| CELEX | 52025DC0748 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | mardi 9 décembre 2025 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 9.12.2025
COM(2025) 748 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
sur la révision du règlement (UE) 2019/125 du 16 janvier 2019 concernant le commerce de certains biens susceptibles d'être utilisés en vue d'infliger la peine capitale, la torture ou d'autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants
1.INTRODUCTION
Le commerce de biens susceptibles d’être utilisés en vue d’infliger a) la peine capitale et b) la torture ou d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants est régi par le règlement (UE) 2019/125 1 (ci-après le «règlement»). Adopté en 2005, le règlement témoigne de la ferme volonté de l’Union européenne (ci-après l’«Union») d’éradiquer la torture et la peine de mort.
Le règlement de l’Union contre la torture a contribué à combler des lacunes importantes au niveau des contrôles commerciaux fondés sur les droits de l’homme. Il a introduit des restrictions commerciales contraignantes et inédites à l’égard d’une série de biens figurant rarement dans les listes de contrôle des exportations de biens militaires, de biens à double usage ou d’autres exportations stratégiques. Le règlement a fait l’objet de nombreux commentaires élogieux de la part d’acteurs internationaux de défense des droits de l’homme: par exemple, le Rapporteur spécial de l’ONU sur la torture a qualifié le règlement d’«exemple positif de cadre régional visant les biens destinés à infliger la torture ou d’autres mauvais traitements» 2 .
En 2016, le règlement, et notamment ses dispositions procédurales, a été sensiblement modifié. En 2019, le règlement a été codifié. En 2011, 2014, 2020 et 2025, des actes délégués ont été adoptés pour actualiser ou étendre les annexes du règlement.
Conformément aux exigences de l’article 32 du règlement, le présent rapport fournit des informations sur l’application et les effets du règlement entre 2020 et mi-2025. Le rapport traite en particulier des aspects suivants: les modifications apportées au règlement au moyen d’actes délégués; la mise en œuvre au niveau national; les informations requises; les activités du groupe de coordination contre la torture et des ressortissants de l’Union à l’étranger en lien avec le règlement. Le présent rapport donne également un aperçu de données essentielles au titre du règlement et évalue la mise en œuvre du règlement par rapport aux principes fondamentaux de pertinence, d’efficacité, d’efficience, de cohérence et de valeur ajoutée européenne.
2.RÈGLEMENT (UE) 2019/125
2.1 Objectif et principales dispositions du règlement (UE) 2019/125
L’objectif du règlement est d’empêcher la peine capitale, d’une part, et les actes de torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, d’autre part.
À cette fin, le règlement prévoit des restrictions du commerce avec les pays tiers. En particulier, le règlement:
I.interdit les importations, les exportations et le transit, à destination, en provenance ou à travers l’Union, des biens (énumérés à l’annexe II) n’ayant aucune autre utilisation pratique que celle d’infliger la peine capitale ou la torture. Il est également interdit de fournir une assistance technique liée à ces biens, notamment des formations sur leur utilisation. En outre, la publicité de ces biens sur l’internet, à la télévision, à la radio ou lors de salons professionnels est interdite;
II.soumet les biens (énumérés à l’annexe III) susceptibles d’être utilisés à de telles fins mais pouvant également être utilisés à des fins légitimes (répressives) à une autorisation d’exportation préalable, accordée au cas par cas; il est également nécessaire d’obtenir cette autorisation pour fournir une assistance technique ou des services de courtage en rapport avec cette catégorie de biens. L’annexe III ne comprend pas: a) les armes à feu régies par le règlement (UE) nº 258/2012 3 ; b) les biens à double usage régis par le règlement (CE) nº 428/2009 4 ; c) les biens relevant de la position commune 2008/944/PESC 5 ;
III.régit le commerce des biens – agents chimiques ou pharmaceutiques (annexe IV) – qui pourraient être utilisés en vue d’infliger la peine capitale (par exemple, les produits susceptibles d’être utilisés pour l’exécution d’êtres humains par injection létale). Ceux-ci ont été ajoutés à la liste des biens soumis à un contrôle des exportations en 2011. Le règlement prévoit une autorisation distincte (ci-après l’«autorisation générale d’exportation de l’Union») pour contrôler l’exportation de ce type d’agents anesthésiants et pour empêcher qu’ils soient transférés en vue d’une utilisation dans le cadre d’exécutions par injection létale sans limiter le commerce de ces produits à des fins médicales, vétérinaires ou à d’autres fins légitimes 6 . Lorsque l’exportation de médicaments requiert une autorisation d’exportation conformément au règlement et que cette exportation est également soumise aux exigences de l’autorisation conformément à des conventions internationales sur les stupéfiants et les substances psychotropes, telles que la convention de 1971 sur les substances psychotropes, les États membres peuvent recourir à une procédure unique pour satisfaire aux obligations auxquelles ils sont tenus conformément au règlement et à ladite convention.
Le transit (transport, sur le territoire douanier de l’Union, de biens non-Union qui traversent le territoire douanier à destination de pays tiers) des biens énumérés à l’annexe II est interdit. Le transit des biens réglementés énumérés à l’annexe III n’est généralement pas interdit, sauf si l’opérateur qui fait transiter les biens «sait qu’une partie quelconque de ces biens est destinée à infliger la torture ou d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants dans un pays tiers».
Le règlement ne contrôle pas l’importation dans l’Union, ou le transfert entre États membres de l’Union, de matériel destiné à des fins répressives et de biens connexes susceptibles d’être utilisés à des fins répressives légitimes, mais qui pourraient également être utilisés de façon abusive pour infliger la torture et d’autres mauvais traitements. Le règlement n’interdit pas non plus le transfert, au sein de l’Union, de biens qui sont en soi inappropriés ou utilisables de manière abusive.
Le règlement est juridiquement contraignant et directement applicable dans tout État membre de l’Union; il impose des obligations aux «exportateurs», tels que définis à l’article 2, point n). Les États membres sont responsables de la mise en œuvre et de l’application du règlement. Les autorités compétentes des États membres, telles que définies à l’annexe I du règlement, sont chargées de veiller au respect des interdictions et des exigences de licences prévues par le règlement et les autorités douanières sont chargées de vérifier, aux frontières extérieures de l’Union, si les biens exportés ou importés sont conformes aux exigences du règlement.
Le règlement impose aux États membres de l’Union de publier des rapports d’activités annuels sur les demandes et autorisations pertinentes. Il prévoit d’autres mesures visant à faciliter la transparence et à dissuader tout État membre de l’Union de contourner le refus, prononcé par un autre État membre, d’accorder une licence d’exportation. Il contient également des dispositions destinées à faciliter la révision et la modification régulières des listes de biens interdits et réglementés, en permettant aux États membres de l’Union de soumettre des demandes dûment justifiées à l’examen de la Commission.
2.2 Les restrictions du commerce: un instrument essentiel pour empêcher la torture et la peine de mort
L’article 5 de la déclaration universelle des droits de l’homme, l’article 7 du pacte international relatif aux droits civils et politiques, l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et, plus particulièrement, la convention des Nations unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants prévoient une interdiction inconditionnelle et globale de tout acte de torture et de toute peine ou tout traitement cruel, inhumain ou dégradant.
7 En 2022, l’Assemblée générale des Nations unies (AGNU) a demandé à tous les États de «prendre les mesures concrètes qui s’imposent, notamment d’ordre législatif, administratif et judiciaire, pour prévenir et interdire la production, le commerce, l’exportation, l’importation et l’utilisation de matériel n’ayant aucune autre utilité pratique que celle d’infliger la torture ou d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants».
L’interdiction absolue de la torture inscrite dans les conventions des Nations unies sur les droits de l’homme figure, au niveau de l’Union européenne, dans la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «charte») 8 . L’article 2, paragraphe 2, de la charte dispose que nul ne peut être condamné à la peine de mort, ni exécuté. L’article 4 de la charte indique que nul ne peut être soumis à la torture, ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants.
Malgré les obligations incombant aux États en vertu du droit international, des actes de torture et d’autres mauvais traitements persistent à travers le monde. Depuis quelques années, la communauté internationale reconnaît de plus en plus la nécessité de réglementer et de restreindre le commerce de certains équipements de maintien de l'ordre afin que ces biens ne soient pas utilisés à des fins de torture ou pour infliger d’autres mauvais traitements. Les appels de la société civile en faveur de mesures supplémentaires visant à réglementer et à restreindre ces biens ont également augmenté à l’échelle mondiale au cours des dernières années.
Inspirée par le règlement de l’Union, l’Alliance mondiale pour un commerce sans torture (ci-après l’«Alliance»), coprésidée par l’Union, l’Argentine et la Mongolie, a été lancée en 2017. Elle a pour objectif de freiner sensiblement le commerce de biens destinés à infliger la peine capitale et la torture, ou susceptibles d’être utilisés à cette fin, au niveau international. Les pays qui rejoignent l’Alliance s’engagent, entre autres, à prendre, dans le cadre de leur législation nationale, des mesures efficaces, appliquées avec rigueur, en vue de restreindre le commerce de biens utilisés pour infliger la torture et la peine de mort.
Selon une résolution de l’AGNU adoptée en 2019 à l’initiative de l’Alliance 9 , le secrétaire général des Nations unies est chargé de présenter un rapport exposant les vues des États membres sur la possibilité d’établir, à partir d’un ensemble de solutions, des normes internationales communes relatives au commerce de biens utilisés pour infliger la torture et la peine capitale 10 . La résolution a également chargé un groupe d’experts gouvernementaux des Nations unies d’examiner la possibilité d’établir des normes internationales communes relatives au commerce de biens liés à la torture. Le rapport 11 , présenté en 2022, constitue un argument convaincant pour que l’AGNU mette en place un processus tourné vers l’avenir en matière de commerce sans torture, en vue de réglementer le commerce des biens liés à la torture.
En octobre 2023, la Rapporteuse spéciale de l’ONU sur la torture a présenté, devant la Troisième Commission de l’AGNU 12 , une étude thématique sur le «commerce mondial des armes, équipements et dispositifs qui sont utilisés par les forces de l’ordre et d’autres autorités publiques et peuvent infliger des tortures et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants». L’étude comprend une annexe recensant les équipements intrinsèquement abusifs, qui devraient être interdits; et une autre recensant les équipements utilisés pour le maintien de l’ordre susceptibles d’être utilisés à des fins de torture et dont le commerce devrait être réglementé. Outre les recommandations invitant les États à revoir et à amender leurs législations et procédures nationales concernant les articles répertoriés, la Rapporteuse spéciale appelle également à l’élaboration d’un instrument international pour un commerce sans torture, afin de compléter et de renforcer les obligations existantes d’interdire et de prévenir la torture et les autres formes de mauvais traitements ou de punitions. En avril 2024, un appel similaire a été lancé par deux autres procédures spéciales des Nations unies, soulignant que «les États devraient revoir et amender les lois et procédures nationales afin de cesser et d’interdire la production, le commerce et l’utilisation d’outils et d’équipements violant le droit à la dignité, à la vie, à la sécurité et à la liberté» 13 .
La recommandation du Conseil de l’Europe sur des mesures contre le commerce de biens utilisés pour la peine de mort, la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, adoptée par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe en 2021 14 , reflète largement le règlement de l’Union 15 . Elle recommande aux États membres du Conseil de l’Europe d’interdire le commerce de biens et d’équipements intrinsèquement abusifs; de réglementer et d’autoriser l’exportation et le transit de certains produits chimiques pharmaceutiques; et de mettre en place des mesures nationales efficaces afin de contrôler l’exportation et le transit de biens et d’équipements destinés au maintien de l’ordre qui peuvent être utilisés par des agents en vue d’infliger la torture et autres peines ou traitements inhumains ou dégradants. La recommandation comporte trois annexes comprenant: i) une liste de biens et d’équipements interdits intrinsèquement abusifs; ii) une liste de produits pharmaceutiques utilisés pour l’exécution par injection létale, dont l’exportation et le transit devraient être réglementés et soumis à autorisation; et iii) une liste de biens et d’équipements contrôlés pouvant avoir une fonction légitime lorsqu’ils sont utilisés en accord avec les normes internationales et régionales en matière de droits de l’homme, mais susceptibles d’être utilisés en vue d’infliger la torture et autres peines ou traitements inhumains ou dégradants. La recommandation encourage également tous les États membres du Conseil de l’Europe à rejoindre l’Alliance mondiale pour un commerce sans torture. Au moment de la rédaction du présent document, tous les États membres du Conseil de l’Europe, sauf trois, sont membres de l’Alliance 16 .
2.3 Examen du règlement 2019/125 (article 32)
L’article 32 du règlement impose à la Commission de présenter, au plus tard le 31 juillet 2020, et tous les cinq ans par la suite, un rapport complet sur l’application et les effets du règlement au Parlement européen et au Conseil, lequel peut comporter des propositions en vue de la modification du règlement. Le règlement précise que, dans le cadre de cet examen, la nécessité d’inclure les activités de ressortissants de l’Union à l’étranger est évaluée.
Les États membres sont tenus de communiquer à la Commission toutes les informations nécessaires à l’établissement du rapport. Des sections spéciales du rapport traitent du groupe de coordination contre la torture institué par le règlement (article 31) et de ses activités et doivent fournir des informations sur les mesures prises par les États membres en application de l’article 33, paragraphe 1 (sanctions).
2.3.1 Rapport de 2020 sur la révision du règlement
Le premier rapport de révision de la Commission 17 a été présenté en 2020 et portait sur les activités menées en 2017, 2018 et 2019. Selon le rapport, le règlement comblait des lacunes au niveau des contrôles commerciaux de l’Union fondés sur les droits de l’homme et s’était avéré déterminant pour promouvoir le respect de la vie humaine et des droits de l’homme.
Alors que la mise en œuvre du règlement a été jugée satisfaisante, le rapport soulignait que son champ d’application devrait s’adapter à l’évolution des technologies et du marché et tenir compte de l’évolution relative à la nature de l’utilisation, et de l’utilisation abusive, du matériel destiné à des fins répressives. La possibilité de fournir des orientations sur l’application pratique de certains aspects du règlement a également été mentionnée, tout comme l’étude des moyens permettant de contrôler plus étroitement les violations et de la destination finale des biens exportés, ainsi que le partage d’informations sur la mise en œuvre du règlement, y compris l’évaluation des risques.
Enfin, la Commission a proposé la création d’un groupe d’experts, y compris d’organisations non gouvernementales, d’organisations internationales, d’universités et d’entreprises concernées, chargé de conseiller la Commission sur le renforcement de la mise en œuvre du règlement.
2.3.2 Rapport de révision 2025: champ d’application du présent rapport
Le présent rapport, le deuxième de ce type, fournit des informations sur l’application et les effets du règlement de 2020 jusqu’à la publication du règlement délégué (UE) 2025/928 de la Commission du 21 mai 2025 18 . Toutefois, pour certains aspects de l’application du règlement, à savoir les autorisations d’exportation et les travaux du groupe de coordination contre la torture (voir sections 3.2, 3.3, 3.4 et 3.5), le rapport couvrira les activités jusqu’à la fin de l’année 2024, étant donné que les données relatives à 2025 ne sont communiquées par les États membres qu’en 2026.
Le rapport évalue également la mise en œuvre du règlement au regard des principes fondamentaux de pertinence, d’efficacité, d’efficience, de cohérence et de valeur ajoutée européenne. Cette évaluation vise à établir si le règlement atteint son ou ses principaux objectifs et si de nouvelles difficultés sont apparues depuis 2020. Il s'agit ainsi de déterminer s'il est nécessaire de prévoir des mesures supplémentaires pour corriger les éventuelles lacunes constatées.
3.MISE EN ŒUVRE DU RÈGLEMENT
3.1 Cadre réglementaire
Le règlement a initialement été adopté en tant que règlement (CE) nº 1236/2005 du Conseil concernant le commerce de certains biens susceptibles d’être utilisés en vue d’infliger la peine capitale, la torture ou d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. Adopté le 27 juin 2005, il est entré en vigueur le 30 juillet 2006 19 . La dernière modification a été adoptée le 21 mai 2025 (voir section 3.1.2).
Le règlement a été codifié en tant que règlement (UE) 2019/125 du Parlement européen et du Conseil du 16 janvier 2019 concernant le commerce de certains biens susceptibles d’être utilisés en vue d’infliger la peine capitale, la torture ou d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants 20 .
3.1.1 Délégation de pouvoir conférée à la Commission
Conformément à l’article 29 du règlement (UE) 2019/125, la Commission est habilitée à adopter des actes délégués en vue de modifier les annexes I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII et IX du règlement. L’article 29, paragraphe 2, du règlement dispose que «la délégation de pouvoir est tacitement prorogée pour des périodes d’une durée identique, sauf si le Parlement européen ou le Conseil s’oppose à cette prorogation trois mois au plus tard avant la fin de chaque période». Conformément à l’article 29, paragraphe 2, du règlement, la Commission a adopté, le 22 février 2021, un rapport relatif à la délégation de pouvoir 21 , dans lequel elle préconisait de proroger, pour une nouvelle période de cinq ans, la délégation de pouvoir d’adopter des actes délégués et invitait le Parlement européen et le Conseil à prendre acte de ce rapport.
3.1.2 Modifications apportées au règlement
La Commission est habilitée à adopter des actes délégués pour modifier la liste des biens interdits ou contrôlés.
Au cours de la période de référence, le règlement a été modifié trois fois par voie d’actes délégués, deux fois en 2020 et une fois en 2025.
LE RÈGLEMENT DÉLÉGUÉ (UE) 2020/621 DE LA COMMISSION du 18 février 2020 22 a modifié l’annexe I (mise à jour des entrées de plusieurs autorités compétentes) et l’annexe V (ajout de la Gambie et de Madagascar à la liste des pays de destination auxquels s’applique l’autorisation générale d’exportation de l’Union) du règlement.
Le RÈGLEMENT DÉLÉGUÉ (UE) 2021/139 du 4 décembre 2020 23 a modifié les annexes I et V du règlement afin de tenir compte du retrait du Royaume-Uni de l’Union 24 .
Le RÈGLEMENT DÉLÉGUÉ (UE) 2025/928 DE LA COMMISSION du 21 mai 2025 25 a modifié les annexes II et III du règlement.
Comme indiqué dans le rapport de révision de la Commission de 2020, la liste des biens décrits dans les annexes du règlement doit rester à jour afin de s’adapter à l’évolution du marché international de la sécurité et aux changements dans l’utilisation et l’utilisation abusive des équipements destinés au maintien de l’ordre, ainsi qu’aux tendances et difficultés émergentes liées à la peine capitale, à la torture ou à d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants.
L’évolution technologique rapide a introduit de nouveaux outils destinés au maintien de l’ordre sur le marché de la sécurité. Parallèlement, les actes de torture et autres formes de mauvais traitements ne sont pas seulement répandus dans les lieux de détention, mais également courants dans des contextes extérieurs au cadre de la détention, tels que lors du maintien de l’ordre lors de rassemblements 26 . Le règlement délégué (UE) 2025/928 de la Commission du 21 mai 2025 répond à ces tendances en élargissant les catégories de biens énumérées aux annexes II et III du règlement.
Le règlement délégué de la Commission susmentionné s’appuie principalement sur les conclusions du rapport de révision de la Commission de 2020, sur les consultations approfondies avec le groupe de coordination contre la torture, sur les travaux du groupe informel d’experts de la Commission pour l’application du règlement, sur les rapports de la Rapporteuse spéciale de l’ONU sur la torture, notamment l’étude thématique de 2023 mentionnée à la section 2.2, ainsi que sur les contributions d’organisations non gouvernementales possédant une expertise dans ce domaine.
3.1.3 Mesures nationales de transposition
Le règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre. Par conséquent, ses dispositions relatives aux interdictions d’importation et d’exportation sont mises en œuvre dans le TARIC 27 . Cela garantit une application uniforme sur l’ensemble du territoire douanier de l’Union. Les États membres de l’UE sont responsables de sa mise en œuvre. Il incombe aux États membres de décider, au cas par cas, s’il convient d’accorder une autorisation d’exportation ou de rejeter une demande en ce qui concerne les biens réglementés énumérés aux annexes III et IV du règlement.
Afin d’éviter tout contournement, le règlement exige que les autorités compétentes des États membres notifient à toutes les autres autorités des États membres et à la Commission tout refus de délivrer une autorisation ou toute annulation d’une autorisation en vigueur. Par conséquent, tout État membre de l’Union qui envisage d’autoriser une opération «identique en substance» à une opération refusée par un autre État membre au cours des trois années qui suivent le rejet de la demande doit consulter l’État membre qui avait décidé du rejet. Si une autorisation est néanmoins accordée, l’État membre l’ayant accordée doit fournir une explication détaillée de son raisonnement à la Commission et à tous les États membres. Lors de l’évaluation d’une demande, les autorités doivent tenir compte des considérations relatives à l’utilisation finale prévue et au risque de détournement à des fins illégitimes.
Les États membres «n’accorde[nt] pas d’autorisation s’il existe de bonnes raisons de penser que les biens énumérés à l’annexe III pourraient être utilisés à des fins de torture ou pour infliger d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants – y compris des peines corporelles prononcées par les tribunaux – par une autorité répressive ou toute personne physique ou morale dans un pays tiers».
Le règlement énumère les sources d’information suivantes visant à orienter les décisions des autorités: 28
-des arrêts déjà parus, rendus par des juridictions internationales;
-des résultats des travaux des organes compétents de l’ONU, du Conseil de l’Europe et de l’Union européenne;
-des rapports du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants du Conseil de l’Europe et du Rapporteur spécial de l’ONU sur la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants.
Les autorités peuvent utiliser d’autres informations lorsqu’elles prennent des décisions, notamment:
-des arrêts déjà parus, rendus par des juridictions nationales;
-des rapports élaborés par des organisations de la société civile; et
-des informations sur les restrictions appliquées par le pays de destination aux exportations de biens énumérés aux annexes II et III.
Les mêmes critères s’appliquent lors de la prise d’une décision relative à une demande d’autorisation de fourniture de services de courtage ou d’assistance technique.
Les États membres ont notifié 42 rejets à la Commission au cours de la période visée par le présent rapport (2020-2024). La section 3.6 contient des informations détaillées sur les autorisations d’exportation qui ont été délivrées et rejetées au cours de la période visée par le présent rapport.
Sur la base de l’article 23 du règlement, les autorités compétentes des États membres sont également invitées à enregistrer dans une base de données de la Commission toutes les données relatives aux rejets des demandes d’autorisation d’exportation. La base de données, à savoir le système électronique à double usage (DUeS), recense l’autorité compétente de l’Union en question, la destination finale, le bien concerné, la description du bien, ainsi que le nom du destinataire et de l’utilisateur final.
Le règlement prévoit un mécanisme pour ajouter des biens aux annexes II, III ou IV, en permettant aux États membres de l’Union de soumettre des demandes dûment justifiées à l’examen de la Commission. La Commission n’a reçu aucune demande de ce type au cours de la période visée par le présent rapport.
Outre la liste des biens dont le commerce est interdit ou réglementé, le règlement contient également des dispositions permettant aux États membres de l’Union d’introduire, de manière autonome, de nouvelles mesures, au niveau national, en vue de réglementer le commerce de certains produits supplémentaires.
En vertu de l’article 10 du règlement, les États membres peuvent, au niveau national, adopter des mesures ou maintenir des mesures existantes comportant des restrictions liées au transport, aux services financiers, à l’assurance ou à la réassurance, ou encore à la publicité générale ou à la promotion des biens énumérés à l’annexe II. En outre, conformément à l’article 14 du règlement, les États membres peuvent adopter ou maintenir une interdiction d’exportation et d’importation de fers à entraver, de chaînes multiples et de dispositifs à décharge électrique portatifs. Les États membres peuvent également soumettre à l’obtention d’une autorisation l’exportation de menottes surdimensionnées.
En outre, les autorités compétentes des États membres informent la Commission des activités qu’elles mènent au titre du règlement, y compris du nombre de demandes reçues. Le rapport annuel de la Commission se fonde sur les informations fournies par les États membres, notamment au moyen des rapports nationaux établis en vertu de l’article 26, paragraphe 3. Au cours de la période visée par le présent rapport, la Commission a adopté des rapports sur les autorisations accordées et refusées par les États membres en 2020 29 , 2021 30 , 2022 31 , 2023 32 et 2024 pour l’exportation de biens susceptibles d’être utilisés en vue d’infliger la torture ou la peine capitale 33 . Un rapport sur les autorisations d’exportation délivrées en 2025 devrait être adopté au cours du second semestre de 2026.
3.2 Activités du groupe de coordination contre la torture
34 35 Le groupe de coordination contre la torture, qui a été mis en place à l’issue de la modification apportée au règlement en 2016, est chargé d’«examine[r] toute question concernant l’application du [...] règlement». Présidé par la Commission, le groupe de coordination contre la torture sert de plateforme permettant aux représentants des États membres et à la Commission d’échanger des informations sur les pratiques administratives. En outre, lors de l’élaboration des actes délégués, la Commission consulte le groupe de coordination contre la torture conformément aux principes définis dans l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» du 13 avril 2016.
36 Le groupe de coordination contre la torture s’est réuni à dix reprises au cours de la période visée par le présent rapport.
37 38 39 40 41 Conformément à l’article 31, paragraphe 4, du règlement, la Commission présente au Parlement européen un rapport sur les activités, les analyses et les consultations du groupe de coordination contre la torture. Au cours de la période visée par le présent rapport, la Commission a adopté des rapports couvrant les activités du groupe de coordination contre la torture en 2020, 2021, 2022, 2023 et 2024. Un rapport sur les activités du groupe de coordination contre la torture en 2025 devrait être adopté au cours du second semestre de 2026.
Au cours de la période visée par le présent rapport, le groupe de coordination contre la torture a procédé à des échanges techniques sur les outils disponibles dans la base de données électronique de la Commission, à savoir le système électronique à double usage (DUeS), un système sécurisé et crypté créé afin de permettre aux autorités nationales compétentes en matière de contrôle des exportations d’échanger des informations avec la Commission. L’article 23, paragraphe 5, du règlement impose aux autorités compétentes d’utiliser ce système pour communiquer des informations relatives aux rejets des demandes d’autorisation d’exportation (ci-après les «rejets des demandes»).
Conformément au considérant 48, le groupe de coordination contre la torture a examiné les actes délégués portant modification des annexes du règlement, proposés par la Commission au cours de la période visée par le présent rapport (voir section 3.1.2 ci-dessus). En 2020, le groupe a examiné l’acte délégué portant modification de l’annexe I du règlement, adopté le 18 février 2020, ainsi que l’acte délégué portant modification des annexes I et V du règlement afin de tenir compte du retrait du Royaume-Uni de l’Union, adopté le 4 décembre 2020. En 2023 et 2024, la Commission a organisé plusieurs consultations techniques avec les membres du groupe de coordination contre la torture concernant l’acte délégué portant modification des annexes II et III du règlement, qui a finalement été adopté en 2025.
Le groupe de coordination contre la torture a également été régulièrement tenu informé des activités du groupe informel d’experts de la Commission. Enfin, le groupe de coordination contre la torture a procédé à des échanges de vues sur l’Alliance et sur l’évolution de la situation internationale en matière de commerce sans torture. En particulier, la Commission a informé le groupe en ce qui concerne le rapport de 2020 du secrétaire général des Nations unies, le rapport de 2022 du groupe d’experts gouvernementaux des Nations unies, ainsi que l’étude thématique de 2023 de la Rapporteuse spéciale de l’ONU sur la torture (voir section 2.2), y compris leur pertinence pour le renforcement du règlement de l’UE. Dans ce contexte, le groupe de coordination contre la torture a examiné les progrès accomplis sur la voie d’éventuelles normes internationales communes dans le domaine du commerce sans torture.
3.3 Groupe informel d’experts de la Commission
Le groupe informel d’experts de la Commission chargé de la mise en œuvre du règlement de l’UE contre la torture a été mis en place en 2021, conformément aux conclusions du rapport de révision de 2020 sur la mise en œuvre du règlement. Au cours de la période visée par le rapport, le groupe informel d’experts a fourni un soutien technique à la Commission à titre consultatif sur différents aspects du règlement, y compris le champ d’application des biens interdits et réglementés. En février 2025, le mandat du groupe a été renouvelé pour une nouvelle période de deux ans 42 .
3.4 Transparence et information
L’article 26, paragraphe 3, du règlement dispose que les États membres établissent un rapport d’activités annuel public dans lequel ils fournissent des informations concernant le nombre de demandes reçues, les biens et pays concernés par ces demandes, ainsi que les décisions qu’ils ont prises à l’égard de celles-ci.
L’Autriche, la Tchéquie 43 , le Danemark 44 , la Hongrie 45 , les Pays-Bas 46 , la Roumanie 47 , l’Espagne 48 et la Suède 49 ont informé la Commission de la publication de leurs rapports annuels d’activité pour 2024. Le règlement figure à l’annexe 2 du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord 50 , qui énumère les dispositions du droit de l’Union également applicables au Royaume-Uni et sur son territoire en ce qui concerne l’Irlande du Nord. Le Royaume-Uni a également informé qu’il avait publié son rapport annuel d’activité pour 2024 51 . Il convient de préciser que, conformément à l’article 26, paragraphe 3, du règlement, les rapports publics «ne [contiennent] aucune information dont un État membre considère que la divulgation serait contraire aux intérêts essentiels de sa sécurité».
Un nombre limité d’autorités compétentes nationales ont publié des informations sur le site web de leur gouvernement à propos des règles et règlements applicables aux biens relevant du champ d’application du règlement, dans le but d’informer les opérateurs économiques des procédures d’autorisation des exportations et d’autres exigences.
3.5 Mise en œuvre du contrôle des exportations
Les États membres de l’UE sont chargés de faire appliquer le contrôle des exportations. Conformément à l’article 33 du règlement, «les États membres déterminent le régime des sanctions applicables aux violations des dispositions du présent règlement et prennent toutes les mesures nécessaires pour assurer la mise en œuvre de ces sanctions. Ces sanctions doivent être effectives, proportionnées et dissuasives». Les États membres de l’Union déterminent donc des sanctions nationales applicables aux violations des dispositions du règlement commises aussi bien par des personnes que par des entités.
Ces sanctions nationales comportent des sanctions administratives et pénales, allant généralement de sanctions pécuniaires à des peines d’emprisonnement, y compris la saisie des biens.
Au cours de la période visée par le présent rapport, les autorités compétentes n’ont informé la Commission d’aucune violation des dispositions du règlement. Le règlement ne les y oblige pas.
3.6 Autorisations d’exportation: données essentielles
La Commission recueille, auprès des autorités compétentes, des données qui lui permettent d’avoir une vue d’ensemble des autorisations d’exportation accordées ou refusées en rapport avec les biens contrôlés décrits aux annexes III et IV du règlement.
Sur la base des données des rapports de la Commission pour la période 2020-2024, le nombre d’autorisations d’exportation accordées ou refusées peut être résumé comme suit 52 : en 2020, au total, 247 autorisations accordées par 11 États membres ont été signalées. En 2021, 9 États membres ont signalé avoir accordé 275 autorisations au total. en 2022, au total, 246 autorisations accordées par 10 États membres ont été signalées. En 2023, 11 États membres ont signalé avoir accordé 214 autorisations au total. En 2024, 248 autorisations au total auraient été accordées par 7 États membres. Le nombre total d’autorisations accordées au cours de la période de cinq ans (2020-2024) visée par le présent rapport s’élève donc à 1 230.
Quinze États membres ont informé la Commission qu’ils n’avaient reçu aucune demande d’autorisation fondée sur le règlement (UE) 2019/125 au cours de la période visée par le présent rapport.
Le règlement impose une obligation d’autorisation d’exportation qui permet aux autorités compétentes de vérifier si certains éléments donnent à penser que les biens, une fois exportés, pourraient être utilisés à des fins de torture ou pour infliger d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (annexe III) ou en vue d’infliger la peine capitale (annexe IV). À cette fin, l’article 20, paragraphe 8, du règlement prévoit que les autorités compétentes devraient recevoir «des informations complètes, notamment sur l’utilisateur final, le pays de destination et l’utilisation finale des biens».
Concernant la période de cinq ans visée par le présent rapport, il a été indiqué que 42 demandes d’autorisation d’exportation avaient été rejetées: 23 en 2020, 2 en 2021, 9 en 2022, 6 en 2023 et 2 en 2024.
Il convient de noter que tous les États membres ne fournissent pas un compte rendu complet et/ou des informations sur les utilisateurs finals. Par conséquent, sur la base des données communiquées par les autorités compétentes, la Commission n’est pas en mesure d’avoir une vue détaillée de l’utilisation finale des exportations autorisées au cours de la période visée par le rapport.
Aperçu: autorisations d’exportation notifiées accordées et refusées par les États membres au cours de la période 2020-2024
3.7 Ressortissants de l’Union à l’étranger
Le règlement contrôle ou interdit actuellement un éventail d’activités relevant de son champ d’application territorial 53 . Bien que cela ne fasse pas à proprement parler partie de l’évaluation de la mise en œuvre du règlement, l’article 32 dudit règlement prévoit, dans le cadre de l’examen, l’évaluation de la nécessité d’inclure les activités des ressortissants de l’Union à l’étranger dans le champ d’application du règlement. Ces activités pourraient inclure le courtage, la promotion ou le marketing, ainsi que la fourniture d’une assistance technique et d’une formation.
Le rapport de révision de 2020 a examiné cette question et relevé que «le traitement des questions évoquées présente des difficultés au niveau de la portée territoriale de la compétence de l’Union». Il précisait également que, «en droit international, en principe, la compétence est d’ordre territorial et ne peut être exercée par un État en dehors de son territoire, sauf en vertu d’une règle permissive découlant de la coutume internationale ou d’une convention». Toutefois, il indiquait aussi que «le droit international permet de sanctionner les activités extraterritoriales des ressortissants d’un État lorsqu’il s’agit d’infractions pénales commises en dehors de son territoire 54 . Dans le cas des crimes particulièrement graves soumis à la compétence universelle par un traité multilatéral 55 ou en vertu du droit international, comme les génocides , les crimes de guerre , les crimes contre l’humanité et la torture, un État peut exercer sa compétence à l’égard d’un crime, quels que soient le lieu du crime et la nationalité de l’auteur ou de la victime».
Le rapport de 2020 concluait que les décisions unilatérales d’exercer la compétence en dehors du territoire de l’Union devaient être examinées soigneusement à la lumière du droit international et de la pratique internationale. Étant donné que la question de savoir si un État peut légalement exercer une compétence extraterritoriale relève du droit international, il est important de promouvoir énergiquement et efficacement un commerce sans torture dans les enceintes internationales appropriées afin d’améliorer la réponse globale aux objectifs que le règlement vise à promouvoir. En outre, le rapport indiquait que des mesures non législatives pourraient être envisagées dans le but de décourager certaines activités inappropriées menées par des ressortissants de l’Union et des sociétés établies dans l’Union exerçant leur activité à l’étranger (comme la promotion ou la commercialisation de biens et de services et la fourniture d’une assistance technique et d’une formation concernant l’utilisation inappropriée ou abusive du matériel destiné à des fins répressives). Il pourrait notamment s’agir de mesures visant à promouvoir une plus grande transparence et une meilleure sensibilisation ou de mesures visant à promouvoir le respect effectif des principes directeurs des Nations unies relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme.
L’examen actuellement mené confirme que les conclusions du rapport de révision de 2020 restent valables.
4.ÉVALUATION DE LA MISE EN ŒUVRE DU RÈGLEMENT
4.1 Critères d’évaluation et sources de données
En tenant compte des critères d’évaluation de fond énoncés à l’article 32 du règlement, la Commission a évalué les résultats du règlement conformément à ses lignes directrices pour une meilleure réglementation 56 , en examinant les éléments suivants:
-pertinence: la mesure dans laquelle les objectifs généraux du règlement, sa conception et les mesures nationales de transposition prévues dans le règlement répondent aux priorités de l’Union au moment de l’adoption du règlement ainsi qu’aux priorités de l’Union actuelles;
-efficience: la mesure dans laquelle le règlement produit des résultats de manière efficace. Cet aspect couvre l’efficacité de la mise en œuvre du règlement par les États membres et le contrôle de la Commission, tout en évaluant l’existence de lacunes ou de doublons dans les exigences en matière d’information, qui pourraient nuire à l’efficacité ou à la bonne mise en œuvre du règlement, et en déterminant si les exigences de notification sont adéquates et proportionnées;
-efficacité: la mesure dans laquelle le règlement répond à ses objectifs et aux priorités de l’Union;
-cohérence et complémentarité: la mesure dans laquelle le règlement facilite la cohérence et la complémentarité avec d’autres initiatives pertinentes de l’Union et des États membres;
-valeur ajoutée européenne: la mesure dans laquelle le règlement apporte une valeur ajoutée aux différentes mesures prises par les États membres de l’Union.
57 Les principales sources d’information permettant de recueillir des éléments de preuve aux fins de l’évaluation étaient des observations écrites, à savoir des réponses aux questionnaires/enquêtes, et des entretiens avec les principales parties prenantes, y compris les autorités compétentes des États membres de l’UE, le groupe informel d’experts et d’autres organisations non gouvernementales (ONG) spécialisées, des organisations internationales telles que les Nations unies et le Conseil de l’Europe ainsi que différentes directions générales de la Commission. L’évaluation des données et des informations recueillies a permis de dégager les constats suivants.
4.2 Pertinence
4.2.1 Considérations stratégiques
Dans sa version initiale, adoptée en 2005, le règlement répondait à la nécessité d’instaurer des «règles de l’Union régissant le commerce avec les pays tiers de biens susceptibles d’être utilisés en vue d’infliger la peine capitale et de biens susceptibles d’être utilisés en vue d’infliger la torture et d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants». Ces règles avaient pour but de combler les lacunes en matière de contrôles commerciaux de l’Union fondés sur les droits de l’homme et constituaient le premier instrument contraignant portant spécifiquement sur cette question. Afin de conserver la pertinence du règlement, ses annexes ont été modifiées en 2011, 2014, 2016 et 2025. Les parties prenantes qui ont participé à l’exercice d’examen ont confirmé la pertinence continue du règlement au regard de sa priorité consistant à promouvoir un commerce sans torture, contribuant ainsi à l’objectif de l’Union d’éradiquer la torture ainsi que les peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants dans le monde 58 .
En plus de constituer le premier cadre opérationnel au monde réglementant le commerce des biens liés à la torture, le règlement voit sa pertinence actuelle confirmée par le rôle qu’il joue en tant que source d’inspiration pour les travaux réalisés dans ce domaine par d’autres pays et organisations (voir section 2.2).
4.2.2 Pertinence des biens et services concernés
Le règlement couvre actuellement un large éventail de biens liés à la peine capitale et à la torture.
Afin de conserver la pertinence du règlement, la liste des biens décrits dans les annexes du règlement doit rester à jour et faire l’objet d’un réexamen régulier. Dans son rapport de révision de 2020, la Commission a conclu que la liste des biens devait répondre à l’évolution du marché international de la sécurité et à l’utilisation et à l’utilisation abusive des équipements destinés au maintien de l’ordre, ainsi qu’aux tendances et difficultés émergentes liées à la peine capitale, à la torture ou à d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. À cette fin, le règlement délégué (UE) 2025/928 de la Commission du 21 mai 2025 a mis à jour la liste des biens décrits dans les annexes du règlement (section 3.1.2). Dans l’ensemble, les parties prenantes participant au processus d’examen ont souligné la pertinence du champ d’application du règlement en ce qui concerne les biens et les services.
La Commission a relevé un large soutien parmi les parties prenantes à l’architecture actuelle du règlement, qui distingue les biens intrinsèquement abusifs, dont le commerce est interdit (annexe II), et les biens pouvant avoir des usages légitimes, dont le commerce est réglementé (annexes III et IV). Les listes actuelles de produits, telles que récemment modifiées, sont largement considérées comme complètes, appropriées et bien ciblées. Plusieurs États membres et ONG, qui ont participé à l’exercice d’examen, ont souligné l’importance du règlement délégué (UE) 2025/928 de la Commission pour maintenir la pertinence du règlement. La Rapporteuse spéciale de l’ONU sur la torture, Mme Alice Jill Edwards, s’est félicitée de l’adoption du règlement délégué de la Commission, estimant qu’il était «encourageant de constater de tels progrès dans une période assez sombre où les forces de sécurité enfreignent systématiquement les règles relatives aux méthodes de contrôle des foules compatibles avec les droits de l’homme». Elle a également déclaré que la mise à jour du règlement «renforcera considérablement la protection contre la torture et les autres mauvais traitements facilités au moyen d’armes et d’équipements» 59 .
Deux États membres ont estimé que, si le règlement délégué de la Commission constitue un pas important dans la bonne direction, la vigilance, le suivi et le partage d’informations restent essentiels. À cet égard, un État membre a demandé la mise en place d’un mécanisme permettant aux États membres de partager régulièrement des informations sur les tendances émergentes en matière d’utilisation abusive des biens, de nouveaux types d’équipements ou d’activités suspectes. Tout en confirmant la pertinence du champ d’application actuel du règlement, un autre État membre a souligné que la couverture des produits devrait rester solidement ancrée dans des évaluations fondées sur des données probantes des risques et des abus et tenir compte du contexte plus large de la politique commerciale.
Deux ONG de défense des droits de l’homme participant à l’exercice d’examen ont fait référence à la prévalence de la torture et d’autres mauvais traitements hors détention dans le cadre du maintien de l’ordre lors des rassemblements publics. Dans ce contexte, elles ont recommandé d’élargir davantage la liste des biens figurant dans les annexes du règlement afin d’aligner pleinement celui-ci sur les recommandations formulées dans le rapport 2023 de la Rapporteuse spéciale de l’ONU sur la torture. Selon une ONG, certains biens actuellement répertoriés à l’annexe III pourraient être transférés à l’annexe II, tels que certains dispositifs de décharge électrique par contact direct, les projectiles cinétiques multiples, les lanceurs multicanons ainsi que certains dispositifs de contention multipoints. D’autres biens pourraient être ajoutés à l’annexe II, comme les armes à ondes millimétriques, et d’autres encore à l’annexe III, notamment les menottes ordinaires, les armes contondantes portatives spécialement conçues pour le maintien de l’ordre — en particulier les matraques standards — ainsi que certains dispositifs et armes acoustiques et les grenades étourdissantes.
Une ONG a estimé que le règlement se concentre largement sur les biens matériels, au détriment des outils immatériels, tels que les logiciels de surveillance, les bases de données biométriques et les systèmes de cyber-contrôle, qui sont de plus en plus utilisés pour faciliter la torture ou les mauvais traitements.
En ce qui concerne les biens figurant à l’annexe IV, le règlement énumère certains produits chimiques/médicaments destinés à sauver et à améliorer la vie et la santé des patients, mais qui pourraient servir à des injections létales. Contrairement aux biens énumérés aux annexes II et III, ces types de produits chimiques et de médicaments sont essentiels pour sauver des vies, et les mesures susceptibles de limiter leur commerce doivent donc être soigneusement évaluées afin d’éviter toute incidence négative sur ce commerce de fournitures médicales vitales et légitimes.
Selon une organisation engagée dans la prévention de l’utilisation abusive de médicaments dans le cadre d’injections létales, toute extension prématurée de la liste de l’annexe IV pourrait exercer une pression inutile sur l’approvisionnement en médicaments vitaux et salvateurs, même si une vigilance constante demeure nécessaire. À cet égard, il convient de mentionner le régime d’autorégulation adopté par plusieurs sociétés de l’Union, considéré comme empêchant une utilisation inappropriée de médicaments exportés depuis l’Union. La même organisation a souligné l’importance de suivre de près les évolutions liées à l’utilisation de l’azote gazeux lors d’exécutions. Dans ce contexte, un État membre a proposé d’envisager d’ajouter l’azote gazeux à l’annexe IV du règlement.
Dans le cadre de l’exercice d’examen, les parties prenantes ont également confirmé la pertinence des services inclus dans le champ d’application du règlement, à savoir les services de courtage, l’assistance technique, la formation et la publicité en rapport avec les biens couverts par le règlement. Une ONG de défense des droits de l’homme a estimé que le règlement devrait également couvrir la fourniture d’une assistance technique susceptible de faciliter ou de permettre des actes de torture ou d’autres formes de mauvais traitements, indépendamment de l’équipement visé par le règlement. Toutefois, il convient de préciser que la fourniture d’une assistance technique, y compris d’une formation, n’est interdite ou contrôlée que lorsqu’elle est directement liée aux équipements couverts par le règlement (annexe II ou annexe III).
Dans le cadre de l’évaluation de la pertinence des biens et services couverts, il serait également possible d’envisager l’ajout d’une clause d’utilisation finale ciblée ou d’une clause «attrape-tout» au règlement. Plusieurs ONG de défense des droits de l’homme ayant participé à l’examen ont plaidé en faveur de l’ajout d’une telle clause. Concrètement, cette clause permettrait aux différents États membres de l’Union d’interrompre le transfert spécifique d’un bien ne figurant pas expressément dans les annexes II ou III du règlement. Il doit être déterminé que ce bien n’a manifestement aucune autre utilité pratique que celle d’infliger la peine capitale, la torture et d’autres mauvais traitements. La clause pourrait également couvrir les situations dans lesquelles des éléments de preuve montrent que le transfert éventuel du bien ne figurant pas dans les annexes déboucherait sur son utilisation à de telles fins.
4.3 Efficience
4.3.1 Autorisations et refus
Sur la base des données figurant dans le présent rapport et dans le précédent rapport de la Commission sur les autorisations d’exportation en 2020, 2021, 2022, 2023 et 2024 (voir section 3.5), il convient de noter qu’un nombre important d’États membres (15) n’ont déclaré aucune autorisation au cours de ces cinq années. En outre, certains États membres déclarent nettement plus d’autorisations que d’autres.
Il ressort également des données présentées qu’un nombre limité de demandes d’autorisation ont été rejetées (42 rejets au cours de la période), les services couverts par le règlement ne faisant l’objet d’aucune autorisation (ou refus). La mise en œuvre incombe aux autorités compétentes des États membres
Les procédures internes d’octroi des autorisations d’exportation peuvent varier d’un État membre à l’autre. Selon les informations fournies par les autorités des États membres, ces procédures impliquent souvent des consultations entre différents ministères, autorités et organes, et les décisions sont prises sur la base d’une évaluation, entre autres, de l’utilisation finale, de l’utilisateur final et du risque de détournement. Parmi les sources d’information qui sous-tendent cette évaluation figurent un large éventail d’informations de source ouverte, y compris les rapports des Nations unies, de l’UE, du Conseil de l’Europe et des organisations de la société civile, ainsi que les arrêts déjà parus, rendus par des juridictions nationales et internationales. Certains États membres ont également mentionné des analyses effectuées par leurs autorités et ambassades, ainsi que des refus antérieurs d’autres États membres de l’UE.
Bien que les informations disponibles sur les évaluations nationales globales des risques soient limitées, il est clair qu’elles varient d’un État membre à l’autre. À cet égard, un certain nombre d’États membres et d’ONG, qui ont participé au processus d’examen, ont évoqué la nécessité d’harmoniser les pratiques nationales en ce qui concerne les procédures d’autorisation/de refus des autorisations d’exportation.
D’après les informations présentées ci-dessus, il semble nécessaire de mettre en place des orientations de l’Union ou des bonnes pratiques sur la mise en œuvre du règlement (par exemple, en ce qui concerne la définition des biens couverts, les évaluations des risques, les refus, les notifications, etc.) ou d’obtenir davantage d’informations auprès des autorités compétentes sur la manière dont le règlement est appliqué dans la pratique.
4.3.2 Salons professionnels
L’article 8 du règlement interdit l’exposition ou la proposition à la vente de tous les biens énumérés à l’annexe II lors d’un salon ou d’une exposition au sein de l’Union.
Certains États membres autorisent, facilitent et/ou coorganisent des salons professionnels ou des expositions sur les équipements destinés au maintien de l’ordre. Deux ONG de défense des droits de l’homme, qui ont participé au processus d’examen, ont assuré le suivi de l’un de ces salons et ont constaté, à certaines occasions, que des biens visés à l’annexe II du règlement y étaient exposés. Les ONG ont fait état d’une bonne coopération avec les organisateurs du salon, qui ont retiré les biens signalés et ont mis en place des mesures visant à prévenir l’exposition de biens relevant de l’annexe II et à y remédier.
Aucun des États membres ayant participé au processus d’examen ne dispose d’un protocole ou d’une procédure spécifique garantissant le respect de l’article 8 du règlement dans le cadre d’expositions ou de salons professionnels. Un État membre qui a participé au processus d’examen a suggéré l’élaboration d’un guide de bonnes pratiques à l’intention des autorités des États membres et des entreprises participant à l’organisation de salons professionnels présentant des équipements destinés au maintien de l’ordre. Cette proposition a également été avancée par plusieurs ONG ayant contribué au processus d’examen.
4.3.3 Rapports
Comme indiqué à la section 3.3, l’article 26, du règlement énonce les obligations de notification incombant aux autorités compétentes. Tous les États membres ayant participé au processus d’examen considèrent ces obligations de notification adéquates et proportionnées.
Toutefois, seuls huit États membres ont confirmé avoir publié leurs rapports d’activités annuels pour 2024, conformément à l’article 26, paragraphe 3, du règlement. Conformément à l’article 26, paragraphe 3, du règlement, les rapports publics «ne contien[nent] aucune information dont un État membre considère que la divulgation serait contraire aux intérêts essentiels de sa sécurité». Les niveaux de précision de ces rapports annuels ne peuvent pas toujours permettre une évaluation précise de la mise en œuvre du règlement à l’échelle nationale. Peu d’États membres fournissent des informations accessibles au public sur les procédures relatives aux risques liés aux biens ou sur les mesures de suivi prises pour contrôler l’utilisation finale. Rares sont ceux également qui indiquent le volume et la valeur des biens connexes ou qui précisent si des sanctions ont été appliquées en cas de violation des dispositions du règlement. De même, peu d’informations sont disponibles sur le mécanisme de notification et de consultation prévu à l’article 23.
L’article 26, paragraphe 4, impose à la Commission de publier un rapport annuel d'activité. Tous les États membres ont fourni des informations à la Commission pour l’élaboration de ces rapports. Au cours de la période visée par le présent rapport, des rapports annuels ont été publiés concernant les autorisations d’exportation des États membres en 2020, 2021, 2022, 2023 et 2024. Les ONG ayant contribué à l’exercice d’examen ont estimé que le rapport annuel de la Commission constitue un outil essentiel pour garantir la transparence de la mise en œuvre du règlement, en particulier en l’absence de rapports nationaux rendus publics par plusieurs États membres. Elles ont recommandé que des informations supplémentaires pertinentes soient intégrées dans le rapport annuel de la Commission, notamment en ce qui concerne les autorisations accordées et refusées, y compris, par exemple, l’utilisation finale, la valeur et le volume des biens.
4.4 Efficacité
Globalement, le règlement a atteint l’objectif spécifique qui était de contrôler plus efficacement le commerce, entre l’Union et les pays tiers, de biens susceptibles d’être utilisés en vue d’infliger la peine capitale ou la torture et d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. Les parties prenantes ayant participé à l’exercice d’examen ont mis en évidence l’incidence préventive et normative du règlement. Plusieurs États membres ont estimé que le règlement a permis d’empêcher le commerce de biens liés à la torture et à d’autres formes de mauvais traitements, en dissuadant les opérateurs d’exporter des biens interdits ou susceptibles d’être utilisés abusivement dans des pays tiers. Selon l’autorité d’un État membre, une dissuasion efficace en amont est l’un des facteurs expliquant l’ampleur actuellement limitée du commerce des biens couverts par le règlement.
Une ONG a considéré que le règlement avait réduit certains aspects du commerce de biens liés à la torture. Elle a notamment relevé une diminution de la promotion des biens couverts par l’annexe II dans les salons de l’armement et sur internet par des entreprises de l’UE depuis l’entrée en vigueur du règlement. Selon une ONG engagée dans la prévention de l’utilisation abusive de médicaments dans le cadre des injections létales, le règlement a eu une incidence significative et positive sur la prévention de l’exportation de certains médicaments européens destinés à l’injection létale, en renforçant également les contrôles menés par l’industrie et en fournissant un cadre juridique clair pour aider les entreprises à préserver leurs chaînes d’approvisionnement.
Néanmoins, les ONG participant à l’exercice d’examen ont observé que la quantité limitée d’informations accessibles au public rend plus difficile l’évaluation complète de l’efficacité du règlement. À cet égard, il serait intéressant d’obtenir des informations supplémentaires sur l’imposition de sanctions par les États membres de l’Union en vertu de l’article 33 du règlement, afin de mieux évaluer dans quelle mesure les violations des dispositions du règlement sont constatées et sanctionnées.
Globalement, les parties prenantes ont estimé que l’entrée en vigueur du règlement lui-même sensibilisait les opérateurs aux contrôles en place dans l’UE. En outre, plusieurs États membres publient des informations sur les principales dispositions du règlement sur le site internet de leur ministère ou autorité compétente. Six États membres ont également indiqué qu’ils organisent des évènements de sensibilisation et/ou des actions ciblées de communication. Un État membre et trois ONG ont recommandé de renforcer ces actions de sensibilisation afin de mieux promouvoir le règlement et de garantir que ses dispositions soient bien comprises par les parties prenantes. Une ONG a suggéré que la Commission fournisse un texte type et des orientations supplémentaires concernant la mise en œuvre du règlement, afin de faciliter la sensibilisation des acteurs publics et d’assurer la cohérence entre les pratiques nationales.
L’objectif plus général, qui est de contribuer à empêcher la pratique de la peine capitale, de la torture et d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants dans les pays tiers, est plus difficile à évaluer, en raison des nombreux autres facteurs qui y contribuent. La restriction du commerce de ces biens et services ne constitue qu’un seul élément de la lutte contre la torture. En outre, la torture et les autres mauvais traitements ne se pratiquent pas uniquement à l'aide d’outils sophistiqués; les instruments les plus élémentaires et les plus facilement disponibles, comme les bâtons, les matraques, les menottes ordinaires et l'usage excessif de la force physique, sont souvent utilisés.
4.5 Cohérence et complémentarité
Par souci de complémentarité, le règlement mentionne explicitement d’autres instruments ou cadres connexes de l’Union et exclut expressément de son champ d’application les biens qui y sont couverts. Le règlement porte sur certains matériels qui ne sont énumérés dans aucun autre instrument juridique. À cet égard, il vient donc compléter d’autres cadres réglementaires européens. Le règlement évite de cibler des biens visés dans d’autres règlements et pour lesquels il existe déjà un système d’autorisation, à savoir:
I.les armes à feu régies par le règlement (UE) nº 258/2012;
II.les biens à double usage régis par le règlement (CE) nº 428/2009;
III.les biens régis par la position commune 2008/944/PESC et la liste commune des équipements militaires qui y est associée 60 .
Si cette approche visant à garantir la complémentarité entre les instruments de contrôle des exportations s’est révélée largement efficace, certaines incohérences ont toutefois été relevées par des ONG de défense des droits de l’homme ayant participé à l’exercice d’examen. Certains agents antiémeutes, tels que les sprays au poivre et l’oléorésine de capsicum (OC), figurent dans le règlement, tandis que d’autres substances inscrites sur la liste commune des équipements militaires de l’UE — comme les gaz lacrymogènes courants (gaz CS, gaz CR et gaz CN) — n’y figurent pas, alors même qu’elles sont fréquemment utilisées pour faciliter ou commettre des actes de torture et d’autres formes de mauvais traitements. Il conviendrait d’examiner la meilleure façon de s’assurer que les deux instruments sont plus cohérents, que les processus d’approbation des licences sont uniformes et que les notifications de rejets sont communiquées dans le cadre des deux régimes de contrôle.
En ce qui concerne l’objectif plus général de l’Union en matière de droits de l’homme, le règlement est en grande partie cohérent avec d’autres instruments et initiatives pertinents de l’Union, qu'il vient aussi compléter. Il est toutefois possible de renforcer les synergies entre le travail de suivi de la situation des droits de l’homme dans les pays tiers, d’une part, et l’utilisation finale des biens et services exportés au titre du règlement, d’autre part.
Il existe un degré élevé de cohérence et de complémentarité avec les initiatives menées aux niveaux mondial et régional (Alliance, Conseil de l’Europe). Au cours de la période visée par le rapport, l’Union européenne (au niveau technique et diplomatique) a joué un rôle de premier plan dans des initiatives visant à sensibiliser les gouvernements internationaux au commerce d’équipements utilisés en vue d’infliger la torture, des mauvais traitements et la peine de mort. L’UE a poursuivi son engagement sur cette question auprès de pays tiers, notamment dans le cadre de l’Alliance.
4.6 Valeur ajoutée européenne
La valeur ajoutée européenne concerne les changements dus à l’intervention de l’Union, au-delà de ce que l’on aurait pu raisonnablement attendre des mesures nationales prises par les États membres.
Le commerce est un domaine de compétence exclusive de l’Union en vertu de l’article 207 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. La valeur ajoutée européenne du règlement est évidente, étant donné qu'il relève d’un domaine dans lequel l’Union dispose de compétences exclusives et que ses objectifs peuvent donc être mieux réalisés au niveau de l’Union.
Bien que le règlement autorise les États membres à prendre des mesures supplémentaires, les mesures qu'il prévoit peuvent être considérées comme appropriées dans l’ensemble.
4.7 Groupe de coordination contre la torture
Le groupe de coordination contre la torture trouve son fondement juridique dans le règlement lui-même. Présidé par la Commission, le groupe se compose d’un représentant désigné par chaque État membre. Le groupe de coordination contre la torture accomplit une série de tâches spécifiques: il peut examiner des questions relatives à l’application du règlement, notamment l’échange d’informations sur les pratiques administratives. Le groupe de coordination contre la torture peut consulter, à titre ponctuel, des exportateurs, des courtiers, des fournisseurs d’assistance technique et d’autres parties prenantes pertinentes concernées par le règlement. Conformément au considérant 48 du règlement, le groupe de coordination contre la torture joue un rôle spécifique dans l’élaboration d’actes délégués, étant donné que les États membres sont consultés de manière formelle par l’intermédiaire du groupe de coordination contre la torture au sujet des projets d’actes délégués présentés par la Commission conformément aux principes énoncés définis dans l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer».
Les États membres ayant contribué au processus d’examen ont reconnu le rôle essentiel joué par le groupe de coordination contre la torture pour garantir une mise en œuvre effective et cohérente du règlement. De manière générale, les États membres ont considéré le groupe de coordination contre la torture comme une plateforme utile pour coordonner, échanger des informations et partager des bonnes pratiques. Le groupe de coordination contre la torture est également considéré par certains États membres comme l’enceinte où discuter des difficultés liées à l’application du règlement, y compris celles concernant la mise en œuvre, l’interprétation juridique et réglementaire, ainsi que la cohérence et l’harmonisation des pratiques nationales des États membres.
À cet égard, deux États membres ont suggéré que les réunions du groupe de coordination contre la torture pourraient inclure des présentations de pratiques nationales, avec des études de cas précises, notamment par les États membres recevant un nombre plus élevé de demandes au titre du règlement. Trois autres États membres ont recommandé que le groupe de coordination contre la torture examine régulièrement certaines situations dans des pays tiers et procède à des échanges sur la méthodologie et les indicateurs utilisés pour évaluer les risques en matière de droits de l’homme dans les pays de destination. Le rôle du groupe de coordination contre la torture en matière de surveillance du marché, au moyen d’échanges réguliers sur les évolutions technologiques susceptibles de justifier une mise à jour des annexes du règlement, a également été souligné. Dans ce contexte, certains États membres ont encouragé un engagement plus étroit avec la société civile, mentionnant en particulier les travaux du groupe informel d’experts. Cet aspect a également été mis en avant par certaines ONG, membres du groupe informel d’experts et ayant participé au processus d’examen. Plus précisément, il a été suggéré de renforcer le lien entre le groupe informel d’experts et le groupe de coordination contre la torture, notamment en organisant des présentations régulières des membres du groupe informel d’experts lors des réunions du groupe de coordination contre la torture.
5.CONCLUSIONS ET PERSPECTIVES
Le règlement a été adopté en vue de créer un instrument de l’Union européenne relatif au commerce, avec les pays tiers, de biens et de services connexes susceptibles d’être utilisés en vue d’infliger la peine capitale, la torture et d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. Il contribue à promouvoir le respect de la vie humaine et des droits de l’homme.
Le règlement continue de combler des lacunes constatées au niveau des contrôles commerciaux de l’Union fondés sur les droits de l’homme. Il contribue positivement à la réalisation de son objectif principal, à savoir la prise de mesures efficaces et concrètes contre la torture et d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants.
L’examen a permis de confirmer que, dans l’ensemble, le règlement est mis en œuvre de manière satisfaisante et qu’il continue d’être adapté à sa finalité. Le règlement est réputé suffisamment rigoureux; une mise à jour législative complète n’est donc pas jugée nécessaire à ce stade.
En revanche, l’examen a montré que les pratiques nationales d’application du règlement peuvent varier d’un État membre à l’autre, notamment en ce qui concerne les procédures sous-tendant les décisions d’octroi ou de refus d’autorisations d’exportation. À cet égard, des mesures non législatives favorisant une mise en œuvre plus efficace et plus cohérente de certaines dispositions du règlement pourraient être explorées.
La Commission envisagera la possibilité d’élaborer une liste de contrôle relative aux évaluations des risques, incluant une méthodologie pour évaluer les risques en matière de droits de l’homme dans les pays de destination. La possibilité d’élaborer une liste de contrôle spécifique portant sur les protocoles applicables aux salons professionnels et expositions pourrait également être étudiée. En outre, les échanges de bonnes pratiques entre les États membres, y compris au sein du groupe de coordination contre la torture, seront davantage encouragés.
Le champ d’application des biens couverts par le règlement devrait continuer de s’adapter à l’évolution des technologies et du marché et tenir compte de l’évolution de la nature de l’utilisation, et de l’utilisation abusive, des équipements destinés au maintien de l’ordre, ainsi que des tendances en matière de torture et d’autres mauvais traitements.
À cet égard, l’examen a confirmé la pertinence des biens et services couverts par le règlement tel que modifié par le règlement délégué de la Commission de mai 2025.
Toutefois, la nécessité de maintenir une vigilance constante et d’examiner régulièrement une éventuelle extension du champ des biens visés dans les annexes du règlement, en fonction des tendances susmentionnées, est clairement ressortie du processus d’examen. Entre autres sources, les constatations des organes compétents des Nations unies et du Rapporteur spécial de l’ONU sur la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants continueront d’alimenter cet exercice. Il convient par ailleurs de poursuivre l’évaluation minutieuse de l’équilibre entre les considérations relatives aux droits de l’homme et la nécessité de protéger le commerce de fournitures médicales vitales et légitimes au moment d’évaluer la possibilité (ou non) de mettre à jour les catégories d’agents chimiques couverts.
La Commission étudiera la faisabilité d’un mécanisme d’alerte informel au sein du groupe de coordination contre la torture, avec un partage plus systématique d’informations et d’analyses ainsi que des échanges sur l’évolution des technologies et du marché et leur utilisation par les services répressifs dans les pays tiers. Le groupe informel d’experts, dont l’important rôle consultatif a été reconnu dans le cadre de l’examen, pourrait contribuer à ce processus par la transmission de rapports ou de briefings oraux ponctuels.
Il conviendrait également d’explorer plus avant les moyens de suivre plus étroitement l’utilisation finale des biens exportés. Il est également possible de renforcer les synergies entre le travail de suivi de la situation des droits de l’homme dans les pays tiers, d’une part, et l’utilisation finale des biens et services exportés au titre du règlement, d’autre part.
La nécessité d’accroître la transparence et la responsabilité, notamment par la publication de rapports d’activités annuels, a par ailleurs été établie. En outre, l’examen met en évidence la nécessité d’intensifier le partage d’informations sur la manière dont le règlement est mis en œuvre, notamment en ce qui concerne les évaluations de risques et la politique en matière de licences. D’autres informations pertinentes pourraient éventuellement être intégrées dans le rapport annuel de la Commission, le cas échéant, y compris en ce qui concerne l’utilisation finale, les infractions et les sanctions.
En tant que premier instrument réglementaire juridiquement contraignant dans ce domaine, le règlement a également servi d’exemple pour l’élaboration de mesures commerciales analogues par des pays tiers et des organisations internationales. L’UE devrait continuer à partager son expérience du règlement avec les pays et organisations partenaires intéressés par l’adoption de mesures destinées à prévenir le commerce de biens liés à la torture. En tant que coprésidente de l’Alliance, l’UE continuera de soutenir les initiatives visant un commerce sans torture au niveau multilatéral, notamment au sein des instances des Nations unies.
Règlement (UE) 2019/125 du 16 janvier 2019 concernant le commerce de certains biens susceptibles d’être utilisés en vue d’infliger la peine capitale, la torture ou d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (JO L 30 du 31.1.2019, p. 1).
A/78/324 du 24.8.2023.
Règlement (UE) nº 258/2012 du Parlement européen et du Conseil du 14 mars 2012 portant application de l’article 10 du protocole des Nations unies contre la fabrication et le trafic illicites d’armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions, additionnel à la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée (protocole relatif aux armes à feu) et instaurant des autorisations d’exportation, ainsi que des mesures concernant l’importation et le transit d’armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions, JO L 94 du 30.3.2012, p. 1.
Règlement (CE) nº 428/2009 du Conseil du 5 mai 2009 instituant un régime communautaire de contrôle des exportations, des transferts, du courtage et du transit de biens à double usage (JO L 134 du 29.5.2009, p. 1).
Position commune 2008/944/PESC du Conseil du 8 décembre 2008 définissant des règles communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d’équipements militaires (PESC) (2020/C 85/01) (JO C 85 du 13.3.2020).
Article 20 et annexe V du règlement.
Résolution des Nations unies adoptée par l’Assemblée générale le 15 décembre 2022, A/RES/77/209. Torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants.
JO C 202 du 7.6.2016, p. 389.
Résolution A/RES/73/304 adoptée par l’Assemblée générale le 28 juin 2019.
A/74/969 du 28.7.2020.
A/76/850 du 31.5.2022.
A/78/324 du 24.8.2023.
UN experts call for international torture-free trade agreement | HCDH
CM/Rec(2021)2.
Lutter contre la torture à l’échelle mondiale: Recommandation du Conseil de l’Europe inspirée du règlement de l’UE contre la torture — Service des instruments de politique étrangère .
Andorre, l’Azerbaïdjan et la Turquie ne sont actuellement pas membres de l’Alliance mondiale pour un commerce sans torture.
COM(2020) 343 du 30.7.2020.
JO L, 2025/928.
JO L 200 du 30.7.2005, p. 1.
JO L 30 du 31.1.2019, p. 1.
COM(2021) 75.
JO L 144 du 7.5.2020, p. 1.
JO L 43 du 8.2.2021, p. 5.
Conformément à l’article 5, paragraphe 4, du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord (JO C 384 I/01 du 12.11.2019), les dispositions du droit de l’Union énumérées à l’annexe 2 du protocole s’appliquent également au Royaume-Uni et sur son territoire en ce qui concerne l’Irlande du Nord. Le règlement (UE) 2019/125 du Parlement européen et du Conseil du 16 janvier 2019 concernant le commerce de certains biens susceptibles d’être utilisés en vue d’infliger la peine capitale, la torture ou d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (texte codifié) figure à l’annexe 2, point 47, du protocole.
JO L, 2025/928.
Le Tarif intégré de l’Union européenne (TARIC) est une base de données multilingue qui reprend toutes les mesures relatives à la législation douanière de l’UE (tarifaires, commerciales et agricoles). Voir règlement (CEE) nº 2658/87 du Conseil du 23 juillet 1987 relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun (JO L 256 du 7.9.1987).
L’article 12 du règlement fournit une liste non exhaustive de sources dont les États membres devraient tenir compte lorsqu’ils statuent sur les demandes d’autorisation d’exportation.
COM(2021) 632 du 14.10.2021.
COM(2022) 567 du 31.10.2022.
COM(2023) 689 du 8.11.2023.
COM(2024) 529 du 19.11.2024.
COM(2019) 445 du 1.10.2019.
JO L 123 du 12.5.2016, p. 1.
COM(2021) 633 du 14.10.2021.
COM(2022) 568 du 31.10.2022.
COM(2023) 694 du 8.11.2023.
COM(2024) 530 du 19.11.2024.
COM(2025) 482 du 12.9.2025.
Tchéquie: „Mučicí“ nástroje | MPO
Hongrie: https://mkeh.gov.hu/index.php?name=OE-eLibrary&file=download&keret=N&showheader=N&id=292660
Pays-Bas: Het Nederlander exportcontrolebeleid in 2024 | Rapport | Rijksoverheid.nl
Roumanie: https://economie.gov.ro/structura-organizatorica/directia-politici-comerciale/
Suède: https://www.kommerskollegium.se/contentassets/77abf57e47584da190a1537a7ac025d2/arsredovisning-24.pdf
JO C 384 I/01 du 12.11.2019.
Royaume-Uni: https://www.gov.uk/government/collections/united-kingdom-strategic-export-controls-annual-report
Les exportations au titre de l’autorisation générale d’exportation de l’Union (annexe V du règlement) ne sont pas incluses dans les informations sur le nombre d’autorisations accordées par les États membres.
Article 34 du règlement.
Voir article 5, paragraphe 1, point b), de la convention des Nations unies de 1984 contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants [(adoptée le 10 décembre 1984, entrée en vigueur le 26 juin 1987) 1465 RTNU 112; ci-après la «convention contre la torture»] .
Plan d’action de l’UE en faveur des droits de l’homme et de la démocratie (2020-2027).
Liste commune des équipements militaires de l’Union européenne, adoptée par le Conseil le 24 février 2025, (équipements couverts par la position commune 2008/944/PESC du Conseil définissant des règles communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d’équipements militaires) (PESC), JO C, C/2025/1499.
Non-opposition à une concentration notifiée (Affaire M.12187 — SMFG / JEFFERIES / JAPANESE EQUITIES JV)
23/12/2025
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Accélérer la transition de l'Europe vers une économie circilaire: un projet pilote pour renforcer la circularité des plastiques
23/12/2025
Notification préalable d’une concentration (Affaire M.12205 — UMICORE / HSAM / EMM) — Cas susceptible d’être traité selon la procédure simplifiée
22/12/2025
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS relative au retrait de la proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant les règlements (UE) 2021/522, (UE) 2021/1057, (UE) 2021/1060, (UE) 2021/1139, (UE) 2021/1229, et (UE) 2021/1755 en ce qui concerne les modifications apportées aux montants des fonds destinés à certains programmes et fonds
22/12/2025