Vingt-cinquième rapport annuel établi en application de l’article 8, paragraphe 2, de la position commune 2008/944/PESC du Conseil définissant des règles communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d’équipements militaires

INTRODUCTION

Le présent rapport couvre les données de 2022 concernant i) les autorisations accordées et refusées aux États membres de l’Union européenne (UE) et ii) les exportations d’armes conventionnelles en provenance d’États membres de l’UE. Il couvre également les activités liées à la mise en œuvre de la position commune 2008/944/PESC du Conseil (1) , (2) et contient des informations non exhaustives sur les transferts intra-UE de produits liés à la défense qui sont régis par la directive 2009/43/CE du Parlement européen et du Conseil (3).

Le rapport est établi par le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), sur la base des données communiquées par les États membres de l’UE. Le sous-groupe «Exportations d’armes conventionnelles» (COARM) du groupe «Non-prolifération et exportations d’armes» du Conseil favorise un dialogue permanent entre les États membres sur l’application cohérente des règles communes régissant le contrôle des exportations d’armes.

Les pays tiers mentionnés ci-après se sont officiellement ralliés aux critères et principes énoncés dans la position commune 2008/944/PESC: l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, le Canada, la Macédoine du Nord, la Géorgie, l’Islande, le Monténégro et la Norvège. Un système d’échange d’informations entre l’UE et la Norvège est en place depuis 2012.

En complément du présent rapport, les données relatives aux exportations d’armes des États membres de l’UE peuvent également être consultées en ligne (4). Le système en ligne contient des informations sur la valeur des autorisations d’exportation d’armes de tous les États membres de l’UE, sur le type d’armes et leur destination, ainsi que sur les exportations effectives des États membres de l’UE qui communiquent ces informations. Il propose plusieurs représentations graphiques et outils pour composer un large éventail de compilations analytiques à tous ceux qui s’intéressent à la valeur des exportations d’armes européennes, aux équipements militaires concernés et à leur destination. Si le système en ligne permet aux utilisateurs de consulter des données d’une manière plus conviviale, le rapport publié au Journal officiel de l’UE reste la principale source d’information.

I. MISE EN ŒUVRE DE LA POSITION COMMUNE 2008/944/PESC (ci-après dénommée «position commune»)

1. Réunions dans le cadre du dialogue politique

Dans le cadre du dialogue politique, des réunions consacrées aux questions relatives au contrôle des exportations d’armes ont été tenues par le SEAE avec la Norvège et les États-Unis en 2022. Elles ont permis des échanges fructueux sur des questions d’intérêt mutuel, telles que les politiques d’exportation vers certaines destinations, le respect des dispositions en vigueur et la question du contrôle, et le traité sur le commerce des armes. En outre, les États-Unis ont participé à une réunion du groupe COARM afin de discuter avec les États membres de l’UE de questions relatives au contrôle des exportations d’armes.

2. Dialogue avec les parties concernées: Parlement européen, société civile et industrie

Le SEAE a répondu à des questions parlementaires posées par des membres du Parlement européen en ce qui concerne les exportations d’armes et a assisté à des manifestations organisées au Parlement européen en rapport avec les exportations d’armes européennes (5).

Conformément à la pratique antérieure, des réunions du groupe COARM avec des entités extérieures, y compris des offices des Nations unies (ONUDC), des organisations non gouvernementales (telles que le CICR et Saferworld) et des entreprises (Conflict Armament Research), ont été organisées régulièrement.

Le forum COARM-ONG, organisé par Saferworld avec le concours du SEAE, a eu lieu le 16 juin 2022. Le groupe COARM a également invité à ses réunions des représentants de l’industrie européenne de la défense, et a tenu des débats auxquels ont participé des groupes de réflexion travaillant sur des sujets liés au commerce des armes (consortium de l’UE chargé de la non-prolifération et du désarmement).

3. Actions de communication

L’article 11 de la position commune prévoit que «les États membres font tout ce qui est en leur pouvoir pour encourager les autres États exportateurs de technologie ou d’équipements militaires à appliquer les critères de la […] position commune». La promotion de contrôles nationaux efficaces des exportations d’armes ainsi que des principes et critères énoncés dans la position commune dans certains pays tiers s’est déroulée dans le cadre de la mise en œuvre de la décision (PESC) 2020/1464 du Conseil (6) [modifiée par la décision (PESC) 2022/848 du Conseil (7)], exécutée par l’Office fédéral allemand de l’économie et du contrôle des exportations (BAFA).

Les efforts de communication de l’UE à l’intention des pays tiers se sont également poursuivis en ce qui concerne l’universalisation et la mise en œuvre du traité sur le commerce des armes, avec des activités menées par le BAFA et Expertise France au titre de la décision (PESC) 2021/2309 du Conseil (8), et par le secrétariat du traité sur le commerce des armes au titre de la décision (PESC) 2021/649 du Conseil (9). De plus amples informations figurent ci-après et à l’annexe D.

4. Réexamen de la position commune 2008/944/PESC (ci-après dénommée «position commune»)

En 2022, le groupe COARM a poursuivi ses travaux sur la mise en œuvre des résultats attendus dont il est fait état dans les conclusions du Conseil (10) sur le réexamen 2019 de la position commune. Au printemps 2022, le SEAE a lancé une base de données interne contenant des pages par pays comportant des informations de source ouverte pertinentes sur les destinations potentielles des équipements militaires européens.

La base de données n’est accessible qu’aux agents des États membres de l’UE chargés de délivrer les autorisations et au SEAE. Elle a pour but de contribuer à une plus grande convergence dans l’application de la position commune par les États membres. À l’automne 2022, les États membres se sont mis d’accord sur un document interne de bonnes pratiques contenant des éléments pour développer un système national de déclaration des exportations effectives.

Au point 14 de ses conclusions, le Conseil charge le groupe COARM de réévaluer dans cinq ans la mise en œuvre de la position commune (2024). En 2022, le processus de réexamen a débuté, avec la création de trois groupes de réflexion composés de représentants des États membres. La participation des États membres à ces groupes était volontaire. Les groupes se sont penchés sur les questions suivantes: i) les équipements militaires produits conjointement, ii) la poursuite de l’harmonisation et iii) l’exécution. L’examen devrait être achevé à l’automne 2024.

5. Notifications de refus et consultations

La position commune prévoit la notification des refus d’autorisations. Elle prévoit aussi un processus de consultation lorsqu’un État membre examine une demande d’autorisation pour une opération globalement identique à une opération qui a été refusée par un autre État membre. Ce processus s’effectue au moyen du système en ligne du groupe COARM. Ce système a déjà démontré qu’il renforce la transparence entre les États membres en ce qui concerne certains pays de destination finale et utilisateurs finaux.

Le nombre de refus notifiés est indiqué à la ligne d) des tableaux figurant à l’annexe A.I, par destination et pour chacune des catégories figurant sur la liste des équipements militaires. Le nombre de consultations émises et reçues par chaque État membre ainsi que le nombre de consultations par destination figurent aux annexes B.I et B.II. Les entreprises de défense des États membres ont généralement connaissance des restrictions imposées aux politiques d’exportation d’armes et s’abstiendront le plus souvent de demander une autorisation si elles savent qu’elle est susceptible d’être refusée.

Un faible nombre de refus n’indique donc pas à quel point la politique d’exportation est restrictive ou non en ce qui concerne certaines destinations. Par ailleurs, les embargos sur les armes imposés par l’UE (11) sont des interdictions générales d’accorder des autorisations pour ces destinations.

6. Guide d’utilisation

Le guide d’utilisation est un instrument essentiel qui rassemble les orientations arrêtées pour la mise en œuvre du dispositif de la position commune et l’interprétation des critères qui y sont énoncés. Il y est fait référence à l’article 13 de la position commune. Ce guide a été élaboré par le groupe COARM et fait l’objet de mises à jour périodiques: la dernière mise à jour a été faite dans le cadre du réexamen de la position commune (2019). Il ne s’agit pas d’un acte juridiquement contraignant, mais il est approuvé par le Conseil. Le Conseil s’est félicité de la modification du guide d’utilisation dans ses conclusions du 16 septembre 2019 (12).

Le guide d’utilisation s’adresse en premier lieu aux agents chargés de délivrer les autorisations d’exportation (et autres agents des services et organismes publics compétents), contribuant ainsi largement et de manière pragmatique à la convergence des politiques et procédures des États membres en matière de contrôle des exportations d’armes. En vue de soutenir la mise en œuvre des critères énoncés dans la position commune, le guide expose les bonnes pratiques qui ont été élaborées par le groupe COARM sur la base des bonnes pratiques nationales et compte tenu des contributions d’autres parties concernées, dont la société civile. Ces bonnes pratiques visent à assurer une plus grande cohérence entre les États membres dans l’application des critères énoncés dans la position commune, par exemple par le recensement de facteurs à prendre en compte lors de l’évaluation des demandes d’autorisation d’exportation. Le processus de prise de décision s’appuie sur l’expertise que possèdent ces agents en ce qui concerne les questions régionales, juridiques, judiciaires et techniques ainsi que les questions liées au développement, à la sécurité et au domaine militaire.

Le guide est un document public disponible sur le site internet du Service européen pour l’action extérieure (13). Sa publication vise à favoriser la transparence et la compréhension des motifs et des facteurs qui sous-tendent les décisions d’octroi d’autorisations effectives ou potentielles des États membres, même si les décisions elles-mêmes pourraient ne pas faire l’objet d’un contrôle externe.

7. Liste commune des équipements militaires de l’Union européenne

La liste commune des équipements militaires de l’UE énumère les articles militaires pour lesquels les États membres ont besoin d’autorisations d’exportation, conformément à l’article 12 de la position commune. Elle est identique à la liste des produits liés à la défense figurant à l’annexe de la directive 2009/43/CE (14). La liste commune des équipements militaires de l’UE tient compte des modifications de la liste des munitions de l’arrangement de Wassenaar approuvées lors des réunions plénières de l’arrangement. La dernière liste commune des équipements militaires de l’UE en vigueur à compter de sa publication a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne du 1er mars 2022 (15), à la suite des modifications approuvées lors de la réunion plénière tenue du 29 novembre au 3 décembre 2021 (16).

8. Courtage en armements

En vertu de l’article 5 de la position commune 2003/468/PESC du Conseil (17), les États membres ont mis en place des arrangements particuliers pour l’échange d’informations concernant les licences de courtage accordées ou refusées. En outre, les États membres qui exigent des courtiers qu’ils obtiennent une autorisation écrite pour exercer une activité de courtage et/ou qui ont établi un registre des courtiers en armements ont mis en place des arrangements particuliers pour l’échange d’informations utiles concernant les courtiers inscrits au registre. Des informations sur les licences de courtage figurent à l’annexe A.III.

Des précisions sur la mise en œuvre au niveau national de la position commune 2003/468/PESC figurent à l’annexe C.

II. TRAITÉ SUR LE COMMERCE DES ARMES (TCA)

1. Participation au TCA: conférence des États parties

Comme lors des précédentes conférences des États parties, l’UE et ses États membres ont participé activement à l’ensemble du cycle préparatoire et à la huitième conférence des États parties (du 22 au 26 août 2022), qui ont mis l’accent sur la coopération après livraison, en tant que thème prioritaire de la présidence allemande.

Les États parties se sont mis d’accord sur un plan structuré concernant la manière d’élaborer des recommandations d’orientation sur la coopération après livraison avant la conférence des États parties de 2023. Les États parties ont souligné la volonté de tous les pays de collaborer pour parvenir à un résultat plus substantiel en matière d’universalisation. L’on retiendra également la discussion relative à la diminution du nombre de rapports nationaux soumis, qui correspond à un nombre inversement proportionnel de rapports tenus confidentiels, ce qui nuit à la disponibilité d’informations et à l’amélioration de la transparence. La conférence s’est déclarée préoccupée par le faible taux de respect des obligations en matière de rapports et a exhorté les États parties à soumettre leurs rapports ou à utiliser les mécanismes d’assistance disponibles, y compris les projets financés par l’UE. La conférence s’est félicitée de la réunion inaugurale du forum d’échange d’informations sur les détournements, qui a constitué pour les États parties et les États signataires une première occasion d’échanger des informations sur des cas concrets de détournement détecté ou présumé et de partager des informations concrètes et opérationnelles liées au détournement. La conférence est convenue d’un plan clairement défini pour le cycle suivant, qui sera présidé par la République de Corée, laquelle a déclaré vouloir se concentrer sur le rôle de l’industrie dans les transferts internationaux responsables d’armes conventionnelles.

La participation active de l’Union européenne à la huitième conférence des États parties (cinq déclarations de l’UE et quatre manifestations parallèles) (18) a considérablement contribué à réaffirmer son soutien de longue date en faveur des efforts de mise en œuvre effective et d’universalisation du TCA. L’unité et la visibilité de l’UE au cours de la conférence ont été fortes et, cette année, au moins vingt pays et le secrétariat du TCA ont remercié l’UE pour son soutien continu, mis en œuvre par une série de décisions spécifiques du Conseil.

2. Programme d’appui de l’UE à la mise en œuvre du TCA en vertu de la décision (PESC) 2021/814 du Conseil et de la décision (PESC) 2021/2309 du Conseil

Alors que le TCA est entré en vigueur en 2014 et qu’il compte à ce jour (19) 113 États parties, des difficultés subsistent quant à son universalisation et à sa mise en œuvre effective par les États parties.

Afin de contribuer à relever ces défis, l’UE a adopté un programme d’appui à la mise en œuvre en faveur des pays tiers (20). Ce programme est mis en œuvre à la fois par l’Office fédéral allemand de l’économie et du contrôle des exportations (BAFA) et par Expertise France. Il aide les pays tiers, à leur demande, à renforcer leurs systèmes de contrôle des transferts d’armes, conformément aux exigences du traité. Le détail des activités figure à l’annexe D.

3. Soutien au secrétariat du TCA

Avec l’adoption de la décision (PESC) 2021/649, le Conseil est convenu de soutenir le secrétariat du traité sur le commerce des armes dans ses activités axées sur la mise en œuvre du traité (21). Cette décision est conforme à l’objectif général de l’UE consistant à renforcer le cadre multilatéral, y compris dans le domaine du contrôle des exportations d’armes. Le détail des activités figure à l’annexe D.

III. ORIENTATIONS PRIORITAIRES À L’INTENTION DU GROUPE COARM POUR LE PROCHE AVENIR

En 2023, le groupe COARM devra, entre autres, et en plus de ses tâches permanentes:

continuer à se rapprocher activement d’autres groupes concernés afin d’établir des liens avec les domaines de travail connexes, notamment le groupe "Biens à double usage" et le groupe "Union douanière". Les liens entre le groupe COARM et les agents nationaux chargés de délivrer les autorisations et de faire respecter la loi qui s’occupent du contrôle des exportations d’armes sont en train d’être renforcés.

IV. MESURES D’ASSISTANCE AU TITRE DE LA FACILITÉ EUROPÉENNE POUR LA PAIX

Avec l’approbation de la décision du Conseil établissant la facilité européenne pour la paix (FEP) le 22 mars 2021 (22), l’UE a créé un mécanisme solide destiné à soutenir les partenaires sur les questions militaires et de défense, dans le droit fil de l’ambition exposée dans la stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de l’Union européenne et précisée dans la boussole stratégique.

Avec la FEP, l’UE couvre les coûts communs des missions et opérations PSDC militaires (pilier «Opérations») et peut apporter aux partenaires un soutien comprenant une assistance militaire, des formations et des équipements (y compris des armes et des munitions) afin d’améliorer leur capacité à prévenir les crises et à y réagir, à mieux protéger les civils et, partant, à renforcer la sécurité internationale et, en fin de compte, la propre sécurité de l’UE (pilier «Mesures d’assistance»). Le présent rapport ne contient que des informations relatives aux mesures d’assistance, étant donné que le pilier «Opérations» ne concerne pas les exportations d’articles relevant de la liste commune des équipements militaires de l’UE.

L’année 2022 a été une année très active pour la FEP. La mobilisation de la FEP en réponse à l’agression militaire non provoquée et injustifiée de la Russie contre l’Ukraine a marqué un changement de paradigme pour la politique étrangère et de sécurité de l’UE. En 2022, l’UE a adopté six trains de mesures de soutien au titre de la FEP pour la fourniture d’équipements militaires défensifs aux forces armées ukrainiennes, pour un montant total de 3,1 milliards d’euros. L’UE a également fourni un soutien au titre de la FEP aux forces armées ukrainiennes formées par la mission d’assistance militaire de l’UE (EUMAM Ukraine).

En outre, la FEP a financé des composantes militaires des opérations de soutien de la paix menées par l’Afrique au titre de la mesure d’assistance, sous la forme d’un programme général de soutien à l’Union africaine (AMISOM/ATMIS, FMM, SAMIM). Par ailleurs, la facilité a financé un certain nombre de mesures d’assistance visant à renforcer les capacités des partenaires dans les domaines militaire et de la défense dans le voisinage oriental (Géorgie et Moldavie), dans les Balkans occidentaux (Bosnie-Herzégovine, task force médicale des Balkans), dans le voisinage méridional (Liban) et en Afrique (soutien au Mozambique, notamment dans le cadre du déploiement des forces rwandaises de défense, Niger et Mauritanie). Le nombre de mesures d’assistance et leur ventilation globale reflètent la nature mondiale de l’instrument.

Le plafond financier initial de la FEP était de 5,692 milliards d’euros en prix courants (5 milliards d’euros aux prix de 2018) pour la période 2021-2027. Le Conseil européen de décembre 2022 s’est félicité de l’accord intervenu au sein du Conseil en vue de garantir la viabilité financière de la FEP, envoyant ainsi un signal politique clair de l’engagement durable de l’UE en faveur d’un soutien militaire à l’Ukraine comme à d’autres partenaires.

Le Conseil est convenu de relever le plafond financier global de la facilité de 2,287 milliards d’euros en prix courants (2 milliards d’euros aux prix de 2018). Il est également convenu que, en cas de besoin, le plafond pourrait être relevé de 3,5 milliards d’euros supplémentaires jusqu’en 2027 (23).

Les mesures d’assistance et les actions approuvées suivent l’approche stratégique globale de l’UE à l’égard d’un pays ou d’une région donné et sont fondées sur des évaluations approfondies des besoins, ainsi que sur les analyses décrites dans la décision du Conseil relative à la FEP et le cadre méthodologique intégré associé pour l’évaluation et l’identification des mesures et contrôles requis pour les mesures d’assistance au titre de la FEP (ST 14209/20 du 18 décembre 2020).

DESCRIPTIONS SUCCINCTES DES CATÉGORIES FIGURANT SUR LA LISTE COMMUNE DES ÉQUIPEMENTS MILITAIRES DE L’UE (24)

(1) Juridiquement contraignante pour les États membres de l’UE.

(2) Position commune 2008/944/PESC du Conseil du 8 décembre 2008 définissant des règles communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d’équipements militaires (JO L 335 du 13.12.2008, p. 99), modifiée par la décision (PESC) 2019/1560 du Conseil du 16 septembre 2019 (JO L 239 du 17.9.2019, p. 16).

(3) Directive 2009/43/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 mai 2009 simplifiant les conditions des transferts de produits liés à la défense dans la Communauté (JO L 146 du 10.6.2009, p. 1).

(4) https://webgate.ec.europa.eu/eeasqap/sense/app/75fd8e6e-68ac-42dd-a078-f616633118bb/sheet/74299ecd-7a90-4b89-a509-92c9b96b86ba/state/analysis.

(5) À titre d’exemple, on peut citer une audition publique intitulée «The War in Ukraine: Implications for Arms Export Policies at the EU Level» («La guerre en Ukraine: Implications pour les politiques d’exportation d’armes au niveau de l’UE»), organisée par la sous-commission «Sécurité et défense» (SEDE) le 29 novembre 2022. Enregistrement disponible à l’adresse suivante: https://multimedia.europarl.europa.eu/fr/webstreaming/subcommittee-on-security-and-defence_20221129-1500-COMMITTEE-SEDE.

(6) Décision (PESC) 2020/1464 du Conseil du 12 octobre 2020 relative à la promotion d’un contrôle efficace des exportations d’armes (JO L 335 du 13.10.2020, p. 3).

(7) Décision (PESC) 2022/848 du Conseil du 30 mai 2022 modifiant la décision (PESC) 2020/1464 relative à la promotion d’un contrôle efficace des exportations d’armes (JO L 148 du 31.5.2022, p. 50).

(8) Décision (PESC) 2021/2309 du Conseil du 22 décembre 2021 concernant les activités de communication de l’Union à l’appui de la mise en œuvre du traité sur le commerce des armes (JO L 461 du 27.12.2021, p. 78).

(9) Décision (PESC) 2021/649 du Conseil du 16 avril 2021 concernant le soutien de l’Union aux activités du secrétariat du TCA à l’appui de la mise en œuvre du traité sur le commerce des armes (JO L 133 du 20.4.2021, p. 59).

(10) https://www.consilium.europa.eu/media/40660/st12195-en19.pdf.

(11) Voir l’outil public en ligne: Carte des sanctions de l’UE.

(12) https://www.consilium.europa.eu/media/40659/st12189-en19.pdf.

(13) https://www.eeas.europa.eu/eeas/disarmament-non-proliferation-and-arms-export-control-0_en.

(14) La liste actuelle des produits liés à la défense a été adoptée en vertu de la directive déléguée (UE) 2023/277 de la Commission du 5 octobre 2022 (JO L 42 du 10.2.2023, p. 1). Afin d’aligner l’annexe de la directive 2009/43/CE sur la liste commune actualisée des équipements militaires du 20 février 2023, une directive déléguée tenant compte des mises à jour sera publiée d’ici la fin de 2023.

(15) JO C 100 du 1.3.2022, p. 3.

(16) Pour plus de détails, voir le lien suivant: https://www.wassenaar.org/.

(17) Position commune 2003/468/PESC du Conseil du 23 juin 2003 sur le contrôle du courtage en armements (JO L 156 du 25.6.2003, p. 79).

(18) De plus amples informations sont disponibles sur la page web de la huitième conférence des États parties du TCA: https://thearmstradetreaty.org/csp-8.html?templateId=1662140.

(19) Août 2023.

(20) Décision (PESC) 2021/814 du Conseil du 20 mai 2021 modifiant la décision (PESC) 2017/915 concernant les activités de communication de l’Union à l’appui de la mise en œuvre du traité sur le commerce des armes (JO L 180 du 21.5.2021, p. 151) et décision (PESC) 2021/2309 du Conseil du 22 décembre 2021 concernant les activités de communication de l’Union à l’appui de la mise en œuvre du traité sur le commerce des armes (JO L 461 du 27.12.2021, p. 78).

(21) Décision (PESC) 2021/649 du Conseil du 16 avril 2021 concernant le soutien de l’Union aux activités du secrétariat du TCA à l’appui de la mise en œuvre du traité sur le commerce des armes (JO L 133 du 20.4.2021, p. 59).

(22) Décision (PESC) 2021/509 du Conseil du 22 mars 2021 établissant une facilité européenne pour la paix, et abrogeant la décision (PESC) 2015/528 (JO L 102 du 24.3.2021, p. 14).

(23) Le 13 mars 2023, le Conseil a adopté une décision mettant en œuvre la première augmentation et portant le plafond financier de la FEP à 7,979 milliards d’euros (en prix courants, soit 7 milliards d’euros aux prix de 2018) jusqu’en 2027.

(24) Une description complète des catégories adoptées par le Conseil en 2022 (JO C 100 du 1.3.2022, p. 3) figure à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/fr/TXT/?uri=CELEX%3A52022XG0301%2801%29&qid=1646235149869.