COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 4.12.2025
SWD(2025) 944 final
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION
RÉSUMÉ DU RAPPORT D'ANALYSE D'IMPACT
accompagnant les documents:
proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant les règlements (UE) nº 1095/2010, (UE) nº 648/2012, (UE) nº 600/2014, (UE) nº 909/2014, (UE) 2015/2365, (UE) 2019/1156, (UE) 2021/23, (UE) 2022/858, (UE) 2023/1114, (CE) nº 1060/2009, (UE) 2016/1011, (UE) 2017/2402, (UE) 2023/2631 et (UE) 2024/3005 en ce qui concerne la poursuite du développement de l’intégration des marchés des capitaux et de la surveillance au sein de l’Union
proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant les directives 2009/65/CE, 2011/61/UE et 2014/65/UE en ce qui concerne la poursuite du développement de l’intégration des marchés des capitaux et de la surveillance au sein de l’Union
proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL concernant le caractère définitif du règlement, abrogeant la directive 98/26/CE et modifiant la directive 2002/47/CE concernant les contrats de garantie financière
{COM(2025) 941 final}
{COM(2025) 942 final}
{COM(2025) 943 final}
{SEC(2025) 943 final}
{SWD(2025) 943 final}
Nécessité d’agir
Les marchés des capitaux de l’Union restent à la fois sous-développés par rapport à ceux d’autres puissances économiques et fragmentés par les frontières nationales. Dans son discours sur l’état de l’Union, la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, a mis en lumière le rôle crucial de la finance, domaine dans lequel des obstacles persistants freinent les progrès sur la voie du marché unique. Elle a souligné, à cet égard, la nécessité de mettre en place une union de l’épargne et des investissements (UEI).
La présente initiative s’articule autour de deux axes majeurs de la stratégie de la Commission en faveur de l’UEI: l’un intitulé «intégration et échelle» et l’autre «surveillance efficace au sein du marché unique». Dotée d’un champ d’application très large, elle englobe des secteurs clés qui forment l’ossature des marchés des capitaux, à savoir la négociation, la post-négociation et la gestion d’actifs. Ces secteurs procurent les infrastructures essentielles à la fourniture d’instruments et d’actifs financiers ainsi qu’aux investissements qui leur sont consacrés. Ce sont eux qui assurent en outre l’indispensable intermédiation entre les investisseurs et les entités en quête de financements. L’initiative s’étend également à l’innovation, en particulier à la technologie des registres distribués.
Pour l’heure, soit il n’existe pas de solutions efficaces pour garantir la prestation transfrontière de services dans ces secteurs, soit ces solutions sont entravées par la diversité des règles nationales mettant en œuvre la législation de l’Union. Autant de difficultés aggravées par l’absence d’harmonisation des pratiques de surveillance et la faiblesse des outils et pouvoirs de convergence dont dispose l’UE en matière de surveillance. Ces obstacles à la prestation transfrontière de services empêchent l’avènement d’un véritable marché unique des capitaux. Ils rendent le marché inefficace, limitent les économies d’échelle, réduisent la liquidité des marchés des capitaux, renchérissent les coûts pour les investisseurs, restreignent l’accès à un éventail d’investisseurs plus large, dépassant les frontières nationales, majorent le coût du capital pour les entreprises de l’UE et, en fin de compte, sapent la productivité et la compétitivité de l’économie européenne. Par ailleurs, il y a lieu de mettre à jour les règles de l’UE afin de faciliter le recours aux nouvelles technologies dans la fourniture des services financiers, et notamment à la technologie des registres distribués (DLT), propre à accroître l’efficacité des marchés des capitaux.
Quel est l’objectif visé par cette initiative?
La présente initiative vise à lever ces obstacles. Le fonctionnement des marchés des capitaux de l’UE s’en trouvera amélioré, pour le plus grand bénéfice des investisseurs, des entreprises et de l’économie de l’UE tout entière. Les investisseurs accéderont plus facilement à une large panoplie de possibilités d’investissement et les entreprises pourront lever des capitaux au-delà des frontières nationales.
L’initiative vise en particulier à:
1.Favoriser une intégration plus poussée du marché et accroître les effets d’échelle, en améliorant la capacité des acteurs du marché, dans ces secteurs, à opérer de manière plus fluide dans l’ensemble des États membres. En conséquence, le nombre des transactions transfrontières devrait augmenter et leur coût diminuer.
2.Permettre une surveillance intégrée, en remédiant aux incohérences et aux complexités qui résultent de la fragmentation des approches nationales en matière de surveillance. L’intégration de la surveillance est essentielle pour promouvoir l’intégration du marché. L’initiative vise donc à rendre la surveillance plus efficace, plus propice aux activités transfrontières et plus réactive face aux risques émergents, tout en réduisant les charges inutiles qui pèsent sur les entreprises.
3.Faciliter l’innovation et, en particulier, l’adoption de la technologie des registres distribués. Cette mesure stimulerait la concurrence dans le domaine des services de négociation et de post-négociation, ce qui améliorerait les performances du marché.
Il est nécessaire d’intervenir au niveau de l’UE pour lever ces obstacles ainsi que pour renforcer et faciliter l’intégration du marché. Agir au niveau national ne suffira pas, car cela ne permettra pas d’assurer la convergence nécessaire des normes réglementaires et de surveillance ainsi que des pratiques de marché, compte tenu de la diversité des cadres juridiques, des traditions en matière de surveillance et des structures de marché des États membres.
Solutions possibles
Outre l’option consistant à ne rien entreprendre au niveau de l’UE, deux ensembles d’options stratégiques ont été définis sur la base d’un appel à contributions, d’une consultation ciblée, de contributions des parties prenantes, d’une étude sur la fragmentation des infrastructures de négociation et de post-négociation de l’UE, d’analyses bibliographiques ainsi que d’initiatives antérieures mettant en évidence les principaux obstacles résiduels à l’intégration des marchés des capitaux de l’UE.
L’option 1 est l’option de base consistant à ne prendre aucune mesure stratégique. L’option 2 consiste à revoir en profondeur les règles de négociation, de post-négociation et de gestion d’actifs afin d’harmoniser et de rationaliser les exigences liées aux opérations commerciales, y compris en assouplissant certaines exigences applicables au sein des groupes ou relatives aux services fournis dans plusieurs pays dans le cadre d’agréments uniques. Dans le domaine de la post-négociation, cette option permettrait d’améliorer l’interconnexion entre les dépositaires centraux de titres (DCT). Elle comporterait également des modifications de la législation relative à la post-négociation — afin de la rendre plus neutre sur le plan technologique — ainsi que du régime pilote DLT, afin d’étendre son champ d’application et sa portée. Dans le cadre du marché unique, les fonds d’investissement bénéficieraient d’un accès immédiat et complet, après agrément, aux États membres choisis par leurs soins, ce qui aurait pour effet de réduire les délais et les coûts liés aux régimes de notification actuels; les groupes de gestion d’actifs seraient en mesure d’opérer plus efficacement au sein du marché unique en utilisant et en partageant des ressources entre leurs différentes entités opérant dans l’UE, sans être soumis à des exigences contraignantes en matière de délégation. En ce qui concerne la surveillance, l’option 2 vise à accroître l’utilisation et l’efficacité des outils et pouvoirs de convergence, en plaçant la focale sur l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) et sa gouvernance. Elle prévoit également de transférer à l’AEMF des pouvoirs de surveillance à l’égard des infrastructures les plus importantes (contreparties centrales, DCT et plates-formes de négociation) ainsi que de tous les prestataires de services sur crypto-actifs, tout en lui confiant par ailleurs la coordination de la surveillance des gestionnaires d’actifs et des fonds d’investissement de grande envergure.
L’option 3 s’appuie sur l’option 2, mais elle est plus ambitieuse et comporte des éléments supplémentaires visant à instaurer un marché intégré, tels que la connexion obligatoire entre les plates-formes de négociation importantes, l’obligation d’établir des liens entre les DCT, la création d’un agrément au niveau du groupe pour les gestionnaires d’actifs, une flexibilité totale du régime pilote DLT ou encore la surveillance directe par l’AEMF de l’ensemble des infrastructures, gestionnaires d’actifs et prestataires de services sur crypto-actifs.
Les options ont été évaluées à l’aune des trois objectifs suivants: i) favoriser une intégration plus poussée du marché et accroître les effets d’échelle en augmentant l’activité transfrontière; ii) améliorer la surveillance en réduisant la fragmentation; iii) faciliter l’innovation en supprimant les obstacles réglementaires. L’analyse montre que les avantages potentiels associés aux mesures supplémentaires prévues par l’option 3 ne l’emporteraient pas sur les coûts différentiels. L’option 3 offre également une moindre cohérence avec d’autres initiatives politiques de l’UE et risque d’avoir des effets non désirés sur la concurrence et la stabilité financière.
D’autres options, telles que la conversion complète de toutes les directives en règlements dans les secteurs de la négociation, de la post-négociation et de la gestion d’actifs, ou l’obligation d’établir des liens bidirectionnels entre tous les DCT, ont été écartées en raison de leurs coûts excessifs, de leur complexité ou des difficultés juridiques qu’elles soulèvent. L’option consistant à améliorer la convergence en matière de surveillance tout en maintenant la surveillance au niveau national a également été exclue, car elle ne permettrait pas de résoudre les problèmes mis en lumière.
Incidences de l’option privilégiée
L’évaluation conclut que l’option 2 constitue le train de mesures privilégié, car elle apporte des avantages considérables en matière d’intégration tout en restant proportionnée sur le plan des coûts et de la subsidiarité. Cette option conjugue une harmonisation approfondie des exigences dans les cadres concernés de la négociation, de la post-négociation et de la gestion d’actifs, la suppression des obstacles aux activités transfrontières, le renforcement des outils et pouvoirs de convergence en matière de surveillance et une surveillance accrue des infrastructures les plus importantes au niveau de l’UE. Autant d’aspects qui se renforcent mutuellement. L’harmonisation des règles dans le cadre de ce train de mesures faciliterait le transfert à l’UE de la surveillance de certains opérateurs et marchés et, dans le cas des prestataires de services sur crypto-actifs, de toutes les entités. Elle permettrait également une meilleure application du corpus réglementaire unique.
En allégeant les charges réglementaires et la complexité opérationnelle, les mesures prévues dans cette option auraient pour effet de rendre la prestation transfrontière de services plus efficace et de favoriser l’intégration du marché. Les coûts de mise en œuvre seraient principalement supportés par les infrastructures et les autorités nationales. Cette option nécessiterait également d’importantes ressources et la création d’infrastructures au sein de l’AEMF, dont la majorité serait financée par des redevances. Tous ces coûts devraient néanmoins être compensés par des gains d’efficacité et une simplification accrue à moyen terme. Par ailleurs, l’initiative devrait réduire l’insécurité juridique pour les émetteurs et les investisseurs, diminuer les coûts de mise en conformité et apporter une meilleure prévisibilité. L’assouplissement du régime pilote DLT et la modification de la législation dans ce secteur encourageraient une plus grande adoption de cette technologie. Accroître la convergence en matière de surveillance et pousser plus avant l’intégration du cadre de surveillance permettrait d’assurer des conditions de concurrence équitables, de limiter les arbitrages réglementaires et de réduire la charge administrative liée aux activités transfrontières.
L’initiative facilitera l’accès des investisseurs à un large éventail de possibilités d’investissement et aidera les entreprises à mobiliser des capitaux au-delà des frontières nationales. Elle contribuera donc à améliorer les modalités selon lesquelles s’opèrent les levées de capitaux en Europe et favorisera l’émergence d’un écosystème de financement propre à soutenir les priorités stratégiques de l’UE et à rendre notre économie plus forte et plus compétitive.
Bien qu’elle ne cible pas spécifiquement les petites et moyennes entreprises, l’initiative pourrait également avoir des effets positifs pour les PME. À l’instar des grandes entreprises, les acteurs de plus petite taille qui opèrent sur les marchés financiers bénéficieront eux aussi d’une réduction des coûts et de la charge administrative liés à la prestation transfrontière de services. Ces économies pourraient avoir des répercussions d’autant plus marquées pour les PME que leur chiffre d’affaires et leur base de recettes sont généralement plus limités. Et si les moins performantes d’entre elles risquent de se voir évincées du marché sous l’effet d’une concurrence transfrontière accrue, les PME dotées de modèles d’entreprise viables auront la possibilité de se développer plus facilement.
L’évaluation ex post de toutes les nouvelles mesures législatives constitue une priorité pour la Commission. Ses services examineront les réalisations, les résultats et les incidences de l’initiative une fois l’instrument juridique entré en vigueur. Au bout de cinq ans, la Commission procédera à l’évaluation des modifications apportées par la présente proposition, conformément à ses lignes directrices pour une meilleure réglementation.