RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN concernant l'application de l'article 33 du règlement (UE) 2022/2065 et l'interaction de ce règlement avec d'autres actes législatifs

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 17.11.2025

COM(2025) 708 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN

concernant l'application de l'article 33 du règlement (UE) 2022/2065 et l'interaction de ce règlement avec d'autres actes législatifs

{SWD(2025) 368 final}

I.Introduction

Le règlement (UE) 2022/2065 du Parlement européen et du Conseil du 19 octobre 2022 (ci-après le «règlement sur les services numériques») 1 constitue une étape importante dans le cadre de la politique numérique de l’Union européenne. Ce règlement, ainsi que le règlement (UE) 2022/1925 du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2022 (ci-après le «règlement sur les marchés numériques») 2 , constituent ensemble le double pilier du corpus réglementaire numérique de l’UE, à savoir un cadre global qui régit les services numériques opérant dans le marché intérieur européen. Alors que le règlement sur les marchés numériques garantit l’équité et la contestabilité sur les marchés numériques, le règlement sur les services numériques établit un cadre horizontal et global visant à garantir un environnement en ligne sûr, prévisible et fiable dans lequel les droits fondamentaux consacrés par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «Charte») sont dûment protégés. Le règlement sur les services numériques vise à lutter contre la diffusion de contenus illicites en ligne et les risques pour la société que la diffusion de la désinformation et d’autres contenus peut générer, en donnant aux destinataires et aux autres parties affectées les moyens d’agir et en garantissant une véritable responsabilisation des fournisseurs de services intermédiaires, y compris ceux qui sont à l’origine de risques pour la société ayant une portée et une incidence systémiques dans l’Union.

Le règlement sur les services numériques ainsi que la gouvernance des services intermédiaires dans l’ensemble de l’Union reposent fermement sur la transparence, sur une véritable responsabilisation et sur l’état de droit, avec pour vocation de devenir la pierre angulaire de la gouvernance des plateformes. Le présent rapport intervient à un stade relativement précoce mais important de la mise en œuvre du règlement sur les services numériques, à peine 18 mois après l’entrée en application dudit règlement.

II.Évaluation générale du règlement sur les services numériques

Conformément à l’article 91, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement sur les services numériques, la Commission est tenue d’évaluer et de faire rapport au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen, au plus tard le 17 novembre 2025, a) sur l’application de l’article 33 dudit règlement, y compris l’éventail des fournisseurs de services intermédiaires couverts par les obligations prévues au chapitre III, section 5, du règlement, et b) sur la manière dont le règlement sur les services numériques interagit avec les actes juridiques visés à l’article 2, paragraphes 3 et 4, du règlement.

Par conséquent, le rapport couvrira deux aspects du règlement sur les services numériques.

Premièrement, la Commission doit procéder à une évaluation de l’application de l’article 33 du règlement sur les services numériques dans la pratique, comprenant une appréciation des procédures utilisées pour désigner les très grandes plateformes en ligne (ci-après les «TGPL») et les très grands moteurs de recherche en ligne (ci-après les «TGMRL») et pour mettre fin à cette désignation, sur la base du nombre mensuel moyen de destinataires actifs dans l’Union, ainsi qu’une appréciation de l’éventail des fournisseurs de services intermédiaires auxquels s’appliquent les obligations renforcées prévues à la section 5 du chapitre III du règlement sur les services numériques. Cet aspect du rapport répond à la volonté des colégislateurs d’inclure une clause de réexamen à court terme afin de permettre l’adaptation, au besoin, du seuil de désignation des TGPL et des TGMRL.

Deuxièmement, la Commission est tenue d’évaluer le champ d’application horizontal du règlement sur les services numériques, en examinant et en clarifiant son interaction pratique avec les législations nationales et les actes sectoriels existants lorsque ces actes précisent ou complètent ledit règlement. Cela s’applique en particulier aux actes législatifs recensés à l’article 2, paragraphes 3 et 4, du règlement sur les services numériques en raison de leur lien avec le champ d’application et les objectifs dudit règlement, et compte tenu de l’importance de garantir un cadre juridique complémentaire de l’Union qui assure la mise en place effective d’un environnement en ligne sûr. En effet, en établissant un cadre réglementaire pleinement harmonisé et horizontal qui régisse de manière exhaustive la fourniture de services intermédiaires dans l’ensemble de l’Union, le règlement sur les services numériques interagit inévitablement avec la législation sectorielle existante et avec les nouvelles initiatives mises en place depuis son adoption. Par conséquent, le rapport sert à évaluer les premières étapes de la mise en œuvre et des mesures d’exécution du règlement sur les services numériques et à garantir la cohérence, la sécurité juridique et l’efficacité constante de l’acquis numérique de l’Union.

Par le présent rapport, la Commission transmet son évaluation des aspects mentionnés ci-avant au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen (ci-après le «rapport»). Parallèlement aux mesures d’exécution énergiques prises à l’égard des fournisseurs de TGPL et de TGMRL, le présent rapport démontre également la détermination de la Commission à faire en sorte que le règlement sur les services numériques fonctionne dans la pratique 3 .

La Commission souligne que le présent rapport ne vise pas à rouvrir ou à reconsidérer le règlement sur les services numériques, lequel demeure un pilier central de l’architecture de gouvernance numérique de l’Union. Le rapport contribue plutôt à recenser les domaines dans lesquels une réflexion plus approfondie pourrait se justifier dans le cadre du programme de simplification envisagé par la Commission. Il vise à éclairer les futures évaluations et révisions d’un certain nombre d’instruments, tels que la directive «Services de médias audiovisuels» (ci-après la «directive SMA») 4 et la directive sur le droit d’auteur dans le marché unique numérique 5 , ainsi que les propositions à venir présentées au titre de l’acquis en matière de protection des consommateurs dans le cadre du règlement annoncé sur l’équité numérique, lesquelles sont toutes prévues pour 2026.

Le rapport constitue également une contribution utile au bilan de qualité complet de l’acquis numérique de l’Union, qui suivra le train de mesures «omnibus sur le numérique». Le bilan de qualité numérique évaluera la cohérence globale ainsi que les effets cumulés de l’acquis numérique de l’UE afin de recenser d’autres possibilités de simplification.

2.1. Rapport sur l’application de l’article 33 du règlement sur les services numériques, comprenant l’éventail des fournisseurs de services intermédiaires couverts par les obligations prévues au chapitre III, section 5, du règlement sur les services numériques

Le règlement sur les services numériques introduit un nouveau système asymétrique en adoptant une approche par étapes de la réglementation des services intermédiaires. Alors que les obligations les plus fondamentales dudit règlement s’appliquent à l’ensemble des fournisseurs de services intermédiaires, que d’autres obligations concernent les fournisseurs de services d’hébergement et que d’autres obligations encore s’appliquent aux fournisseurs de plateformes en ligne et de places de marché en ligne, un ensemble d’obligations renforcées en matière de diligence s’appliquent exclusivement aux fournisseurs de TGPL et de TGMRL.

Compte tenu de la nouveauté de cette approche asymétrique, au cours des négociations menées en vue de l’adoption du règlement sur les services numériques, les colégislateurs ont jugé nécessaire d’évaluer, peu après l’entrée en vigueur et la pleine application du règlement sur les services numériques, si le seuil établi à l’article 33, paragraphe 1, dudit règlement couvrait les services pertinents à l’origine de risques systémiques.

Le seuil fixé à l’article 33, paragraphe 1, du règlement sur les services numériques vise à englober les plateformes en ligne et les moteurs de recherche en ligne qui, en raison de leur portée, ont une incidence systémique sur les destinataires dans l’ensemble de l’Union et à imposer aux fournisseurs de ces services un ensemble d’obligations renforcées en matière de diligence énoncées à la section 5, chapitre III, du règlement sur les services numériques.

Le considérant 76 du règlement sur les services numériques explique que les fournisseurs de TGPL et e TGMRL devraient être soumis aux normes les plus strictes en matière d’obligations de diligence, en raison de la portée de leurs services. En particulier, il précise que les TGPL et les TGMRL engendrent des risques pour la société qui diffèrent, par leur ampleur et leur incidence, de ceux qui sont imputables aux plateformes de plus petite taille, ayant ainsi des effets plus importants sur la société dans l’Union et entraînant des risques systémiques. On peut considérer qu’une portée significative est atteinte lorsque le nombre mensuel moyen de destinataires actifs (ci-après le «NMMDA») de ces services dans l’Union dépasse un seuil opérationnel qui a été fixé à 45 millions, c’est-à-dire un nombre équivalent à 10 % de la population de l’Union, et qui doit être maintenu à jour. En vertu de l’article 33, paragraphe 2, du règlement sur les services numériques, la Commission est en effet tenue d’ajuster ce seuil, par voie d’acte délégué, lorsque la population de l’Union augmente ou diminue d’au moins 5 % par rapport à sa population de 2020. Toutefois, selon les dernières données disponibles d’Eurostat, la population de l’Union n’a augmenté que de 2,7 millions d’habitants, ce qui est loin de ce pourcentage 6 .

Le considérant 137 du règlement sur les services numériques précise également que, compte tenu de la portée significative des TGPL et des TGMRL dans l’Union, leur manquement aux obligations spécifiques qui leur sont applicables est susceptible d’affecter un nombre substantiel de destinataires des services dans différents États membres et peut causer des préjudices importants à la société, alors même qu’il peut aussi être particulièrement complexe de détecter ces manquements et d’y remédier.

Pour détecter ces services, l’article 24, paragraphe 2, du règlement sur les services numériques impose aux fournisseurs de plateformes en ligne et de moteurs de recherche en ligne une obligation en matière de rapports de transparence afin qu’ils publient, dans l’interface en ligne de leurs services accessible au public, au plus tard le 17 février 2023 et tous les six mois par la suite, des informations sur le nombre mensuel moyen de destinataires actifs (NMMDA) de ce service. L’article 24, paragraphe 3, du règlement sur les services numériques habilite la Commission et les autorités nationales compétentes à demander ces informations ou des informations complémentaires sur le calcul du NMMDA. Depuis le début de l’application de ces dispositions, et jusqu’à la date de publication du présent rapport, la Commission a adopté, en vertu de l’article 33, paragraphe 4, du règlement sur les services numériques, 23 décisions désignant comme TGPL des plateformes en ligne et 2 décisions désignant comme TGMRL des moteurs de recherche en ligne. Conformément à l’article 33, paragraphe 5, du règlement sur les services numériques, la Commission a également adopté une décision mettant fin à la désignation d’une TGPL 7 .

Un premier lot de 19 désignations a été adopté en avril 2023, soit sept mois seulement après la publication du règlement sur les services numériques au Journal officiel, sur la base du nombre d’utilisateurs publié par les fournisseurs concernés conformément à l’article 24, paragraphe 2, dudit règlement. Par la suite, en décembre 2023, la Commission a désigné comme TGPL trois plateformes en ligne (en particulier des plateformes en ligne diffusant des contenus pornographiques) et, enfin, en avril 2024, elle a désigné comme TGPL une nouvelle plateforme pornographique en ligne et deux places de marché en ligne à croissance rapide, également en vertu de l’article 33, paragraphe 4, du règlement sur les services numériques.

Afin de donner une idée de la rapidité d’évolution de ce domaine, la Commission fait observer que, lorsque le règlement sur les services numériques a été adopté, ni Temu ni Shein n’offraient de services intermédiaires dans l’Union. Le fournisseur de Temu a seulement commencé en avril 2023 à exploiter dans l’Union son service de place de marché en ligne (c’est-à-dire une plateforme en ligne permettant aux consommateurs de conclure des contrats à distance avec des professionnels au sens du règlement sur les services numériques) et, en octobre 2024, soit six mois après sa désignation sur la base des informations dont disposait la Commission à l’époque, le fournisseur de ce service a déclaré environ 93,7 millions d’utilisateurs actifs mensuels moyens dans l’Union. À son tour, Shein, qui opérait initialement en tant que détaillant dans plusieurs États membres, a commencé à fournir dans l’Union, en juin 2023, un service intermédiaire permettant à des professionnels tiers de proposer la vente de biens aux consommateurs (c’est-à-dire un service hybride). En février 2024, le fournisseur de Shein a déclaré 108 millions de destinataires actifs mensuels moyens dans l’Union, et il a été désigné deux mois plus tard. La désignation de Shein et Temu dès le début de leur développement sur le marché de l’Union montre que le seuil est exclusivement fondé sur la portée et la capacité de présenter des risques sociétaux acquérant une dimension systémique, et que le processus permet la désignation rapide et efficace de services présentant des risques systémiques dans l’Union.

En outre, le fait que le seuil soit applicable à tout service intermédiaire relevant de la définition de «plateforme en ligne» ou de «moteur de recherche en ligne», au sens, respectivement, de l’article 3, points i) et j), du règlement sur les services numériques, permet d’adapter la désignation des TGPL et des TGMRL à un environnement en ligne en évolution rapide. En ce sens, non seulement le nombre de décisions de désignation adoptées a dépassé les estimations figurant dans l’analyse d’impact en ce qui concerne le nombre d’entités désignées 8 , mais les catégories de services et de fonctionnalités proposés par l’intermédiaire de plateformes en ligne et de moteurs de recherche en ligne prises en compte dans le seuil fixé à l’article 33, paragraphe 1, ont également atteint ce qui était initialement prévu. En effet, les TGPL et les TGMRL désignés couvrent un large éventail de catégories de services intermédiaires 9 , comprenant les médias sociaux, les places de marché, les plateformes de contenu pour adultes, les boutiques d’applications et les moteurs de recherche.

Le présent rapport conclut que, jusqu’à présent, la catégorisation des services intermédiaires en plateformes en ligne et en moteurs de recherche en ligne appliquée dans le règlement sur les services numériques a atteint son objectif initial et est bien adaptée au regard des objectifs dudit règlement.

Quant aux difficultés futures auxquelles la Commission sera confrontée en ce qui concerne la désignation des TGPL et des TGMLR, il est à noter que les services intermédiaires évoluent vers la fourniture de services qui combinent souvent différentes fonctionnalités relevant de définitions juridiques distinctes, de sorte que les deux catégories juridiques que constituent les plateformes en ligne et les moteurs de recherche en ligne sont de plus en plus étroitement liées. En outre, certaines fonctionnalités qui relèvent de ces catégories juridiques sont souvent combinées à d’autres fonctionnalités qui n’entrent pas dans ces catégories, par exemple parce qu’il s’agit de services de communications interpersonnelles 10 ou parce qu’il ne s’agit pas de services intermédiaires de contenus provenant de tiers. C’est par exemple le cas de Zalando, qui est une TGPL désignée lorsque des produits commercialisés directement par le fournisseur de ce service sont exposés parallèlement à des produits commercialisés par des vendeurs tiers. En l’espèce, la décision de désignation a fait l’objet d’un recours en annulation devant le Tribunal, lequel a rendu son arrêt dans l’affaire T-348/23, Zalando/Commission, le 3 septembre 2025, confirmant cette désignation 11 .

En outre, les nouveaux modèles économiques fondés sur des systèmes d’intelligence artificielle (ci-après l’«IA») peuvent également être considérés comme fournissant des services intermédiaires au sens du règlement sur les services numériques, y compris par le biais de plateformes en ligne ou de moteurs de recherche en ligne tels que définis à l’article 3, points i) et j), dudit règlement. Si la Commission estime que les systèmes d’IA relèvent de la définition d’une plateforme en ligne ou d’un moteur de recherche en ligne, ces services seront également soumis aux obligations les plus strictes prévues par le règlement sur les services numériques une fois qu’ils auront atteint le seuil fixé.

L’évolution des fonctionnalités proposées exige que la portée des TGPL et des TGMRL désignés soit suffisamment large pour tenir compte de ces réalités technologiques et commerciales. Étant donné que l’article 34, paragraphe 1, du règlement sur les services numériques dispose que les fournisseurs de TGPL et de TGMRL doivent réaliser les évaluations des risques visées dans ledit article, entre autres, «avant de déployer des fonctionnalités susceptibles d’avoir une incidence critique sur les risques recensés en vertu du présent article», la Commission souligne à quel point il est essentiel, aux fins de la désignation des TGPL et des TGMRL, de tenir compte de la nature évolutive de ces fonctionnalités susceptibles d’avoir une incidence sur la fourniture de ces services. À cet égard, la Commission souligne également l’importance d’autres obligations imposées aux fournisseurs de plateformes en ligne et de moteurs de recherche en ligne par le règlement sur les services numériques aux fins de l’application effective de l’article 33 dudit règlement, y compris les obligations en matière de rapports de transparence énoncées à l’article 24 du règlement sur les services numériques et la réalisation obligatoire de rapports d’évaluation des risques avant le lancement de nouvelles fonctionnalités au titre de l’article 34, paragraphe 1, dudit règlement.

Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que les définitions existantes des catégories de services intermédiaires en ligne auxquelles s’applique le règlement sur les services numériques sont en mesure de prendre en compte l’évolution technologique rapide des services numériques. Toutefois, compte tenu de l’évolution de la technologie dans le domaine numérique et dans la fourniture de services en ligne, et de l’ampleur potentielle des effets découlant de l’évolution du marché, y compris en raison de l’avancée des solutions d’IA générative, cette conclusion pourrait devoir être réexaminée au moment de l’évaluation du règlement sur les services numériques que la Commission réalisera conformément à l’article 91, paragraphe 2, dudit règlement, et qui est prévue pour le 17 novembre 2027 au plus tard.

Le présent rapport conclut que le seuil fixé dans le règlement sur les services numériques aux fins de l’application des obligations les plus strictes, à savoir compter plus de 45 millions de destinataires actifs mensuels moyens du service, a atteint son objectif initial et est bien adapté lorsqu’il s’agit englober les services susceptibles de causer des préjudices sociétaux systémiques. Le présent rapport confirme donc le caractère adéquat de ce seuil.

2.2. Rapport sur la manière dont le règlement sur les services numériques interagit avec d’autres actes juridiques, en particulier les actes visés à l’article 2, paragraphes 3 et 4

Le règlement sur les services numériques établit un cadre horizontal visant à garantir un environnement en ligne sûr, prévisible et fiable, notamment en harmonisant les règles relatives aux obligations de diligence particulières adaptées à certaines catégories spécifiques de fournisseurs de services intermédiaires. Toutefois, le règlement sur les services numériques reste neutre sur le plan du contenu («content agnostic»): il ne définit pas ce qui devrait être considéré comme un contenu illicite ou préjudiciable, mais établit uniquement des obligations et des garanties procédurales lorsque le contenu concerné apparaît en ligne. Par conséquent, il doit, par définition, être complété par d’autres instruments du droit de l’Union ou du droit national dans le respect du droit de l’Union. En outre, le règlement sur les services numériques coexiste avec des règles sectorielles qui abordent des matières spécifiques et qui peuvent, dans ce contexte, être également applicables aux services intermédiaires.

Afin de se conformer au mandat conféré par l’article 91, paragraphe 1, du règlement sur les services numériques, la Commission a recensé et analysé 54 actes du droit de l’Union qui, d’une manière ou d’une autre, interagissent avec le règlement sur les services numériques. Cela inclut, ainsi que l’exige l’article 91, paragraphe 1, du règlement sur les services numériques, les actes juridiques mentionnés à l’article 2, paragraphe 3 (c’est-à-dire la directive 2000/31/CE) et à l’article 2, paragraphe 4, dudit règlement 12 , mais sans pour autant s’y limiter. Ainsi, les actes juridiques qui ont été évalués aux fins de l’article 91, paragraphe 1, point b), du règlement sur les services numériques couvrent divers secteurs tels que le commerce électronique et les marchés numériques, le numérique, la sécurité des produits, l’environnement, la protection des données et de la vie privée, la politique des consommateurs, l’audiovisuel, les médias et la propriété intellectuelle, ou encore la démocratie, la sécurité et la justice.

Dans la majorité des cas, le règlement sur les services numériques interagit de manière complémentaire avec d’autres instruments de l’Union dans la mesure où il fait souvent référence aux cadres existants ou s’appuie sur ceux-ci, sert de base aux règles sectorielles ou opère en parallèle pour atteindre des objectifs réglementaires connexes ou similaires, mais avec un champ d’application, une orientation ou un public différents. En cas de chevauchement, les règles adoptées établissent généralement des dispositions en cas de «conflit de lois» afin de déterminer quelle règle s’applique dans quelles situations. En conséquence, ces liens se renforcent mutuellement et contribuent à un cadre réglementaire cohérent, global et intégré pour les services numériques dans l’UE.

En tant que partie intégrante de ce cadre juridique complémentaire, de nombreux instruments sont considérés comme «reliés» au règlement sur les services numériques, ce qui impose un ajout nécessaire, par exemple l’établissement de ce qui est considéré comme un contenu illicite.

En outre, certaines obligations prévues par le règlement sur les services numériques sont mentionnées à de nombreuses reprises dans d’autres actes juridiques. En particulier, les exigences relatives à la traçabilité des professionnels énoncées à l’article 30 du règlement sur les services numériques et les obligations de conformité dès la conception prévues à l’article 31 dudit règlement, qui sont plus contraignantes que les cadres précédents, sont fréquemment reprises dans de nouveaux instruments sectoriels tels que le règlement sur les batteries 13 , le règlement relatif à la location à court terme 14 et le règlement relatif à la sécurité générale des produits 15 , complétant ainsi, au moyen de règles sectorielles et aux fins de la prise en compte de risques particuliers ou de caractéristiques particulières du marché, les obligations générales établies en vertu du règlement sur les services numériques.

Dans un nombre limité de cas, il a été constaté que les règles du règlement sur les services numériques s’appliquent parallèlement à d’autres dispositions du droit de l’Union élaborées de manière similaire, ce qui crée une insécurité juridique potentielle ou des charges de mise en conformité injustifiées. Ces chevauchements portent principalement sur les obligations en matière de conception et de transparence, ce qui met en évidence l’importance générale, accordée dans le droit de l’Union, aux obligations de diligence dont les plateformes en ligne doivent s’acquitter. Dans ces domaines, lesquels sont précisés plus en détail ci-dessous, la relation entre le règlement sur les services numériques et la législation sectorielle nécessite une analyse minutieuse afin de garantir la clarté juridique et une application cohérente.

·La transparence des conditions générales et des paramètres de classement des systèmes de recommandation est imposée dans le règlement sur les services numériques ainsi que dans plusieurs autres instruments, tels que le règlement sur les relations entre plateformes et entreprises 16 , la directive relative aux droits des consommateurs 17 , la directive sur les pratiques commerciales déloyales 18 et le règlement sur la publicité à caractère politique 19 , même si cette obligation s’applique à un ensemble de fournisseurs plus ou moins large, selon le cas. Cette multiplicité de règles peut accroître les charges de mise en conformité en exigeant des fournisseurs qu’ils communiquent des informations similaires à plusieurs reprises, mais dans des formats et des lieux différents.

·Des instruments tels que le règlement sur les contenus à caractère terroriste 20 et le règlement sur les relations entre plateformes et entreprises imposent une obligation spécifique de déclaration en matière de transparence, avec des délais différents de ceux prévus par le règlement sur les services numériques, mais pour un contenu partiellement identique. En conséquence, les fournisseurs doivent produire plusieurs rapports sur des matières qui se chevauchent, mais dans des formats et des délais différents. Dans la pratique, cette duplication peut entraîner des coûts de mise en conformité plus élevés de même qu’un risque de publication incohérente des données, étant donné que les mêmes retraits peuvent être déclarés différemment dans le cadre de chaque régime concerné.

·Outre le règlement sur les services numériques, plusieurs instruments fixent des obligations en matière de modération des contenus, par exemple en ce qui concerne les mécanismes de traitement des réclamations et les possibilités de recours des utilisateurs. Bien que les objectifs soient alignés sur le fond, les cadres imposent parfois des mécanismes parallèles qui s’appliquent simultanément, ce qui entraîne une duplication des procédures plutôt que des obligations contradictoires. Cela a été constaté dans le cas du règlement sur les relations entre plateformes et entreprises, de la directive «Services de médias audiovisuels» 21 et de la directive sur le droit d’auteur dans le marché unique numérique 22 , ainsi que dans le cadre du droit des consommateurs. Ces mécanismes de réclamation donnent également lieu à des obligations supplémentaires concernant l’information des utilisateurs. Il existe également différentes obligations imposant la mise en place d’une procédure de notification et action (la directive «Services de médias audiovisuels», ainsi que la directive sur le droit d’auteur dans le marché unique numérique, fixent des règles applicables à une procédure spécifique de notification et action), ainsi que des obligations similaires exigeant de fournir un exposé des motifs clair afin de donner des informations sur la décision prise en matière de modération des contenus (directive SMA, directive sur le droit d’auteur dans le marché unique numérique et règlement sur la publicité à caractère politique).

·L’interdiction d’une conception manipulatrice ou trompeuse, souvent évoquée sous les termes d’«interfaces trompeuses», est envisagée dans plusieurs cadres juridiques. Ces réglementations partagent le même objectif, mais diffèrent par leur portée et leur application, ce qui se traduit par un cadre réglementaire complexe (directive sur les pratiques commerciales déloyales, règlement sur l’intelligence artificielle 23 , RGPD 24 et règlement sur les marchés numériques).

En outre, la complexité du cadre législatif numérique est renforcée par trois facteurs particuliers:

·depuis l’adoption du règlement sur les services numériques, plusieurs États membres ont adopté d’autres législations nationales, y compris des obligations pour les fournisseurs de plateformes en ligne. Toutefois, le règlement sur les services numériques constitue un instrument d’harmonisation complète et précise que les États membres ne devraient pas adopter ou maintenir d’exigences nationales supplémentaires concernant les matières relevant du champ d’application dudit règlement, étant donné que cela porterait atteinte à l’application directe et uniforme des règles pleinement harmonisées applicables aux fournisseurs de services intermédiaires conformément aux objectifs du règlement sur les services numériques (considérant 9). Dans ce contexte, la Commission reste vigilante à l’égard des projets de loi nationaux notifiés conformément à la directive (UE) 2015/1535, afin de veiller à ce que les intermédiaires en ligne ne soient pas soumis à des obstacles réglementaires supplémentaires au sein du marché unique;

·selon les législations, l'approche adoptée en ce qui concerne les petites et microentreprises est différente. Le règlement sur les services numériques exclut des obligations applicables aux fournisseurs de plateformes en ligne les fournisseurs de plateformes en ligne qui peuvent être qualifiés de microentreprises ou de petites entreprises au sens de la recommandation 2003/361/CE, autres que ceux dont les services ont été désignés comme TGPL 25 . Toutefois, d’autres instruments imposent des obligations comparables aux fournisseurs de services intermédiaires qui peuvent être qualifiés de petites entreprises ou de microentreprises. Par exemple, si l’obligation de garantir un niveau élevé de protection de la vie privée, de sécurité et de sûreté pour les mineurs sur les plateformes en ligne accessibles aux mineurs n’est pas applicable aux fournisseurs qualifiés de microentreprises ou de petites entreprises (telles que définies ci-dessus) au titre du règlement sur les services numériques, des règles similaires s’appliquent en vertu de la directive SMA aux plateformes de partage de vidéos qui sont de petites entreprises ou des microentreprises. Le règlement sur les contenus à caractère terroriste impose des obligations de déclaration en matière de transparence aux fournisseurs de plateformes en ligne de toutes tailles, tandis que les petites entreprises et les microentreprises sont exemptées de ces mêmes obligations dans le règlement sur les services numériques; par ailleurs, le règlement sur la location à court terme étend aux places de marché de toutes tailles certaines des dispositions du règlement sur les services numériques — qui ne s’appliquent pas aux petites entreprises et microentreprises en vertu du règlement sur les services numériques;

·l’approche en matière d’exécution diffère d’un acte législatif à l’autre, étant donné que les instruments recensés prévoient des cadres d’exécution différents, ce qui renforce cette fragmentation: par exemple, alors que l’exécution du règlement sur les services numériques est régie par le principe du pays d’origine, dans la mesure où les États membres dans lesquels est situé l’établissement principal du fournisseur de services intermédiaires sont exclusivement compétents pour l’exécution et la surveillance du règlement sur les services numériques, sauf à l’égard des fournisseurs de TGPL et de TGMRL, l’exécution de la législation relative aux produits est régie par le principe du pays de destination. Par conséquent, l’exécution du règlement sur les services numériques par les autorités compétentes de l’État membre d’établissement du fournisseur (ou de son représentant légal dans l’Union) — ou par la Commission — peut coïncider avec l’exécution des autres instruments par les autorités établies dans l’État membre saisi de l’action découlant de la conduite en cause. . Cela entraîne un risque de procédures parallèles pour les mêmes pratiques, en fonction du cadre juridique applicable.

Enfin, le cadre juridique évolue en permanence: d’autres instruments présentés par la Commission sont en cours de négociation et devraient être adoptés dans les mois à venir, ce qui pourrait avoir une incidence considérable sur le règlement relatif aux services numériques 26 . Il importe que les colégislateurs demeurent vigilants afin d’assurer la cohérence avec les règles horizontales et d’éviter des chevauchements inutiles ainsi que la fragmentation du corpus réglementaire numérique. La Commission reste déterminée à contribuer à un environnement juridique qui stimule la création d’entreprises et la croissance, et qui protège les citoyens et leur donne les moyens d’agir de la manière la plus simple, la plus rapide et la plus efficace possible 27 .

Le présent rapport servira de base à la future évaluation des instruments concernés, tels que la directive SMA, la directive sur le droit d’auteur dans le marché unique numérique, le règlement sur les contenus à caractère terroriste, le règlement sur la surveillance du marché, ainsi qu’à la préparation du futur règlement sur l’équité numérique à la suite du bilan de qualité de la législation en matière de protection des consommateurs concernant l’équité numérique.

III.Contribution des parties prenantes et base factuelle

Le présent rapport se fonde sur l’expérience de la Commission et sur les retours reçus des États membres, de l’industrie, des associations professionnelles et de consommateurs, et d’autres parties intéressées, ainsi que sur un rapport réalisé par un contractant externe.

La Commission a lancé trois enquêtes spécifiques, ciblant les organisations de la société civile, les coordinateurs pour les services numériques ainsi que d’autres autorités nationales, de même que les fournisseurs de services intermédiaires, dont des TGPL et des TGMRL, lesquelles ont recueilli 97 réponses au total. Il convient en particulier de souligner la participation des régulateurs et des autorités compétentes chargées de l’exécution de la législation sectorielle. En outre, une partie essentielle de l’analyse repose sur une analyse juridique, notamment au regard de la cohérence des interprétations de la jurisprudence du Tribunal et de la Cour de justice de l’Union européenne.

Une analyse complète des enquêtes figure à l’annexe IV du document de travail des services de la Commission qui accompagne le présent rapport.

Les enquêtes font apparaître un large consensus sur la nécessité de clarté, de cohérence et de coordination au sein du paysage réglementaire numérique de l’Union. Bien que le règlement sur les services numériques représente une avancée majeure, son interaction avec d’autres instruments demeure complexe. Afin de garantir une application effective, ainsi que la protection des utilisateurs et des conditions de concurrence équitables pour les entreprises, les parties prenantes demandent des orientations rationalisées, une meilleure coopération institutionnelle ainsi que des outils pratiques qui rendent le cadre réglementaire plus accessible et plus prévisible.

·En ce qui concerne la sensibilisation et la compréhension des utilisateurs, tous les groupes de parties prenantes conviennent que les utilisateurs ont une connaissance limitée de la législation de l’UE garantissant leur protection en ligne.

·En ce qui concerne les chevauchements et conflits potentiels entre les actes juridiques de l’Union, les parties prenantes consultées s’accordent généralement sur l’interaction complexe existant entre le règlement sur les services numériques et d’autres actes juridiques de l’Union (les chevauchements les plus fréquemment cités concernent le RGPD, la directive sur les pratiques commerciales déloyales, la directive relative aux droits des consommateurs 28 , la directive SMA, le règlement sur les relations entre plateformes et entreprises ou encore le règlement sur l’intelligence artificielle), tandis que les ambiguïtés touchent particulièrement des domaines tels que les interfaces trompeuses, le traitement des données, les systèmes de recommandation, la sécurité des produits et la modération des contenus. Tant les organisations de la société civile que les autorités soulignent la nécessité de disposer d’orientations claires sur la réglementation applicable dans certaines situations. La fragmentation des obligations juridiques, l’incohérence dans l’exécution et le manque de clarté dans la hiérarchisation des priorités entre les règles sont les difficultés les plus citées à cet égard.

·En ce qui concerne la coordination institutionnelle et l’exécution, la plupart des autorités s’appuient sur une coopération informelle et une analyse juridique interne pour traiter les matières réglementaires qui se recoupent, même si les conflits de compétence restent rares. On observe un large consensus sur la nécessité de renforcer la coordination entre les autorités, d’élaborer des orientations communes et, éventuellement, de mettre en place un mécanisme de «guichet unique» aux fins d’une exécution transfrontière. Les fournisseurs de TGPL et de TGMRL, en particulier, plaident en faveur d’une exécution harmonisée et de points de contact plus clairs afin de réduire la complexité administrative et l’insécurité juridique.

·Les représentants des services intermédiaires en ligne font état de coûts de mise en conformité importants liés au chevauchement des obligations, qui mobilisent entre 15 et 30 % des ressources juridiques et informatiques internes. La multiplication des doublons réglementaires est considérée comme un obstacle structurel à l’innovation, en particulier pour les petites entreprises européennes. Les répondants appellent à la simplification, à la proportionnalité et à des orientations interprétatives plus claires afin d’améliorer la sécurité juridique et de réduire les charges inutiles. Les TGPL et les TGMRL estiment que la pertinence perçue du règlement sur les services numériques diminuera à l’avenir à mesure que l’IA et la réglementation des données gagneront en importance.

·La priorité commune à tous les groupes est une réglementation numérique de l’UE plus claire, plus cohérente et mieux communiquée, étayée par des orientations pratiques et des mécanismes de coopération.

En outre, le comité européen des services numériques (ci-après le «comité») institué en vertu de l’article 61 du règlement sur les services numériques a joué un rôle important en réalisant son objectif, à savoir contribuer à l’application cohérente dudit règlement, et en coordonnant l’analyse menée par la Commission, les coordinateurs pour les services numériques et d’autres autorités compétentes sur des questions émergentes dans l’ensemble du marché intérieur et concernant des matières liées aux services intermédiaires en ligne. L’interaction entre le règlement sur les services numériques et d’autres instruments juridiques a également été examinée lors de plusieurs réunions des groupes de travail concernés du comité. Enfin, cette analyse s’appuie également sur les informations fournies par les États membres dans le cadre du groupe d’experts sur les services numériques, dont la mission est de fournir un forum de coopération entre les organes des États membres et la Commission sur des questions relatives aux services de la société de l’information.

IV.Conclusion

Le présent rapport montre que le règlement sur les services numériques est, dans l’ensemble, très complémentaire d’autres actes juridiques de l’Union — dans la majorité des cas, le règlement sur les services numériques et d’autres actes juridiques de l’Union interagissent d’une manière telle qu’ils se renforcent mutuellement, avec des dispositions conçues pour s’appuyer les unes sur les autres ou pour s’appliquer en parallèle. Ces aspects se retrouvent dans l’ensemble des cas d’interaction complémentaire qui ont été recensés, dans lesquels le règlement sur les services numériques s’inscrit dans le prolongement d’instruments existants, sert de base horizontale pour des règles sectorielles, ou encore établit des obligations parallèles qui poursuivent des objectifs similaires ayant une portée ou une orientation différente. Cette interaction garantit un paysage réglementaire équilibré et multidimensionnel, dans lequel le règlement sur les services numériques tire parti des règles existantes et les renforce, tout en fournissant une base horizontale pour une adaptation sectorielle. Toutefois, la somme de toutes ces règles constitue un environnement juridique complexe, avec des difficultés particulières.

Dans ce contexte:

·la Commission est déterminée à tenir compte des conclusions du présent rapport lors de sa prochaine évaluation («bilan de qualité») de l’acquis numérique afin de recenser et d’évaluer de manière approfondie les domaines potentiels dans lesquels des niveaux de processus ou d’administration redondants peuvent être supprimés sans compromettre les objectifs stratégiques;

·la Commission s’engage à tenir compte des conclusions du présent rapport lors de la révision annoncée de la directive SMA et du futur règlement sur l’équité numérique, ainsi que lors des révisions et évaluations d’autres actes législatifs applicables dans ce domaine. Le présent rapport sera également pris en considération lors de l’évaluation du règlement sur les services numériques conformément à l’article 91, paragraphe 2, dudit règlement, laquelle doit être réalisée au plus tard le 17 novembre 2027;

·la Commission s’engage à accorder une attention particulière aux besoins et difficultés spécifiques des petites et moyennes entreprises lorsqu’elles doivent se conformer à l’acquis numérique. En outre, au plus tard le 18 février 2027, sur la base de l’article 91, paragraphe 1, du règlement sur les services numériques, la Commission est tenue d’évaluer l’effet potentiel du présent règlement sur le développement et la croissance économique des petites et moyennes entreprises et de présenter un rapport à cet égard au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen;

·il est possible pour la Commission de promouvoir une coordination plus étroite entre les différents cadres réglementaires, par exemple par l’intermédiaire du comité, afin de garantir une mise en œuvre cohérente ainsi que le respect du principe non bis in idem. En outre, afin de supprimer les derniers obstacles à un marché unique des services numériques, la Commission fera usage de ses pouvoirs d’exécution pour agir contre les législations nationales qui surtransposent le droit de l’Union, s’en écartent ou le contredisent.

Les conclusions du présent rapport, ainsi que le document de travail des services de la Commission qui l’accompagne, soulignent la complexité croissante du paysage réglementaire européen. La Commission peut recenser, dans le cadre des futures évaluations et du bilan de qualité numérique, des possibilités concrètes d’amélioration, conformément au programme de la Commission pour une meilleure réglementation et une simplification.

La Commission réaffirme son attachement à un cadre réglementaire pour les services numériques qui soit clair, proportionné et prévisible, et qui protège et préserve à la fois les consommateurs et les entreprises utilisatrices, tout en continuant à développer sa capacité d’innovation. Ce principe directeur servira de base à toutes les mesures qui seront prises à l’avenir lors de l’évaluation de la législation existante ou lors de la proposition de nouveaux instruments. La Commission est également déterminée à faire usage de ses pouvoirs d’exécution pour supprimer les obstacles réglementaires au niveau national, en veillant à ce que le marché unique européen demeure un moteur attrayant de compétitivité, d’opportunités et de prospérité partagée.

(1)

Règlement (UE) 2022/2065 du Parlement européen et du Conseil du 19 octobre 2022 relatif à un marché unique des services numériques et modifiant la directive 2000/31/CE (règlement sur les services numériques), JO L 277 du 27.10.2022, p. 1, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2022/2065/oj .

(2)

Règlement (UE) 2022/1925 du 14 septembre 2022 relatif aux marchés contestables et équitables dans le secteur numérique et modifiant les directives (UE) 2019/1937 et (UE) 2020/1828 (règlement sur les marchés numériques), JO L 265 du 12.10.2022, p. 1, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2022/1925/oj .

(3)

https://digital-strategy.ec.europa.eu/fr/policies/dsa-enforcement .

(4)

Directive 2010/13/UE du 10 mars 2010 visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la fourniture de services de médias audiovisuels (directive «Services de médias audiovisuels»), telle que modifiée par la directive (UE) 2018/1808.

(5)

Directive (UE) 2019/790 du 17 avril 2019 sur le droit d’auteur et les droits voisins dans le marché unique numérique (directive sur le droit d’auteur dans le marché unique numérique).

(6)

Voir: [demo_pjan] Population au 1er janvier par âge et sexe [données vérifiées en dernier lieu le 24 octobre 2025].

(7)

Toutes les informations concernant les désignations et les autres mesures d’exécution sont disponibles à l’adresse https://digital-strategy.ec.europa.eu/fr/policies/list-designated-vlops-and-vloses .

(8)

Analyse d’impact du règlement sur les services numériques, partie 1, page 27, et partie 2, annexe 4.

(9)

Éventail plus large que prévu initialement dans l’analyse d’impact du règlement sur les services numériques, partie 2, p. 64.

(10)

Au sens de la directive (UE) 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 établissant le code des communications électroniques européen ( JO L 321 du 17.12.2018, p. 36 ).

(11)

ECLI:EU:T:2025:821.

(12)

«Directive 2010/13/UE; le droit de l’Union sur le droit d’auteur et les droits voisins; le règlement (UE) 2021/784; le règlement (UE) 2019/1148; le règlement (UE) 2019/1150; le droit de l’Union en matière de protection des consommateurs et de sécurité des produits, notamment les règlements (UE) 2017/2394 et (UE) 2019/1020 et les directives 2001/95/CE et 2013/11/UE; le droit de l’Union en matière de protection des données à caractère personnel, en particulier le règlement (UE) 2016/679 et la directive 2002/58/CE; le droit de l’Union dans le domaine de la coopération judiciaire en matière civile, en particulier le règlement (UE) nº 1215/2012 ou tout acte juridique de l’Union fixant les règles relatives à la loi applicable aux obligations contractuelles et non contractuelles; le droit de l’Union dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale, en particulier un règlement relatif aux injonctions européennes de production et de conservation de preuves électroniques en matière pénale; une directive établissant des règles harmonisées concernant la désignation de représentants légaux aux fins de la collecte de preuves en matière pénale».

(13)

Règlement (UE) 2023/1542 du 12 juillet 2023 relatif aux batteries et aux déchets de batteries, abrogeant la directive 2006/66/CE et le règlement (UE) 2019/1020 (règlement sur les batteries).

(14)

Règlement (UE) 2024/1028 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 concernant la collecte et le partage des données relatives aux services de location de logements de courte durée, et modifiant le règlement (UE) 2018/1724.

(15)

Règlement (UE) 2023/988 du 10 mai 2023 relatif à la sécurité générale des produits (règlement relatif à la sécurité générale des produits).

(16)

Règlement (UE) 2019/1150 du 20 juin 2019 promouvant l’équité et la transparence pour les entreprises utilisatrices de services d’intermédiation en ligne (règlement sur les relations entre les plateformes et les entreprises).

(17)

Directive 2011/83/UE du 25 octobre 2011 relative aux droits des consommateurs (directive relative aux droits des consommateurs).

(18)

Directive 2005/29/CE du 11 mai 2005 relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs (directive sur les pratiques commerciales déloyales).

(19)

Règlement (UE) 2024/900 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2024 relatif à la transparence et au ciblage de la publicité à caractère politique.

(20)

Règlement (UE) 2021/784 du 29 avril 2021 relatif à la lutte contre la diffusion des contenus à caractère terroriste en ligne (règlement relatif aux contenus à caractère terroriste en ligne).

(21)

Directive 2010/13/UE du 10 mars 2010 visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la fourniture de services de médias audiovisuels (directive «Services de médias audiovisuels»), telle que modifiée par la directive (UE) 2018/1808.

(22)

Directive (UE) 2019/790 du 17 avril 2019 sur le droit d’auteur et les droits voisins dans le marché unique numérique (directive sur le droit d’auteur dans le marché unique numérique).

(23)

Règlement (UE) 2024/1689 du 13 juin 2024 établissant des règles harmonisées concernant l’intelligence artificielle (règlement sur l’intelligence artificielle).

(24)

Règlement (UE) 2016/679 du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données (règlement général sur la protection des données).

(25)

Conformément à l’article 15, paragraphe 2, et aux articles 19 et 29 du règlement sur les services numériques.

(26)

COM(2023) 366 — Proposition de directive concernant les services de paiement et les services de monnaie électronique dans le marché intérieur (DSP3); COM(2023) 367 — Proposition de règlement concernant les services de paiement dans le marché intérieur (règlement sur les services de paiement — RSP); COM(2023) 258 — Proposition de règlement établissant le code des douanes de l’Union et l’Autorité douanière de l’Union européenne (réforme douanière); COM(2023) 769 — Proposition de règlement relatif au bien-être des chiens et des chats et à leur traçabilité; COM(2023) 420 — Proposition de directive modifiant la directive 2008/98/CE relative aux déchets (révision de la directive-cadre sur les déchets — déchets textiles et déchets alimentaires); COM(2023) 462 — Proposition de règlement relatif à la sécurité des jouets (règlement sur la sécurité des jouets — refonte).

(27)

Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions intitulée «Une Europe plus simple et plus rapide: Communication sur la mise en œuvre et la simplification», COM/2025/47 final.

(28)

Directive 2011/83/UE du 25 octobre 2011 relative aux droits des consommateurs (directive relative aux droits des consommateurs).