P10_TA(2025)0174 — Marchés publics — Résolution du Parlement européen du 9 septembre 2025 sur la passation des marchés publics (2024/2103(INI))

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vu le traité sur l’Union européenne, et notamment son article 3, paragraphe 3,

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vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment ses articles 114, 151 et 156,

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vu la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (1),

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vu la directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux, et abrogeant la directive 2004/17/CE (2),

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vu la directive 2007/66/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2007 modifiant les directives 89/665/CEE et 92/13/CEE du Conseil en ce qui concerne l’amélioration de l’efficacité des procédures de recours en matière de passation des marchés publics (3) (la «directive sur les procédures de recours»),

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vu le règlement (UE) 2022/1031 du Parlement européen et du Conseil du 23 juin 2022 concernant l’accès des opérateurs économiques, des biens et des services des pays tiers aux marchés publics et aux concessions de l’Union et établissant des procédures visant à faciliter les négociations relatives à l’accès des opérateurs économiques, des biens et des services originaires de l’Union aux marchés publics et aux concessions des pays tiers (Instrument relatif aux marchés publics internationaux – IMPI) (4),

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vu la directive (UE) 2019/882 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 relative aux exigences en matière d’accessibilité applicables aux produits et services (l’«acte législatif européen sur l’accessibilité») (5) et la directive (UE) 2016/2102 du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 2016 relative à l’accessibilité des sites internet et des applications mobiles des organismes du secteur public (la «directive relative à l’accessibilité des sites internet») (6),

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vu l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) du 30 janvier 2020 dans l’affaire C-395/18, Tim SpA – Direzione e coordinamento Vivendi SA/Consip SpA, Ministero dell’Economia e delle Finanze (7),

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vu les arrêts récemment rendus par la CJUE sur la participation de soumissionnaires étrangers aux procédures de passation de marchés publics de l’Union, à savoir les arrêts du 22 octobre 2024 dans l’affaire C-652/22, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ/Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (8), et du 13 mars 2025 dans l’affaire C-266/22, CRRC Qingdao Sifang Co. Ltd, Astra Vagoane Călători SA/Autoritatea pentru Reformă Feroviară, Alstom Ferroviaria SpA (9),

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vu l’accord sur les marchés publics 2012 de l’Organisation mondiale du commerce,

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vu le programme de travail de travail 2025 de la Commission, intitulé «Avancer ensemble: une Union plus audacieuse, plus simple et plus rapide», publié le 11 février 2025 (COM(2025)0045),

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vu la communication de la Commission du 26 février 2025 intitulée «Le pacte pour une industrie propre: une feuille de route commune pour la compétitivité et la décarbonation» (COM(2025)0085),

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vu la communication de la Commission du 29 janvier 2025 intitulée «Une boussole pour la compétitivité de l’UE» (COM(2025)0030),

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vu la communication de la Commission du 19 juin 2024 intitulée «Semestre européen 2024 – Paquet de printemps» (COM(2024)0600),

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vu le rapport de la Commission intitulé «SME needs analysis in Public Procurement» (2021) (10),

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vu la communication de la Commission du 9 décembre 2021 intitulée «Construire une économie au service des personnes: plan d’action pour l’économie sociale» (COM(2021)0778),

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vu la convention (no 94) sur les clauses de travail (contrats publics), 1949, de l’Organisation international du travail,

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vu la communication de la Commission du 3 octobre 2017 intitulée «Faire des marchés publics un outil efficace au service de l’Europe» (COM(2017)0572),

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vu l’avis du Comité européen des régions du 4 décembre 2024 intitulé «Vers des régions européennes résistantes aux chocs: renforcer la résilience des économies locales et régionales dans le cadre de l’évolution stratégique du marché unique» (11),

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vu le rapport spécial 28/2023 de la Cour des comptes européenne du 4 décembre 2023, intitulé «Marchés publics dans l’UE. Recul de la concurrence pour les contrats de travaux, de biens et de services passés entre 2011 et 2021» (ci-après le «rapport spécial de la Cour des comptes»),

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vu les conclusions du Conseil du 24 mai 2024 sur le rapport spécial 28/2023 de la Cour des comptes européenne, intitulées «Favoriser une concurrence équitable et effective pour la passation dans l’UE des marchés publics de travaux, de biens et de services» (12),

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vu sa résolution du 16 décembre 2020 sur une nouvelle stratégie en faveur des PME européennes (13),

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vu sa résolution du 13 juillet 2023 sur l’état de l’Union des PME (14),

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vu le rapport de la Commission du 20 mai 2021 intitulé «Application des politiques nationales en matière de passation des marchés et bonnes pratiques en la matière dans le marché intérieur» (COM(2021)0245),

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vu l’étude du Parlement européen du 24 octobre 2023 intitulée «The social impact of public procurement – Can the EU do more?» (15),

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vu le rapport de l’Autorité européenne du travail de mai 2024 intitulé «Evaluating policy responses to prevent undeclared work in public procurement contracts»,

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vu le rapport de Mario Draghi du 9 septembre 2024, intitulé «The future of European competitiveness» (ci-après le «rapport Draghi»), et le rapport d’Enrico Letta du 17 avril 2024, intitulé «Much more than a market» (ci-après le «rapport Letta»),

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vu l’article 55 de son règlement intérieur,

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vu les avis de la commission du commerce international et de la commission de l’emploi et des affaires sociales,

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vu le rapport de la commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs (A10–0147/2025),

A.

considérant que les marchés publics représentent environ 14 % du produit intérieur brut de l’Union et qu’ils constituent un instrument important en faveur de la croissance économique, en particulier pour les petites et moyennes entreprises (PME), l’innovation, la durabilité et la cohésion sociale, qu’ils promeuvent l’industrie locale et les emplois de qualité, et qu’ils concourent à la transition vers des chaînes d’approvisionnement et des modèles économiques résilients, notamment dans les chaînes de sous-traitance;

B.

considérant que les gouvernements locaux et régionaux, investisseurs et pouvoirs adjudicateurs les plus importants dans l’Union, sont de plus en plus limités par des règles européennes et nationales strictes, des exigences et des procédures juridiques complexes et des charges administratives disproportionnées, et que, parallèlement, ils font face à une pénurie persistante de ressources financières, de personnel qualifié et d’expertise technique, en particulier au niveau des municipalités et des régions plus petites, qui nécessite souvent de recourir à l’externalisation de tâches essentielles auprès d’entités extérieures et génère ainsi des tensions financières supplémentaires et des retards dans les procédures;

C.

considérant que les marchés publics peuvent avoir des retombées qui augmentent la demande de biens et de services durables sur l’ensemble du marché, ainsi qu’un soutien en faveur de la création d’un marché pilote;

D.

considérant que la réforme de 2014 visait à simplifier les procédures, à renforcer la transparence et la lutte contre la corruption, à promouvoir la participation des PME et des start-up innovantes, et à intégrer des objectifs stratégiques en matière de marchés publics en suivant une approche volontaire, mais que des problèmes continuent de se poser en ce qui concerne la transparence, l’efficacité, le recours plus large à des critères autres que le prix et l’alignement de ces critères, l’accès aux données et la rationalisation des pratiques en matière d’application des règles, ainsi que la prévention de la fraude et de la corruption;

E.

considérant que la réforme de 2014 a introduit le critère de l’offre économiquement la plus avantageuse afin d’encourager l’utilisation de critères qualitatifs tels que les considérations environnementales et sociales dans l’attribution des marchés publics; que, dans son rapport spécial, la Cour des comptes européenne a observé qu’en 2021, une grande partie des marchés étaient toujours attribués uniquement sur la base du critère du prix le plus bas; que 20 États membres ont attribué plus de 50 % de leurs marchés publics sur la seule base du prix en 2023, sur lesquels 10 États membres ont attribué plus de 80 % de leurs marchés publics sur la seule base du prix;

F.

considérant que dans son rapport spécial, la Cour des comptes européenne a conclu que le niveau de concurrence pour les marchés publics avait diminué depuis 2014 et que, dans la majorité des États membres, l’incidence de ce critère d’attribution fondé sur le prix le plus bas avait même augmenté au cours de la période considérée;

G.

considérant que les seuils de passation des marchés de l’Union pour les fournitures, les services et les travaux de construction sont restés pratiquement inchangés depuis 1994; que ces seuils, qui sont ajustés aux prix du marché, ne cessent de diminuer en termes réels; qu’en conséquence, de plus en plus de contrats de moindre importance doivent désormais faire l’objet d’un appel d’offres au niveau de l’Union dans le cadre de procédures souvent longues et complexes;

H.

considérant que l’Autorité européenne du travail (AET) a constaté que lorsque le prix le plus bas était utilisé comme seul critère de sélection, le risque de travail non déclaré augmentait en raison de la pression exercée sur les coûts de la main-d’œuvre; que l’AET a également noté qu’il était largement reconnu que le fait de privilégier le critère du prix le plus bas dans les marchés publics pouvait créer un environnement propice aux violations du droit du travail en raison des pressions exercées pour réduire les coûts et d’un contrôle inadéquat, et que le critère du prix le plus bas pouvait inciter les contractants à exercer leurs activités dans l’économie non déclarée pour réduire les coûts et contourner les réglementations du travail;

I.

considérant que, dans son rapport final intitulé «SME needs analysis in public procurement» (16), la Commission souligne qu’il convient encore de clarifier, de simplifier et de normaliser les pratiques en matière de marchés publics, tout en tenant compte des spécificités et des différents systèmes administratifs des États membres;

J.

considérant que les marchés publics transfrontières directs restent limités à seulement 5 % (17) de l’ensemble des marchés publics, ce qui témoigne de la persistance d’obstacles à la concurrence transfrontière et à l’accès au marché ainsi que de la complexité des procédures; que ce chiffre ne tient pas compte de la participation de filiales d’autres États membres dans le pays où se déroule la procédure de passation de marché public;

K.

considérant que la Commission met en évidence plusieurs incertitudes juridiques qui entravent la promotion de marchés publics socialement responsables et innovants (18); que ces incertitudes juridiques comprennent, entre autres, des difficultés à établir un lien entre des considérations sociales et l’objet d’un marché;

L.

considérant que la présidente de la Commission s’est engagée à réviser le cadre des marchés publics en vue de permettre de «donner la préférence aux produits européens dans les marchés publics pour certains secteurs stratégiques» (19);

M.

considérant que la révision de la directive sur la passation des marchés publics devrait principalement consister à encourager des critères qualitatifs, à rationaliser les procédures de passation des marchés et à garantir une utilisation optimale de l’argent des contribuables; que, néanmoins, la réglementation relative aux marchés publics doit tenir compte des spécificités des différents secteurs et industries ainsi que des objectifs spécifiques des pouvoirs adjudicateurs, en reconnaissant qu’il se peut qu’une approche uniforme des mesures réglementaires, telles que les modalités de paiement, ne convienne pas à tous les secteurs, et que des dispositions sur mesure sont nécessaires dans des réglementations spécifiques à certains secteurs afin de garantir que, dans leur ensemble, les cadres régissant les marchés publics sont en phase avec les réalités opérationnelles et financières spécifiques à chaque secteur; que les offres retenues devraient être sélectionnées en fonction de ce que le pouvoir adjudicateur individuel considère comme la meilleure solution économique parmi celles proposées, afin d’encourager une plus grande orientation vers la qualité ainsi qu’une flexibilité renforcée dans les marchés publics;

N.

considérant que les marchés publics restent un outil neutre et procédural, qui régit la manière dont les pouvoirs publics achètent des biens et services, et non ce qu’ils achètent;

O.

considérant que, compte tenu des problématiques liées à la souveraineté industrielle de l’Europe et étant donné la nécessité de préserver et de renforcer les emplois et le savoir-faire européens, les marchés publics devraient être utilisés comme un levier stratégique de poids pour promouvoir la création de valeur ajoutée dans l’Union européenne, en renforçant par là même la résilience industrielle et la viabilité des chaînes d’approvisionnement européennes;

P.

considérant que les pouvoirs adjudicateurs de l’Union européenne devraient être autorisés à privilégier les offres qui comportent une importante part de valeur ajoutée produite au sein de l’Union;

Q.

considérant que le recours à un critère de durabilité peut contribuer à la réalisation des objectifs environnementaux de l’Union, à condition que ces critères soient clairement définis et proportionnés et qu’ils n’imposent pas de limitations aux pouvoirs adjudicateurs pour satisfaire à leurs besoins réels en matière de marchés publics;

R.

considérant que les pouvoirs adjudicateurs exercent leurs activités dans des contextes locaux et des marchés différents et qu’ils doivent rester libres de pouvoir définir l’objet, la portée et les priorités stratégiques d’un marché public, conformément à leurs besoins et capacités réels; qu’il faut préserver les principes de proportionnalité et de subsidiarité dans toute approche de la passation des marchés publics au niveau de l’Union;

S.

considérant qu’il est nécessaire de renforcer la confiance dans les marchés publics; que l’absence de transparence et d’équité dans les procédures de marchés publics, caractérisée notamment par des soupçons de favoritisme, des critères de sélection opaques, des mécanismes de contrôle insuffisants et des exclusions et des sanctions insuffisantes, porte atteinte à la confiance dans la passation des marchés publics et rend la corruption possible; que la dépendance excessive à l’égard du critère du prix le plus bas peut, dans certains cas, exercer une pression vers le bas sur la qualité des services et sur les conditions de sécurité et de travail et avoir un effet économique préjudiciable à long terme sur les pouvoirs adjudicateurs; que dans certains cas, des marchés ont été attribués sans réelle concurrence, de manière opaque et sans contrôle externe efficace des critères de sélection, ce qui souligne qu’il est urgent de renforcer les principes de transparence, d’égalité et de légalité à tous les stades des procédures de passation des marchés publics;

T.

considérant que les entreprises européennes, en particulier les PME, ont beaucoup de mal à accéder aux marchés publics internationaux du fait de politiques protectionnistes mises en place dans des pays tiers, alors que l’Union reste l’un des marchés publics les plus ouverts au monde, ce qui entraîne des désavantages concurrentiels injustes pour ses entreprises; qu’en plus des politiques protectionnistes, la concurrence loyale est souvent faussée par des produits subventionnés par les gouvernements de pays tiers, par des mesures discriminatoires et par l’absence de réciprocité et de sécurité juridique;

U.

considérant que l’Union a récemment ajouté à sa boîte à outils de défense commerciale l’instrument relatif aux marchés publics internationaux et le règlement relatif aux subventions étrangères (20) afin de promouvoir la réciprocité dans l’accès aux marchés publics internationaux et de garantir des conditions de concurrence équitables pour les entreprises et les produits de l’Union; que les exigences environnementales, sociales et en matière de travail et de devoir de vigilance s’appliqueraient aux opérateurs économiques de pays tiers conformément aux directives 2014/23/UE (21), 2014/24/UE, 2014/25/UE et (UE) 2024/1760 (22), ainsi qu’à d’autres dispositions du droit de l’Union;

V.

considérant que l’accord sur les marchés publics 2012 de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) n’a pas été signé par tous les membres de l’OMC et que sa dernière version ne comprend pas, entre autres, les normes mondiales en matière d’environnement et de travail adoptées depuis sa conclusion, pas plus qu’un mécanisme actualisé d’ajustement à l’inflation;

W.

considérant que les arrêts de la CJUE sur la participation de soumissionnaires étrangers aux procédures de passation de marchés publics de l’Union (affaires C-652/22 et C–266/22) établissent clairement que les soumissionnaires étrangers provenant de pays qui n’ont conclu aucun accord multilatéral, plurilatéral ou bilatéral n’ont pas d’accès garanti aux marchés publics de l’Union; que la CJUE a réaffirmé la compétence exclusive de l’Union dans ce domaine et confirmé qu’en l’absence de tels accords, les pouvoirs adjudicateurs peuvent, conformément au droit de l’Union, limiter l’accès de ces soumissionnaires ou les exclure, une situation susceptible de donner lieu à des pratiques nationales différentes;

X.

considérant que la recrudescence des tensions géopolitiques donne lieu à une réorientation du commerce international et à de nouvelles dynamiques économiques, avec pour conséquence l’émergence de nouvelles dépendances stratégiques favorisées par la concentration des importations et leur substituabilité limitée, et présente des risques pour la stabilité des chaînes d’approvisionnement; que cela nécessite l’utilisation accrue et stratégique des marchés publics pour soutenir l’économie de l’Union et sa capacité de résilience, réduire les dépendances préjudiciables et renforcer son autonomie stratégique;

Y.

considérant que les politiques en matière de marchés publics devraient promouvoir la compétitivité et l’innovation européennes;

Z.

considérant que le prix le plus bas est un critère d’attribution important dans la plupart des marchés dans l’Union (dans certains États membres, il est appliqué dans 95 % (23) des cas, voire est, parfois, l’unique critère aux stades de l’appel d’offres et de l’attribution d’une procédure de passation de marchés publics); que, dans son rapport de mai 2024, l’AET observe que la dépendance à l’égard du critère du prix le plus bas, particulièrement dans les secteurs à forte intensité de main-d’œuvre où les frais de personnel dominent, peut exacerber les cas de travail non déclaré et porter atteinte à la qualité des services ou des produits, à la durabilité et aux normes sociales (24); que les représentants des PME et les personnes interrogées au sein des PME signalent de façon répétée que les pouvoirs adjudicateurs ignorent la clause sociale horizontale, sachant qu’ils attribuent les marchés uniquement sur la base du prix le plus bas, ce qui encourage les offres anormalement basses et décourage les soumissionnaires respectueux des lois et des pratiques en matière de travail de participer;

AA.

considérant que dans son arrêt dans l’affaire C-395/18, la CJUE confirme que les exigences de l’article 18, paragraphe 2, de la directive 2014/24/UE, selon lesquelles les opérateurs économiques doivent se conformer, dans l’exécution de marchés publics, aux obligations en matière de droit environnemental, social et du travail, constituent un principe contraignant, au même titre que les autres principes visés au paragraphe 1 dudit article, à savoir les principes d’égalité de traitement, de non-discrimination, de transparence et de proportionnalité; que dans cet arrêt, elle précise également que, lorsqu’ils établissent les motifs d’exclusion, les États membres peuvent tenir compte de violations commises par les sous-traitants, pour autant que le principe de proportionnalité soit strictement respecté;

AB.

considérant que la passation de marchés publics représente un outil essentiel pour soutenir activement la transition vers une économie durable, inclusive et juste et qu’il est possible de l’utiliser pour promouvoir la justice sociale et des conditions de travail décentes; qu’il faudrait encourager les pouvoirs adjudicateurs à poursuivre des objectifs d’intérêt public dans le cadre des marchés publics, notamment l’inclusion sociale, des emplois de qualité, l’égalité des chances, la cohésion territoriale et le soutien aux acteurs de l’économie sociale;

AC.

considérant que, pour exploiter pleinement le potentiel des marchés publics stratégiques, il faut passer d’une approche exclusivement fondée sur les coûts à une approche qui tient également compte de la résilience et de la valeur sociale et environnementale, notamment par le respect des négociations collectives et des droits fondamentaux du travail;

AD.

considérant que la sous-traitance est essentielle à une concurrence loyale pour les PME et à leur capacité de s’appuyer sur une expertise spécialisée; qu’elle peut également renforcer l’efficacité et l’innovation dans les marchés publics, ainsi que la participation des PME à ceux-ci; qu’en raison d’ambigüités juridiques et d’une application insuffisante de la législation, l’existence de nombreux niveaux de sous-traitance peut diluer la responsabilité, augmenter les risques de violations du droit du travail et faire obstacle à l’application efficace de la législation;

AE.

considérant que la numérisation accrue des procédures de marchés publics doit s’accompagner de mesures de cybersécurité solides, de conditions préalables liées à l’interopérabilité et de plateformes numériques harmonisées et faciles à utiliser pour la soumission des offres, et garantir la transparence et la lisibilité par machine à des fins d’analyse; que la numérisation peut également contribuer à simplifier l’accès des entreprises, en particulier les micro, petites et moyennes entreprises, aux marchés publics, ainsi qu’à réduire la charge bureaucratique pour les pouvoirs adjudicateurs de plus petite taille;

AF.

considérant que l’Union devrait, plutôt que de se limiter à l’Europe, se concentrer sur la meilleure qualité possible tout en tenant compte d’un large éventail de conditions, notamment le prix, la sécurité, la qualité, la durabilité, la résilience et les conditions de travail; qu’elle devrait également se concentrer sur la promotion de partenariats avec ses alliés démocratiques;

AG.

considérant qu’en dépit de l’objectif de la réforme de 2014, à savoir la mise en place de mesures visant à promouvoir la participation essentielle des PME aux marchés publics, cette participation reste limitée à cause de marchés trop importants, d’exigences administratives disproportionnées, de l’absence de mécanismes de soutien sur mesure qui leur permettraient de concurrencer efficacement des entités plus importantes, du manque de clarté des avis de marché et des retards de paiement récurrents;

AH.

considérant que les stratégies de passation de marchés publics peuvent promouvoir un environnement économique propice à la croissance locale, en favorisant la création de richesses, la création d’emplois et la stabilité financière à long terme au sein des collectivités, et en donnant ainsi, dans toute la mesure possible, aux PME, y compris aux start-up et aux organisations de l’économie sociale, un rôle plus important à jouer dans les marchés publics;

AI.

considérant que l’article 27 de la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées établit le principe de l’égalité des chances en matière d’emploi sur des marchés du travail accessibles et ouverts à tous; que la directive 2014/24/UE sur la passation des marchés publics permet d’intégrer des critères sociaux dans les attributions de marchés, notamment des mesures qui soutiennent l’emploi inclusif et luttent contre l’exclusion sociale; que la stratégie de l’Union en faveur des droits des personnes handicapées 2021-2030 reconnaît que les marchés réservés au titre de la directive 2014/24/UE constituent un instrument parmi d’autres pour garantir des normes d’accessibilité;

AJ.

considérant que l’application du critère de l’offre économiquement la plus avantageuse, compte tenu du cycle de vie des produits et de leur incidence sur l’environnement, peut concourir à des décisions en matière de marchés publics qui soient rationnelles et à longue échéance;

AK.

considérant que la transposition des règles européennes en matière de passation de marchés publics dans le droit national est parfois inefficace, ce qui entraîne des incohérences dans la mise en œuvre, une incertitude juridique et des obstacles à l’accès pour les opérateurs économiques; que, pour éviter ces lacunes en matière de mise en œuvre et garantir une application cohérente, il conviendrait d’établir des cadres d’orientation détaillés qui aideraient les États membres à transposer efficacement les règles;

AL.

considérant que des registres systématiques de l’exécution des marchés peuvent améliorer la capacité des pouvoirs adjudicateurs à exclure rapidement des procédures de passation des marchés les acteurs inadaptés, y compris ceux liés à des réseaux criminels et à une ingérence étrangère, à prévenir l’exploitation par le travail et à améliorer la fiabilité de l’exécution des marchés; que l’interopérabilité effective et l’accessibilité transfrontière de ces registres dans les États membres sont importantes pour renforcer la transparence, protéger les deniers publics, soutenir le marché intérieur et renforcer la sécurité et l’intégrité des infrastructures et des services publics essentiels;