAG») (15) fournissent des orientations sur la manière dont la Commission appréciera la compatibilité des mesures d’aide à la protection de l’environnement, y compris la protection du climat, et d’aide à l’énergie qui sont soumises à l’obligation de notification en vertu de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE. En outre, le règlement général d’exemption par catégorie (ci-après le «RGEC») déclare certaines catégories d’aides d’État compatibles avec le traité, pour autant qu’elles remplissent des conditions clairement établies, et les exempte de l’obligation de notification préalable à la Commission et d’autorisation préalable par celle-ci. Il convient d’observer que, le 23 juin 2023, la Commission a procédé à la révision du RGEC et a élargi son champ d’application et relevé les seuils de notification, ce qui devrait faciliter l’autorisation des mesures au titre de la FRR. À titre d’exemple, en ce qui concerne les mesures contribuant aux objectifs REPowerEU, les États membres sont encouragés à prendre en considération les dispositions de la section 4 du RGEC concernant les aides à la recherche, au développement et à l’innovation et de la section 7 relative aux aides à la protection de l’environnement.

L’encadrement temporaire de crise et de transition en matière d’aides d’État adopté par la Commission le 9 mars 2023, et révisé le 20 novembre 2023 et le 2 mai 2024, afin de soutenir l’économie de l’UE dans le contexte de l’invasion de l’Ukraine par la Russie et d’aider les secteurs qui sont essentiels à la transition vers une économie à zéro émission nette peut également être pertinent aux fins de l’appréciation des mesures relevant de la FRR au regard des règles en matière d’aides d’État, dans la mesure où elles peuvent relever du champ d’application des sections 2.5, 2.6 ou 2.8, dudit encadrement, qui sont toujours applicables jusqu’au 31 décembre 2025. En outre, les projets qui relèvent du champ d’application du règlement STEP ou qui ont reçu un label STEP (souveraineté) doivent être conformes aux règles en matière d’aides d’État dans la mesure où un financement des États membres est concerné.

Conformément aux orientations et au modèle sur les PRR de 2021, les États membres devraient préciser dans leur PRR modifié, pour chaque réforme ou chaque investissement nouveau ou révisé, s’ils considèrent que la mesure en question nécessite une notification en tant qu’aide d’État et, dans l’affirmative, fournir une indication du calendrier de prénotification et de notification. Si l’État membre estime que la mesure ne doit pas être notifiée, il doit inclure une référence à la décision d’autorisation d’aide d’État existante ou aux dispositions du RGEC ou d’autres règlements d’exemption par catégorie considérés comme applicables à la mesure, avec leur justification, ou une description des raisons pour lesquelles la mesure ne peut être considérée comme une aide d’État. Lorsqu’ils anticipent les délais prévus pour atteindre les jalons et cibles pertinents, les États membres doivent laisser suffisamment de temps à la Commission pour autoriser toute aide d’État susceptible d’être présente dans les mesures d’investissement concernées et nécessitant une notification d’aide d’État. La Commission a déjà fourni aux États membres des orientations détaillées sur les aides d’État (16) et est disposée à leur fournir au besoin des orientations préliminaires sur la conformité de chaque investissement inclus dans leur PRR modifié avec le cadre réglementaire en matière d’aides d’État. Les États membres sont encouragés à communiquer à la Commission leur calendrier de (pré)notification en même temps que la demande de modification, afin de lui laisser suffisamment de temps et d’éviter toute difficulté de mise en œuvre résultant d’une mauvaise interprétation des règles applicables en matière d’aides d’État.

Au vu de l’expérience acquise précédemment avec les mesures contenues dans les PRR et examinées sous l’angle des règles relatives aux aides d’État, une communication précoce avec les services de la Commission dans le cadre de la révision des PRR est essentielle pour que les mesures notifiées puissent être appréciées rapidement au regard des règles en matière d’aides d’État. Les États membres sont invités à engager des discussions avec les services de la Commission afin de tirer pleinement parti des possibilités offertes par les différents encadrements des aides d’État pour concevoir des mesures conformes aux règles applicables.

Si les règles en matière d’aides d’État sont susceptibles d’évoluer jusqu’en 2026, il convient de rappeler qu’en vertu de ces règles, le moment pertinent pour l’appréciation d’une mesure est celui où l’aide d’État est octroyée, c’est-à-dire le moment où le droit juridiquement exécutoire de recevoir l’aide est conféré au bénéficiaire.

II. Description des modifications

Conformément aux orientations sur les PRR de 2021, la présente section doit être structurée par volet. Elle ne doit être remplie que pour les volets auxquels des modifications sont apportées. Plutôt que de reproduire les informations fournies dans d’autres sections, il convient d’indiquer les modifications apportées par rapport à la décision d’exécution du Conseil adoptée précédemment (avec des références précises aux sections et mesures concernées). Les États membres peuvent s’appuyer sur les volets existants pour ajouter quelques réformes et investissements sur le même thème (par exemple, une nouvelle mesure de rénovation de bâtiments peut être ajoutée à un volet existant sur la rénovation énergétique). Les États membres peuvent également ajouter des volets tout à fait nouveaux en cas de nouveaux investissements et réformes répondant à des priorités différentes.

Description des réformes et des investissements

Pour chaque volet au sein duquel les mesures sous-jacentes sont modifiées, les États membres devraient indiquer les investissements ou réformes «ajoutés», «supprimés» ou «modifiés» par rapport au plan précédent.

Utilisation d’instruments financiers et de garanties budgétaires

Les mesures qui prennent la forme d’instruments financiers et de garanties budgétaires peuvent constituer une solution attrayante pour réaliser les investissements inclus dans les PRR, et ce pour plusieurs raisons:

Sur la base de l’expérience acquise dans le cadre des PRR existants, les types d’instruments financiers suivants sont les plus couramment utilisés jusqu’à présent:

L’annexe I fournit de plus amples informations sur l’utilisation d’instruments financiers au titre de la FRR et sur la possibilité de contribuer à la garantie InvestEU par l’intermédiaire d’un «compartiment États membres», sur la base de l’expérience acquise au cours de l’élaboration et de la mise en œuvre des PPR initiaux.

Dimension verte et dimension numérique

Il convient que les États membres expliquent dans quelle mesure leur PRR modifié contribuera à la transition verte et à l’accélération de la transition vers une énergie propre, ainsi qu’à une transition numérique à l’épreuve du temps et à un marché unique numérique solide, ou répondra aux défis qui en découlent. Il peut notamment s’agir de mesures de recherche et d’innovation assorties d’un calendrier approprié. Les deux transitions doivent être considérées comme se renforçant mutuellement, conformément au concept de double transition, et seront examinées simultanément par la Commission.

La dimension écologique des mesures du PRR continuera d’être évaluée dans le cadre à la fois d’une approche qualitative (lien entre ces mesures et les défis énergétiques, climatiques et environnementaux de chaque État membre) et d’une approche quantitative (la contribution totale aux objectifs climatiques du PRR modifié, y compris le chapitre REPowerEU, et le chapitre REPowerEU pris isolément doivent tous deux représenter au moins 37 % de l’enveloppe totale du plan).

Les États membres sont invités à expliquer comment leur PRR modifié contribuera à la réalisation des objectifs climatiques de l’UE inscrits dans la loi sur le climat et tiendra compte du paquet «Ajustement à l’objectif 55» convenu pour mettre en œuvre ces objectifs. Le paquet «Ajustement à l’objectif 55» définit des objectifs climatiques à atteindre d’ici à 2030 aux niveau national et de l’UE, ainsi que d’autres mesures législatives visant à faire en sorte que les politiques en matière de climat, d’énergie, d’utilisation des sols, de transport et de fiscalité soient aptes à réduire les émissions nettes de gaz à effet de serre de 55 % au moins d’ici à 2030 et à parvenir à la neutralité climatique d’ici à 2050.

La dimension numérique des mesures du PRR continuera elle aussi d’être évaluée selon une approche tant quantitative que quantitative. Le 9 mars 2021, la Commission européenne a présenté une communication intitulée «Une boussole numérique pour 2030: l’Europe balise la décennie numérique», qui s’articule autour de quatre axes principaux: les compétences, des infrastructures numériques sûres et durables, la transformation numérique des entreprises et la numérisation des services publics. Elle définit des objectifs ambitieux au niveau de l’UE pour chacun de ces axes, à l’horizon 2030. La présentation de cette boussole a été suivie d’une proposition de décision établissant le programme d’action à l’horizon 2030 «La voie à suivre pour la décennie numérique», qui est entrée en vigueur le 9 janvier 2023. Ce programme établirait une structure de gouvernance permettant aux États membres et à la Commission de coopérer de manière structurée pour atteindre les objectifs et faciliterait la mise en œuvre de projets portant sur plusieurs pays. Les États membres sont invités à indiquer en quoi les éventuelles mesures supplémentaires ou modifiées concernant la transition numérique, ou les défis qui en découlent, contribueraient aux quatre axes principaux et à la réalisation des objectifs à l’horizon 2030.

En ce qui concerne l’approche quantitative, la contribution totale du PRR modifié aux objectifs numériques doit représenter au moins 20 % de l’enveloppe totale du plan, à l’exclusion des mesures incluses dans le chapitre REPowerEU.

Suivi de l’action pour le climat et étiquetage numérique

L’objectif de 37 % en faveur du climat et l’objectif de 20 % en faveur du numérique énoncés à l’article 19, paragraphe 3, points e) et f), du règlement FRR restent obligatoires en cas de modifications apportées au PRR, quels que soient les motifs ayant conduit à ces modifications (à l’exclusion du coût des mesures incluses dans le chapitre REPowerEU en ce qui concerne l’étiquetage numérique; les mesures incluses dans les chapitres REPowerEU ne sont pas prises en compte pour le calcul de l’objectif en faveur du numérique). Il est donc important que les États membres tiennent compte de l’enveloppe totale du PRR lorsqu’ils introduisent des révisions de leur PRR.

Les États membres doivent donc expliquer, pour chaque mesure nouvelle ou modifiée, la contribution aux objectifs en faveur du climat et du numérique, conformément aux orientations sur les PRR de 2021. Une nouvelle évaluation de l’étiquetage destinée à vérifier la poursuite de la réalisation des deux objectifs sera nécessaire en cas de modification du coût total estimé du PRR ou du coût estimé de toute mesure comportant une étiquette climatique ou numérique. Une évaluation de l’étiquetage devra également avoir lieu en cas de modification du champ d’application initial, de la nature ou de la conception d’une mesure existante.

Il importe de noter que les deux objectifs sont calculés pour le PRR modifié dans son ensemble, constitué par le PRR adopté précédemment et par l’addendum, à l’exclusion du coût des mesures incluses dans le chapitre REPowerEU en ce qui concerne l’objectif numérique. La contribution aux objectifs en faveur du climat et du numérique sera recalculée pour le PRR modifié en tenant compte des modifications apportées aux mesures dans le PRR et du coût total estimé modifié.

Sur la base de l’expérience acquise avec les 27 plans adoptés, pour les mesures couvrant plusieurs domaines, comme dans le cas des mesures horizontales, il est nécessaire d’appliquer le suivi de l’action pour le climat et l’étiquetage numérique, le cas échéant, au niveau de la sous-mesure (une partie distincte d’une mesure se rapportant à un domaine d’intervention spécifique), en utilisant des domaines d’intervention différents (conformément aux annexes VI et VII du règlement FRR).

Par ailleurs, il convient de rappeler que l’article 19, paragraphe 3, points e) et f), du règlement FRR et ses annexes VI et VII fixent les coefficients applicables au calcul du soutien aux objectifs en faveur du climat et du numérique. Selon ces dispositions, les coefficients de soutien aux objectifs climatiques peuvent être augmentés (jusqu’à un montant total équivalant à 3 % pour l’étiquetage climatique), à condition qu’ils soient accompagnés de mesures qui renforcent leur effet. Les États membres doivent justifier suffisamment le recours à ces dispositions, le cas échéant.

Les États membres sont invités à décrire l’approche spécifique qu’ils proposent pour l’étiquetage de ces mesures. La Commission peut aider les États membres à trouver des exemples de la manière dont des mesures similaires ont été étiquetées dans les PRR adoptés précédemment par le Conseil.

Principe consistant à «ne pas causer de préjudice important» (principe DNSH)

Les orientations techniques sur le principe DNSH [document 2021/C 58/01, modifié par le document C(2023) 6454 final], qui définissent les principes directeurs et les modalités d’application dudit principe dans le cadre de la FRR, continuent d’être pleinement applicables, compte tenu de leurs caractéristiques spécifiques. Pour les transferts du PRR vers le «compartiment États membres» d’InvestEU, des dispositions simplifiées s’appliquent conformément à la section 2.4 des orientations techniques DNSH modifiées. Elles fournissent également une «liste de contrôle» à suivre lors de l’autoévaluation au regard du principe DNSH (autoévaluation qui doit figurer dans le PRR modifié pour chaque mesure). La présente section résume les principaux éléments de ces orientations et explique leur application aux mesures nouvelles ou révisées. Elle apporte également des précisions supplémentaires sur la base de l’expérience acquise avec les PRR adoptés précédemment.

Application du principe DNSH dans le cadre des révisions des PRR

Les États membres doivent fournir une autoévaluation au regard du principe DNSH pour chaque mesure nouvelle ou modifiée incluse dans le PRR modifié (voir également la section 2.1 et l’annexe I des orientations techniques DNSH), sauf dans le cas prévu à l’article 21 quater, paragraphe 6, du règlement FRR. Lorsque la modification de la mesure ne change pas son incidence environnementale, les États membres peuvent se fonder sur leur autoévaluation initiale. Les États membres sont également invités à fournir, dans le cadre de l’autoévaluation DNSH, chaque fois que cela est pertinent et possible, une évaluation quantitative de l’incidence de la réforme ou de l’investissement sur l’environnement. Il convient de tenir compte des considérations transversales suivantes:

Démonstration dans les PRR de la conformité des mesures avec le principe DNSH

En cas de modification, deux scénarios principaux sont possibles, qui ont des effets différents sur le processus d’évaluation DNSH:

III. Jalons, cibles et calendrier

Lorsqu’ils modifient leur PRR, les États membres doivent veiller à ce que chaque mesure nouvelle ou modifiée bénéficiant d’un soutien au titre de la FRR soit accompagnée d’un ensemble correspondant de jalons et de cibles. Lorsqu’ils définissent de nouveaux jalons et cibles, ou lorsqu’ils proposent des modifications aux jalons et cibles existants, les États membres doivent suivre les principes énoncés dans les orientations sur les PRR de 2021, y compris en ce qui concerne leur spécificité et leur solidité.

Les États membres étant encouragés à participer à des projets transfrontières ou plurinationaux, notamment à l’appui des objectifs REPowerEU et STEP, il convient de veiller tout particulièrement à bien définir les jalons et cibles correspondants. D’une part, ces jalons et cibles devraient être définis séparément pour chacun des États membres participant à de tels projets afin d’éviter les chevauchements et les retards dans l’évaluation et la mise en œuvre. Le succès d’un PRR ne devrait pas être lié à celui d’un autre pays. D’autre part, les jalons et cibles devraient être conçus de manière bien coordonnée, afin de garantir que les interdépendances inévitables entre les États membres sont correctement évaluées et que des délais de mise en œuvre prudents sont fixés. La Commission est prête à aider les groupes d’États membres participant à des projets transfrontières ou plurinationaux à veiller à ce que leurs jalons et cibles soient conçus de manière adéquate.

La période de mise en œuvre de certains investissements nationaux peut s’étendre au-delà de 2026. Dans de tels cas, les jalons et cibles correspondants doivent être élaborés de manière à n’inclure que les actions soutenues par la FRR pendant la durée de vie de la facilité, tandis que la conception des mesures devrait indiquer clairement les étapes de mise en œuvre qui seront soutenues par des fonds nationaux ou d’autres fonds de l’UE après 2026.

Si un État membre propose de modifier une mesure de son PRR sur la base de l’article 21 et fournit une justification adéquate à l’appui de cette demande (notamment en démontrant le lien de causalité entre les circonstances objectives et la mesure qui n’est plus réalisable/la nécessité de réduire la charge administrative (18)), des modifications peuvent être proposées pour tous les jalons et cibles existants liés à la mesure révisée.

Les jalons et les cibles devraient être conçus de manière à refléter les étapes essentielles de la mise en œuvre des réformes et des investissements. Dans tous les cas, il convient d’éviter d’inclure des exigences non contraignantes, excessivement détaillées ou inutiles. La Commission sera donc aussi favorable aux demandes visant à supprimer de telles exigences des jalons et cibles existants, conformément à la section II du présent document d’orientation.

Les erreurs matérielles relevées dans la décision d’exécution du Conseil peuvent être signalées à la Commission et au Conseil à tout moment au cours de la mise en œuvre des PRR. Elles seront prises en compte dans la proposition de la Commission relative à une décision d’exécution du Conseil nouvelle ou modifiée, ou dans un rectificatif spécifique.

IV. Financement et coûts

Nouvelles mesures: les États membres fournissent une estimation des coûts totaux des nouvelles réformes et des nouveaux investissements proposés dans un addendum.

Mesures révisées: pour chaque mesure révisée, lorsque les modifications ont une incidence sur les estimations des coûts, l’État membre fournit des estimations actualisées des coûts. Si la modification ne porte que sur l’ampleur de la mesure, la révision des coûts estimés doit être effectuée sur une base proportionnelle.

Méthodologie: lors de l’élaboration de ces estimations de coûts, les États membres doivent suivre les instructions spécifiques fournies dans les orientations sur les PRR de 2021. En règle générale, les États membres ne sont pas tenus de fournir des estimations de coûts révisées pour les mesures qui ne sont ni nouvelles ni modifiées. Les États membres peuvent fournir une validation des estimations des coûts par un organisme public indépendant, ce qui pourrait contribuer à renforcer la plausibilité de ces estimations.

V. Complémentarité et mise en œuvre des PRR

Cohérence avec d’autres initiatives

Conformément à l’article 17 du règlement FRR, tous les PRR, y compris les addenda, doivent être cohérents avec les recommandations par pays pertinentes ainsi qu’avec les informations figurant dans les programmes nationaux de réforme, les plans nationaux en matière d’énergie et de climat (PNEC) et leurs mises à jour au titre du règlement (UE) 2018/1999, les plans territoriaux pour une transition juste au titre du Fonds pour une transition juste, les plans de mise en œuvre de la garantie pour la jeunesse, les accords de partenariat et les programmes opérationnels.

Complémentarité des financements et prévention du double financement

C’est en premier lieu aux États membres qu’il incombe d’éviter le double financement entre la FRR et d’autres fonds de l’UE; à ce titre, ils ont l’obligation de vérifier l’absence de double financement avant de présenter toute demande de paiement (conformément aux articles 9 et 22 du règlement FRR). Ils doivent préciser dans leur PRR modifié si les modalités mises en place pour garantir la complémentarité des financements et le respect de l’article 9 du règlement FRR ont changé.

L’article 9 du règlement FRR établit clairement que le financement au titre de la FRR peut être combiné avec un financement d’autres fonds de l’UE «[…] à condition que ce soutien ne couvre pas les mêmes coûts ». Le financement au titre de la FRR étant lié aux performances, il est nécessaire d’établir ex ante une délimitation claire entre, d’une part, les activités et projets financés au titre de la FRR et, d’autre part, les activités et projets financés par d’autres fonds de l’UE, comme cela a également été précisé dans les orientations de 2021 sur les PRR. Cette délimitation ex ante reste l’approche par défaut dans la FRR.

Dans le but de simplifier la mise en œuvre de la FRR, de réduire la charge administrative qu’elle implique, de favoriser la complémentarité entre les fonds de l’UE et d’éviter un double financement, lorsqu’il est établi qu’une délimitation ex ante des coûts n’est pas réalisable ou est excessivement contraignante, il est possible de combiner le soutien de la FRR et celui d’autres fonds de l’UE au prorata, en dernier recours et dans des cas exceptionnels, pour autant que toutes les conditions suivantes soient remplies:

Outre les conditions décrites ci-dessus, cette approche doit être conforme aux dispositions de l’autre instrument de financement de l’UE concerné, ainsi qu’aux règles en matière d’aides d’État, y compris les dispositions relatives au cumul. Elle ne s’applique pas aux fonds régis par le règlement portant dispositions communes, étant donné que la condition v) est difficile à appliquer dans leur contexte.

Mise en œuvre

Le cadre de mise en œuvre a été évalué dans le cadre des PRR initiaux et la Commission part du principe que les États membres continueront de s’appuyer sur les mêmes modalités pour mettre en œuvre leur PRR modifié. Il convient toutefois d’expliquer toute modification apportée au cadre de mise en œuvre.

Si les États membres ont jusqu’à présent rencontré des difficultés dans la mise en œuvre de leur PRR (en raison de capacités administratives insuffisantes, d’un système informatique non développé ou d’un mandat insuffisamment clair pour les autorités compétentes, par exemple), ils sont encouragés à réexaminer de manière proactive leurs modalités existantes afin de les rendre plus efficaces. Les États membres sont également invités à examiner avec la Commission l’expérience acquise jusqu’à présent afin de déterminer si l’apport de modifications au cadre de mise en œuvre pourrait contribuer à améliorer la mise en œuvre des réformes et des investissements.

Les États membres doivent veiller à disposer d’une capacité administrative suffisante pour mettre en œuvre les réformes et les investissements du PRR et, à ce titre, avoir la possibilité d’inclure dans le calcul du coût de leurs investissements ou réformes respectifs des coûts administratifs limités de nature temporaire, pour autant que ces coûts soient liés à la mise en œuvre de cet investissement ou de cette réforme spécifique.

Lorsque l’État membre a demandé ou a l’intention de demander un soutien horizontal au titre de l’instrument d’appui technique («STI») en lien avec la mise en œuvre du PRR, par exemple pour des mesures de communication, il est invité à l’indiquer dans cette section.

Processus de consultation

Les États membres doivent fournir un résumé du processus de consultation mené conformément à leur cadre juridique national, en vue de la présentation du PRR modifié. Le processus de consultation doit être proportionné à l’ampleur des modifications introduites dans les PRR. Étant donné l’ampleur variable des consultations menées dans le cadre de la préparation des PRR initiaux, compte tenu notamment de la situation d’urgence liée à la COVID-19, les États membres sont encouragés à renforcer ce processus de manière générale s’ils modifient leur PRR. Ils doivent veiller à ce que les parties prenantes, y compris les autorités locales et régionales, les partenaires sociaux, les organisations non gouvernementales et, le cas échéant, les parties prenantes du secteur agricole, participent à la conception, à la mise en œuvre et au suivi de toute mesure nouvelle ou révisée, conformément à leur cadre juridique national, en temps utile et de manière significative.

Pour la mise en œuvre des mesures pertinentes, il peut être approprié que les États membres prévoient des conditions liées à des considérations régionales ou locales dans les jalons et les cibles qui comportent une dimension géographique (par exemple en ajoutant des conditions spécifiques liées à la consultation des collectivités locales et régionales). Ils peuvent également prévoir des conditions similaires pour la consultation des partenaires sociaux et, le cas échéant, des parties prenantes du secteur agricole liées à la mise en œuvre de réformes ou d’investissements pertinents.

En outre, le Semestre européen constituera un cadre important pour débattre de l’avancement de la mise en œuvre des PRR avec les parties prenantes, conformément aux pratiques et aux traditions de chaque État membre. La mise en œuvre des PRR ne sera couronnée de succès que si elle bénéficie d’une forte appropriation régionale et locale, ainsi que du soutien des partenaires sociaux et de la société civile.

Contrôles et audits

Les systèmes de contrôle interne des États membres sont essentiels pour assurer le plein respect de l’article 22 du règlement FRR par les PRR. Ils doivent être solides afin de garantir la protection des intérêts financiers de l’Union et la conformité de l’utilisation des fonds de l’Union avec le droit de l’Union et le droit national applicables, notamment en termes de prévention, de détection et de correction de la fraude, de la corruption, des conflits d’intérêts et du double financement. Dans ce contexte et à la lumière des changements résultant de la révision d’un PRR, il est essentiel que les États membres justifient avec précision en quoi les structures de contrôle mises en place sont toujours appropriées et, le cas échéant, comment elles seront renforcées pour garantir le caractère approprié des ressources et des structures. Les principales exigences des systèmes de contrôle de l’État membre sont développées plus avant à l’annexe I de l’accord de financement et (le cas échéant) de prêt signée entre la Commission et l’État membre. En particulier, lorsque le PRR modifié contient des mesures nouvelles ou révisées, l’État membre devrait expliquer et démontrer que les structures de contrôle sont toujours adéquates ou, le cas échéant, comment leurs capacités, y compris les effectifs et les processus, seront renforcées proportionnellement à l’augmentation de la taille de son PRR. Si la Commission exige une assurance supplémentaire quant au respect des obligations énoncées à l’article 22 du règlement FRR, les jalons en matière d’audit et de contrôle seront inclus dans la proposition de décision d’exécution du Conseil approuvant l’évaluation du PRR modifié.

Lorsqu’ils demandent la modification de leurs plans, les États membres sont invités à fournir une explication actualisée des dispositifs et des systèmes de contrôle, y compris le système de répertoire des données relatives au destinataire final.

Communication

Les États membres doivent continuer de mettre en œuvre leur stratégie de communication, en la mettant à jour s’il est nécessaire d’y intégrer les réformes et les investissements nouvellement ajoutés, afin de sensibiliser le public au financement de l’Union, conformément à l’article 34 du règlement FRR, à l’article 10 des accords de financement et, le cas échéant, à l’article 19 des accords de prêt. Lorsqu’ils soumettent des PRR modifiés, les États membres sont invités à décrire les mesures qu’ils ont prises pour mettre en œuvre ces obligations, afin de faciliter le contrôle par la Commission du respect des dispositions mentionnées.

Les campagnes de communication doivent mettre l’accent sur la sensibilisation aux réformes et aux investissements clés dans le cadre d’une réponse européenne, notamment dans le contexte de REPowerEU, ainsi que sur une meilleure connaissance des PRR et de leur finalité au sein du grand public. Les États membres sont encouragés à concentrer leurs activités de communication au sujet de la FRR sur les domaines suivants:

La Commission est également disponible par l’intermédiaire du réseau INFORM EU pour aider les États membres à mettre en œuvre leur stratégie nationale de communication, y compris pour leur PRR modifié.

Transparence au sujet des bénéficiaires finaux

La transparence au sujet de l’utilisation des fonds de la FRR a été renforcée par l’inclusion d’une nouvelle obligation de transparence dans le règlement REPowerEU. Les États membres doivent mettre en place un portail accessible au public et facile à utiliser, sur lequel ils publient des données concernant les 100 bénéficiaires finaux recevant le montant de financement le plus élevé en vue de la mise en œuvre de mesures au titre de la FRR.

On entend par «bénéficiaires finaux» la dernière entité recevant des fonds en faveur d’une mesure relevant de la FRR, qui n’est ni un contractant ni un sous-traitant. Cette notion doit être distinguée de celle de «bénéficiaires», qui, dans le cadre de la gestion directe de la facilité, désigne les États membres. La définition des bénéficiaires finaux découle directement de l’article 22, paragraphe 2, point d), du règlement FRR.

Un bénéficiaire final peut être soit une personne physique (par exemple, un citoyen), soit une personne morale (par exemple, un ministère, une agence publique, une autorité régionale ou locale, une association, une organisation caritative ou une entreprise). Les bénéficiaires initiaux ou intermédiaires d’un financement (par exemple, des ministères ou des agences qui ne sont pas des pouvoirs adjudicateurs, mais qui se contentent de distribuer des fonds à d’autres entités) ne devraient pas être considérés comme étant des entités finales. Pour être considérée comme un bénéficiaire final, l’entité devrait avoir reçu un transfert monétaire ou s’être vu allouer des crédits de paiement budgétaires aux fins indiquées dans la mesure relevant de la FRR, comme décrit dans la décision d’exécution du Conseil. Ces données doivent comprendre la dénomination légale du bénéficiaire final, y compris ses nom et prénoms si le bénéficiaire final est une personne physique, le montant des fonds reçus ainsi que la ou les mesures associées au titre de la FRR pour lesquelles le financement a été reçu. Aux fins de la détermination des 100 principaux bénéficiaires finaux, tous les financements versés aux bénéficiaires finaux en vue de la mise en œuvre de mesures relevant de la FRR doivent être pris en considération, étant donné que certains investissements peuvent également être financés en partie par d’autres financements publics.

Afin de garantir la proportionnalité et le respect de la vie privée, lorsque les destinataires finaux sont des personnes physiques, toute donnée à caractère personnel doit être supprimée deux ans après la fin de l’exercice au cours duquel le dernier financement au titre de la FRR a été versé à ce bénéficiaire final. De même, par analogie, quelques exceptions à la publication des données, prévues à l’article 38, paragraphe 3, du règlement financier, ont été rendues applicables à la FRR. Il s’agit des cas suivants:

Compte tenu des montants concernés au titre de la FRR, il est peu probable que les exceptions énoncées dans les trois premiers paragraphes s’appliquent aux 100 principaux bénéficiaires. La quatrième exception ne devrait pas non plus s’appliquer largement. Étant donné que la publication des données ne concerne que les gros bénéficiaires, dont la plupart devraient être des entités juridiques, il convient de mettre en balance toute préoccupation relative à la protection de la vie privée concernant les personnes physiques avec le besoin de transparence dans l’utilisation des fonds de l’UE. En outre, il convient de noter que le renvoi à l’article 38, paragraphe 3, du règlement financier reflétera toute modification future de cette disposition.

Outre ces données publiées sur les portails des États membres, la Commission centralise ces données ainsi que les liens vers les portails des États membres dans le tableau de bord de la reprise et de la résilience. Ces données devront être mises à jour deux fois par an, et la Commission s’efforcera d’aligner le calendrier des mises à jour sur les rapports semestriels existants d’avril et d’octobre. La Commission publiera également une carte interactive montrant les différentes mesures et leur localisation dans les États membres.

(1) Règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2021 établissant la facilité pour la reprise et la résilience (JO L 57 du 18.2.2021, p. 17).

(2) Règlement (UE) 2023/435 du Parlement européen et du Conseil du 27 février 2023 modifiant le règlement (UE) 2021/241 en ce qui concerne les chapitres REPowerEU des plans pour la reprise et la résilience (JO L 63 du 28.2.2023, p. 1).

(3) Aux prix de 2022.

(4) Soutien soit monétaire, soit en nature.

(5) Règlement (UE) 2024/795 du Parlement européen et du Conseil du 29 février 2024 établissant la plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe» (STEP) (JO L, 2024/795, 29.2.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/795/oj).

(6) https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-8868-2024-INIT/fr/pdf

(7) Compte tenu de l’examen attentif de l’évaluation de la Commission liée aux demandes de paiement régulières (qui peut être effectuée jusqu’à deux fois par an), les étapes de suivi supplémentaires prévues à l’annexe II ne se sont pas révélées pertinentes pour améliorer le contrôle par la Commission de la mise en œuvre de l’instrument. Dans les cas où l’annexe II des arrangements opérationnels contient des étapes de suivi liées à l’établissement de rapports sur la mise en œuvre d’instruments financiers (bénéficiant d’un domaine d’intervention climatique), ces étapes seront reprises dans une nouvelle clause des arrangements opérationnels.

(8) SWD(2021) 12 final, «Guidance to Member States, Recovery and Resilience Plans» (Orientations à l’intention des États membres sur les plans pour la reprise et la résilience), disponible à l’adresse suivante: https://commission.europa.eu/system/files/2021-01/document_travail_service_part1_v2_en.pdf

(9) Communication de la Commission – Orientations sur les plans pour la reprise et la résilience dans le cadre de REPower (2023/C 80/01) (JO C 80 du 3.3.2023, p. 1).

(10) Ces exemples sont donnés à titre purement indicatif et ne préjugent en rien de l’appréciation par la Commission de la justification avancée par l’État membre.

(11) Lorsqu’un État membre signe une convention de contribution aux fins d’un transfert de fonds de son PRR vers le «compartiment États membres» d’InvestEU, outre les exigences prévues par la FRR, les règles InvestEU s’appliquent à cette garantie supplémentaire. Plus précisément, l’article 13, paragraphe 7, du règlement InvestEU [règlement (UE) 2021/523 du Parlement européen et du Conseil du 24 mars 2021 établissant le programme InvestEU et modifiant le règlement (UE) 2015/1017] fixe le délai pour la signature des opérations sous-jacentes à la fin de 2028 au plus tard.

(12) C(2024) 3148 final.

(13) Communication de la Commission – Orientations sur les plans pour la reprise et la résilience dans le cadre de REPower (2023/C 80/01) (JO C 80 du 3.3.2023, p. 1).

(14) Dans le cadre du cycle régulier du Semestre européen, les recommandations par pays sont généralement proposées par la Commission vers la fin du mois de mai ou le début du mois de juin, approuvées par le Conseil européen et finalement adoptées par le Conseil au début du mois de juillet.

(15) SEC(2022) 70 final - SWD(2022) 19 final - SWD(2022) 20 final.

(16) Disponible à l’adresse suivante: https://competition-policy.ec.europa.eu/state-aid/legislation/rrf-guiding-templates_en (mises à jour en 2023 afin de tenir compte des révisions du RGEC, des CEEAG et de l’encadrement temporaire de crise et de transition en matière d’aides d’État).

(17) En particulier pour les PME.

(18) Conformément aux orientations de la partie I, section II, cela fait référence à « l’identification d’une meilleure alternative ou des cas dans lesquels certaines exigences relatives à la description d’un jalon, d’une cible ou d’une mesure sont inutilement détaillées ou entraînent une charge administrative injustifiée, car elles ne contribuent pas à la réalisation de l’objectif ou des objectifs de la mesure ».

(19) Dans les cas où l’autre financement de l’UE ne rembourse pas les coûts (Fonds pour l’innovation) mais est également fondé sur une estimation ex ante des coûts, cette vérification est remplacée par une comparaison entre les deux estimations de coûts ex ante du côté de la FRR et de l’autre fonds de l’UE afin de s’assurer que le montant alloué ne dépasse pas 100 % de l’estimation ex ante du total des coûts.