COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 3.10.2025
COM(2025) 633 final
2025/0320(NLE)
Proposition de
DÉCISION DU CONSEIL
relative à la position à prendre au nom de l’Union européenne lors de la sixième réunion de la conférence des parties à la convention de Minamata sur le mercure en ce qui concerne l’adoption de décisions amendant ladite convention concernant les produits contenant du mercure ajouté et les procédés de fabrication dans lesquels du mercure ou des composés du mercure sont utilisés
EXPOSÉ DES MOTIFS
1.Objet de la proposition
La présente proposition concerne la décision établissant la position à prendre, au nom de l’Union européenne (ci-après l’«UE»), lors de la sixième réunion de la conférence des parties (ci-après la «COP-6») à la convention de Minamata sur le mercure (ci-après l’«accord») au sujet de l’adoption envisagée de décisions concernant le commerce des composés du mercure et amendant les annexes A et B de l'accord. Ces annexes fournissent une liste des produits contenant du mercure ajouté et une liste des procédés de fabrication utilisant du mercure ou des composés du mercure (ci-après dénommés «procédés à base de mercure»), assortis soit de dates d’abandon définitif, soit de dispositions réglementant l’utilisation du mercure.
2.Contexte de la proposition
2.1.La convention de Minamata sur le mercure (ci-après l’«accord»)
L’accord est le principal dispositif juridique international visant à protéger la santé humaine et l’environnement contre les émissions et rejets anthropiques de mercure et de composés du mercure dans l’air, l’eau et le sol. Il porte sur l'intégralité du cycle de vie du mercure, de l'extraction minière primaire à l'élimination des déchets de mercure. Il est entré en vigueur le 16 août 2017. L’Union européenne est partie à l’accord. Tous les États membres sont également parties.
Conformément à l’article 3, paragraphe 13, de l’accord, la conférence des parties (ci-après la «COP») est tenue d’évaluer si le commerce de certains composés du mercure compromet l’objectif de l’accord et d’examiner la question de savoir si ces composés du mercure devraient, par leur inscription à une nouvelle annexe supplémentaire adoptée conformément à l’article 27 de l’accord, être soumis aux dispositions de l’article 3, paragraphes 6 et 8, de l’accord.
Conformément à l’article 3, paragraphe 6, de l’accord, chaque partie fait en sorte qu’il n’y ait aucune exportation de mercure sauf à destination d’une partie qui a donné son consentement écrit à la partie exportatrice ou à destination d’un État non partie qui a donné son consentement écrit à la partie exportatrice.
En application de l’article 3, paragraphe 8, de l’accord, chaque partie fait en sorte qu'il n'y ait aucune importation de mercure en provenance d'un État non partie auquel elle donnera son consentement écrit à moins que l'État non partie lui ait certifié que le mercure ne provient pas de sources identifiées comme non autorisées au titre du paragraphe 3 ou de l'alinéa b) du paragraphe 5.
Conformément à l’article 4, paragraphe 1, de l’accord, les produits contenant du mercure ajouté qui sont énumérés dans la première partie de l’annexe A (par exemple, certaines lampes fluorescentes compactes) ne peuvent plus être fabriqués, importés ni exportés après les dates d’abandon définitif spécifiées.
Conformément à l’article 4, paragraphe 3, les parties prennent des mesures à l’égard des produits contenant du mercure ajouté énumérés dans la deuxième partie de l’annexe A.
Conformément à l’article 5, paragraphe 2, le mercure ou les composés du mercure doivent cesser d’être utilisés dans les procédés de fabrication énumérés dans la première partie de l’annexe B (production de chlore-alcali, par exemple) à partir des dates d’abandon définitif spécifiées dans ladite annexe.
En vertu de l’article 5, paragraphe 3, les parties prennent des mesures pour réglementer l’utilisation du mercure dans les procédés à base de mercure énumérés dans la deuxième partie de l’annexe B, y compris dans l’optique d’une conversion à des procédés sans mercure lorsque cela est techniquement et économiquement viable.
Les articles 26 et 27 définissent les dispositions de base régissant, entre autres, la soumission par les parties de propositions d’amendement des annexes de l’accord, ainsi que l’adoption et l’entrée en vigueur des annexes amendées. Les propositions d’amendement des annexes doivent être communiquées à toutes les parties par le secrétariat de l’accord (ci-après le «secrétariat») au moins six mois avant la COP au cours de laquelle elles sont présentées pour adoption. Les propositions d’amendement des annexes sont adoptées conformément aux règles de vote énoncées à l’article 26, paragraphe 3, et à la décision MC-1/1 relative au règlement intérieur, adoptée par la COP lors de sa première réunion (24‑29 septembre 2017). Le secrétariat n’a reçu aucune proposition de ce type pour examen lors de la COP-6.
Toutefois, la COP a décidé, dans sa décision MC-5/4, d’examiner lors de la COP-6 une proposition visant à modifier les première et deuxième parties de l’annexe A en ce qui concerne les amalgames dentaires. Le texte proposé dans cette décision résulte de l’examen par la COP de la proposition initiale, qui avait été présentée par le Botswana et le Burkina Faso au nom de la région africaine et communiquée aux parties le 27 avril 2023, six mois avant la COP-5.
La décision MC-5/6 a été adoptée lors de la COP-5. Cette décision invitait les parties et les organisations concernées à communiquer à titre volontaire, au plus tard le 31 mars 2025, des informations sur les solutions de remplacement du mercure et des composés du mercure dans la production de chlorure de vinyle monomère qui sont techniquement et économiquement réalisables, conformément à l’article 5, paragraphe 8, et à l’article 17, paragraphe 1, de l’accord.
Un amendement à une annexe entre en vigueur, pour toutes les parties, un an après que le dépositaire de l’accord en a notifié l’adoption, sauf pour les parties ayant fait une déclaration à cet égard conformément à l’article 30, paragraphe 5. L’Union n’ayant pas fait une telle déclaration, la règle générale relative à l’entrée en vigueur d’annexes amendées ou de nouvelles annexes s’applique.
2.2.La conférence des parties (COP)
La COP exerce les fonctions qui lui sont assignées par l’accord. À cette fin, elle envisage et entreprend, entre autres, toute action qui pourrait être nécessaire à la réalisation des objectifs de l’accord, notamment l’adoption de lignes directrices pertinentes.
Conformément à l’article 28 de l’accord et à la décision MC-1/1 susmentionnée, chaque partie dispose d’une voix. L’Union, en tant qu’organisation d’intégration économique régionale, exerce son droit de vote, sur les questions relevant de sa compétence, par un nombre de voix égal au nombre de ses États membres qui sont parties à la convention. L’Union n’exerce pas son droit de vote si l'un quelconque de ses États membres exerce le sien, et inversement.
2.3.Décisions éventuelles lors de la COP-6
La COP-6 devrait adopter une décision sur l'approvisionnement en composés du mercure et sur le commerce de ces composés.
La COP-6 envisagera également l’adoption d’une décision relative au commerce des composés du mercure. L’acte envisagé pourrait ajouter une annexe supplémentaire à l’accord qui établirait la liste des composés du mercure soumis à des procédures de consentement écrit conformément à l’article 3, paragraphes 6 et 8, de l’accord. Les composés du mercure qui pourraient figurer sur la liste comprennent:
(1)le chlorure de mercure (I)
(2)le sulfure de mercure (II)
(3)le cinabre
(4)l’oxyde de mercure (II)
(5)le sulfate de mercure (II)
(6)le nitrate de mercure (II)
(7)l’acétate de mercure (II)
(8)le chlorure de mercure (II)
(9)l’iodure de mercure (II)
(10)l’amidochlorure de mercure (II)
La COP-6 devrait également adopter une ou plusieurs décisions visant à amender les annexes A et B de l’accord.
Premièrement, la COP-6 examinera les propositions d'amendement de la première partie de l’annexe A en vue de l’adoption d’une décision à ce sujet, le cas échéant. Les amendements proposés portent sur la suppression des crochets entourant la rubrique relative aux amalgames dentaires ainsi que de la date d’abandon définitif correspondante (2030). Le produit visé dans la rubrique serait donc soumis soit à une interdiction de production, d’importation et d’exportation à partir des dates d’abandon définitif spécifiées, soit à des mesures réglementant l’utilisation du mercure. La COP-6 examinera également la proposition visant à apporter un nouvel amendement à la deuxième partie de l’annexe A en y ajoutant des dispositions supplémentaires sur les amalgames dentaires.
Deuxièmement, la COP-6 envisagera d’adopter une décision, le cas échéant, sur la base du rapport final du secrétariat relatif aux difficultés rencontrées dans la prévention de la fabrication, de l’importation et de l’exportation des cosmétiques inscrits dans la première partie de l’annexe A, ainsi qu'aux mesures prises actuellement ou envisagées par les parties pour résoudre ces difficultés.
Troisièmement, la COP-6 envisagera un amendement de l’annexe B afin d’établir que les catalyseurs sans mercure basés sur des procédés existants sont désormais techniquement et économiquement faisables et procurent des avantages pour la santé humaine et l’environnement. Une date d’abandon définitif serait alors automatiquement fixée à cinq ans au plus tard après la COP-6 (c’est-à-dire 2030) en vue de l’adoption d’une décision, le cas échéant. Cet amendement est fondé sur le rapport du secrétariat relatif à la faisabilité technique et économique des catalyseurs sans mercure dans la production de chlorure de vinyle monomère (CVM), qui s’appuie sur les informations communiquées par les parties et les organisations concernées et figurant dans le document UNEP/MC/COP.6/INF/9.3. Position à prendre au nom de l’Union.
3. Position à prendre au nom de l’Union
L’objectif de l’Union est l'abandon progressif de l’utilisation du mercure au niveau de l’Union comme au niveau mondial, aussi rapidement et complètement que possible, lorsqu’il existe des solutions de remplacement viables. La réalisation de cet objectif requerra en particulier l’élimination progressive des produits contenant du mercure ajouté et la conversion des procédés à base de mercure en procédés ne faisant pas appel au mercure, lorsque cela est viable, techniquement réalisable et bénéfique pour la santé humaine et l’environnement.
Les progrès accomplis au niveau mondial en vue de la réalisation de cet objectif contribueront à l’ambition «zéro pollution» pour un environnement exempt de substances toxiques définie dans le pacte vert pour l’Europe. Ils faciliteraient également la mise en œuvre de la stratégie pour la durabilité dans le domaine des produits chimiques, présentée en 2020 par l’Union, dans laquelle la Commission européenne s’est engagée à conserver un rôle de premier plan sur la scène internationale en ce qui concerne la bonne gestion des produits chimiques, notamment en promouvant les normes de l’UE à l’échelle mondiale. Ils se situeraient également dans le droit fil des ambitions révisées de l’UE en matière de compétitivité propre et circulaire, inscrites, entre autres, dans le pacte pour une industrie propre et la stratégie pour la résilience dans le domaine de l’eau.
Approvisionnement en composés du mercure et commerce de ces composés
La position à prendre au nom de l’Union lors de la COP-6 consiste à soutenir l’adoption d’une annexe supplémentaire de l’accord établissant la liste des composés du mercure soumis à un consentement écrit conformément à l’article 3, paragraphes 6 et 8, de l’accord, dans le respect de l’acquis de l’Union (c’est-à-dire une annexe reprenant les composés du mercure qui font déjà l’objet d’une interdiction d’exportation en vertu de l’annexe III du règlement relatif au mercure).
La position à prendre au nom de l’Union est fondée sur l’interdiction d’exportation de certains composés du mercure établie par le règlement relatif au mercure, conformément à son annexe III relative aux composés du mercure visés à l’article 3, paragraphes 2 et 3, et à l’article 7, paragraphe 3. Les composés du mercure faisant l’objet d’une interdiction d’exportation comprennent:
·le chlorure de mercure (I) (Hg2Cl2, nº CAS: 10112-91-1)
·l’oxyde de mercure (II) (HgO, nº CAS: 21908-53-2)
·le minerai de cinabre
·le sulfure de mercure (HgS, nº CAS: 1344-48-5)
·le sulfate de mercure (II) (HgSO4, nº CAS: 7783-35-9)
·le nitrate de mercure (II) (Hg(NO3)2, nº CAS: 10045-94-0)
Examen de l’annexe A de l’accord établissant la liste des produits contenant du mercure ajouté soumis à une interdiction de fabrication, d’importation et d’exportation ou à des exigences relatives à l’utilisation du mercure
La position de l’Union lors de la COP-6 consiste à soutenir l’adoption de l’acte envisagé qui est compatible avec l’acquis de l’Union en ce qui concerne les produits contenant du mercure ajouté dont la mise sur le marché de l’Union est déjà interdite et qui peuvent être remplacés par des solutions sans mercure dont il est prouvé qu’elles sont économiquement et techniquement réalisables et bénéfiques du point de vue de l’environnement et de la santé humaine.
La position de l’Union repose sur les deux éléments exposés ci-après.
L’article 10, paragraphe 7, du règlement révisé relatif au mercure interdit l’utilisation et l’exportation à partir de l’UE d’amalgames dentaires. L’importation et la fabrication d’amalgames dentaires sont interdites à partir du 1er juillet 2026. Par dérogation, l’importation et la fabrication d’amalgames dentaires sont autorisées pour les patients ayant des besoins médicaux spécifiques.
L’annexe II du règlement relatif au mercure interdit l’exportation, l’importation et la fabrication de cosmétiques contenant du mercure et des composés du mercure, sauf dans les cas particuliers figurant aux rubriques 16 et 17 de l’annexe V du règlement relatif aux produits cosmétiques.
Examen de l’annexe B de l’accord établissant la liste des procédés à base de mercure soumis à une date d’«abandon définitif» ou à des exigences relatives à l’utilisation du mercure
La position à prendre au nom de l’Union lors de la COP-6 consiste à soutenir l’adoption de l’acte envisagé visant à fixer une date d’abandon définitif pour le CVM, ainsi qu’à renforcer les dispositions réglementant l’utilisation du mercure en ajoutant, notamment, l’obligation de ne pas augmenter les capacités de production jusqu’à la date d’abandon définitif correspondante.
La position à prendre au nom de l’Union est fondée sur les trois éléments exposés ci-dessous.
Le droit de l’Union (en particulier l’article 7, paragraphes 1 et 3, et l’annexe III du règlement relatif au mercure) a transposé plus strictement l’article 5, paragraphes 2 et 3, et l’annexe B de l’accord.
L’annexe B de l’accord couvre cinq procédés à base de mercure spécifiques (production de chlore-alcali, d’acétaldéhyde, de CVM, d’alcoolates et de polyuréthane), mais l’annexe III du règlement relatif au mercure contient une disposition de portée générale interdisant, à partir de dates spécifiées, l’utilisation du mercure ou des composés du mercure dans tous les procédés de fabrication dans l’Union, c’est-à-dire lorsque le mercure ou ses composés sont utilisés comme catalyseur (1er janvier 2018) ou comme électrode (1er janvier 2022). Le champ d’application de cette interdiction est donc illimité dans le droit de l’Union.
L’annexe III du règlement relatif au mercure fixe plusieurs dates d’abandon définitif dérogatoires pour la production de CVM, d’alcoolates et de polyuréthane, mais ces dispositions sont plus strictes que l’annexe B de l’accord. Alors que le règlement relatif au mercure interdit l’utilisation du mercure pour la production de CVM depuis le 1er janvier 2022, l’accord ne fait que limiter l’utilisation du mercure et prévoit que les parties visent à supprimer cette utilisation cinq ans après que la COP a établi l’existence de solutions de remplacement sans mercure techniquement et économiquement réalisables (CVM). L’examen de l’annexe B offre l’occasion de réduire l’écart entre le droit de l’Union, actuellement plus strict, et l’accord, moins strict. Cet objectif serait atteint en ajoutant à l’annexe B des dates d’abandon définitif pour la production de CVM à partir de mercure, conformément à l’acquis de l’Union et compte tenu des procédés de remplacement sans mercure techniquement et économiquement réalisables disponibles.
4.Base juridique
4.1.Base juridique procédurale
4.1.1.Principes
L’article 218, paragraphe 9, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) prévoit des décisions établissant «les positions à prendre au nom de l’Union dans une instance créée par un accord, lorsque cette instance est appelée à adopter des actes ayant des effets juridiques, à l’exception des actes complétant ou modifiant le cadre institutionnel de l’accord».
La notion d’«actes ayant des effets juridiques» englobe les actes ayant des effets juridiques en vertu des règles de droit international régissant l’instance en question. Elle englobe également des instruments auxquels le droit international ne confère aucun effet contraignant, mais qui ont «vocation à influencer de manière déterminante le contenu de la réglementation adoptée par le législateur de l’Union».
4.1.2.Application en l’espèce
La COP est une instance créée par un accord, à savoir la convention de Minamata sur le mercure.
Les actes que la COP est appelée à adopter concernent l’adoption éventuelle d’une nouvelle annexe de la convention de Minamata sur le mercure, ainsi que la modification éventuelle de deux annexes existantes. Étant donné que, conformément à l’article 27, paragraphe 1, de la convention de Minamata sur le mercure, les annexes font partie intégrante de la convention, les actes envisagés sont des actes qui ont des effets juridiques car ils sont juridiquement contraignants pour les parties en vertu du droit international.
Les actes envisagés ne complètent ni ne modifient le cadre institutionnel de l’accord.
La base juridique procédurale pour la décision proposée est donc l’article 218, paragraphe 9, du TFUE.
4.2.Base juridique matérielle
4.2.1.Principes
La base juridique matérielle d’une décision au titre de l’article 218, paragraphe 9, du TFUE dépend avant tout de l’objectif et du contenu de l’acte envisagé à propos duquel une position est prise au nom de l’Union. Si i) l’acte envisagé poursuit deux finalités ou comporte deux composantes et si ii) l’une de ces finalités ou composantes est la principale (tandis que l’autre n’est qu’accessoire), la décision au titre de l’article 218, paragraphe 9, du TFUE doit être fondée sur une seule base juridique matérielle, à savoir celle exigée par la finalité ou la composante principale ou prédominante.
4.2.2.Application en l’espèce
L’objectif principal et le contenu de l’acte envisagé ont trait à la protection de l’environnement et de la santé humaine.
La base juridique matérielle de la décision proposée est donc l’article 192, paragraphe 1, du TFUE.
4.3.Conclusion
La base juridique de la décision proposée devrait être l’article 192, paragraphe 1, du TFUE, en liaison avec son article 218, paragraphe 9.
2025/0320 (NLE)
Proposition de
DÉCISION DU CONSEIL
relative à la position à prendre au nom de l’Union européenne lors de la sixième réunion de la conférence des parties à la convention de Minamata sur le mercure en ce qui concerne l’adoption de décisions amendant ladite convention concernant les produits contenant du mercure ajouté et les procédés de fabrication dans lesquels du mercure ou des composés du mercure sont utilisés
LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 192, paragraphe 1, en liaison avec son article 218, paragraphe 9,
vu la proposition de la Commission européenne,
considérant ce qui suit:
(1)La convention de Minamata sur le mercure (ci-après l’«accord») a été conclue par l’Union par la décision (UE) 2017/939 du Conseil et est entrée en vigueur le 16 août 2017.
(2)Conformément à l’article 27 de l’accord, en liaison avec son article 26, la conférence des parties peut adopter des décisions portant adoption de nouvelles annexes de l’accord et amendement de ses annexes existantes.
(3)Lors de sa 6e réunion, du 3 au 7 novembre 2025, la conférence des parties peut adopter une nouvelle annexe de l’accord établissant la liste des composés du mercure soumis à un consentement écrit à l’exportation, conformément à l’article 3, paragraphes 6 et 8, de l’accord.
(4)De plus, la conférence des parties à l’accord devrait adopter une ou plusieurs décisions visant à amender les annexes A et B de l’accord. L’annexe A contient une liste des produits contenant du mercure ajouté qui font l’objet soit d’une interdiction de production, d’importation et d’exportation à partir d’une date spécifiée, soit de mesures réglementant l’utilisation du mercure. L’annexe B contient une liste des procédés de fabrication dans lesquels sont utilisés du mercure ou des composés du mercure (ci-après les «procédés à base de mercure») soumis à une obligation de cessation de l’utilisation du mercure à partir d’une date spécifiée ou à des exigences réglementant l’utilisation du mercure.
(5)Les actes envisagés de la conférence des parties produiront des effets juridiques.
(6)Il est nécessaire d’établir la position à prendre, au nom de l’Union, au sein de la conférence des parties à l'accord.
(7)L’Union devrait soutenir l’adoption, par la conférence des parties à l’accord, de décisions permettant de réduire l’écart entre le droit de l’Union et l’accord et qui sont compatibles avec l’acquis de l’Union en ce qui concerne:
(11)l’exportation des composés du mercure qui font déjà l’objet du règlement (UE) 2017/852;
(12)l’interdiction des amalgames dentaires, assortie du maintien de l’exemption relative aux amalgames dentaires nécessaire afin de répondre à des besoins médicaux spécifiques, conformément à l’article 10, paragraphe 2 bis, du règlement (UE) 2017/852 relatif au mercure;
(13)l’interdiction des procédés à base de mercure déjà interdits en vertu du règlement (UE) 2017/852 relatif au mercure à partir des dates spécifiées ou soumis à des exigences plus strictes réglementant l’utilisation du mercure,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
La position à prendre, au nom de l’Union, lors de la sixième réunion de la conférence des parties à l’accord consiste à soutenir l’adoption:
i) d’une décision prévoyant une nouvelle annexe de l’accord établissant la liste des composés du mercure soumis à des restrictions à l’exportation conformément à l’article 3, paragraphes 6 et 8, de l’accord;
ii) de décisions amendant l’annexe A conformément à l’acquis de l’Union concernant les amalgames dentaires et les produits cosmétiques;
iii) d’une décision amendant l’annexe B afin de faire en sorte que l’utilisation des procédés à base de mercure déjà interdits en vertu du règlement (UE) 2017/852 relatif au mercure soit abandonnée définitivement à partir des dates spécifiées ou soumise à des exigences plus strictes réglementant l’utilisation du mercure.
Article 2
Il peut être convenu de modifications techniques mineures de la position visée à l’article 1er sans autre décision du Conseil.
Article 3
La présente décision entre en vigueur le jour de son adoption.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
La présidente