Communication de la Commission fournissant des orientations sur les dispositions nouvelles ou substantiellement modifiées de la refonte de la directive (UE) 2024/1275 sur la performance énergétique des bâtiments

TABLE DES MATIÈRES

1. INTRODUCTION

L’article 9 de la refonte de la directive sur la performance énergétique des bâtiments (DPEB) (ci-après la «refonte de la DPEB») (1) introduit de nouvelles exigences imposant aux États membres d’améliorer la performance énergétique de leur parc immobilier existant. Le présent texte fournit des orientations aux États membres sur la manière d’intégrer dans le droit national les exigences visant à établir des normes minimales de performance énergétique pour les bâtiments non résidentiels et à établir une trajectoire de rénovation progressive du parc immobilier résidentiel (article 9).

La présente annexe n’a pas d’incidence sur les effets juridiques de la DPEB et n’a aucune incidence sur l’interprétation contraignante de la directive par la Cour de justice.

2. NORMES MINIMALES DE PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE POUR LES BÂTIMENTS NON RÉSIDENTIELS

2.1. Portée des obligations

Les normes minimales de performance énergétique (NMPE) constituent un outil réglementaire visant à stimuler la rénovation des bâtiments existants à grande échelle. Elles suppriment les principaux obstacles à la rénovation, tels que le partage des incitations et les structures de copropriété, qui ne peuvent pas être surmontés par des incitations économiques, comme indiqué également au considérant 25. Le considérant précise en outre que l’objectif général des NMPE est d’éliminer progressivement les bâtiments les moins efficaces et d’améliorer ainsi la performance énergétique du parc immobilier.

Pour les bâtiments non résidentiels, l’article 9, paragraphe 1, impose aux États membres de mettre en place un système national de NMPE fondé sur l’établissement de normes minimales de performance énergétique des bâtiments non résidentiels. Celles-ci garantissent que les bâtiments ne dépassent pas le seuil maximal pour la performance énergétique spécifié. Le système est conçu pour améliorer la performance énergétique des bâtiments non résidentiels les moins performants à certaines dates de mise en œuvre.

2.2. Définitions pertinentes

2.2.1. Définition des bâtiments non résidentiels relevant du champ d’application de l’article 9

Il n’existe pas de définition explicite d’un bâtiment non résidentiel. Un bâtiment non résidentiel est un bâtiment à vocation autre que résidentielle, tels que des immeubles de bureaux, des installations de soins de santé, des bâtiments abritant des services de vente en gros et au détail, des bâtiments d’enseignement, des installations sportives, des hôtels et des restaurants. Il s’agit d’une liste non exhaustive des bâtiments non résidentiels en fonction de leur utilisation, conformément à l’annexe I, paragraphe 6.

En ce qui concerne les bâtiments à usage mixte, c’est-à-dire les bâtiments comprenant à la fois des unités de bâtiment résidentielles et non résidentielles (par exemple, un bâtiment résidentiel comprenant des magasins au rez-de-chaussée), les États membres peuvent définir l’approche la plus appropriée et, conformément au considérant 34, continuer à choisir de les traiter comme des bâtiments résidentiels ou non résidentiels, ou comme l’un et l’autre à la fois.

En cas de rénovation d’un bâtiment à usage mixte, il est impératif d’éviter un double comptage des améliorations de la performance énergétique. Les améliorations doivent donc être clairement attribuées à la partie résidentielle ou non résidentielle du parc.

Tous les bâtiments non résidentiels relèvent du champ d’application de l’article 9, paragraphe 1, que le propriétaire ou l’utilisateur soit ou non un organisme public ou privé. Les rénovations énergétiques des bâtiments publics à usage non résidentiel pourraient donc contribuer à la fois à atteindre les seuils de NMPE et l’objectif annuel de rénovation établi en vertu de l’article 6 de la directive relative à l’efficacité énergétique [directive (UE) 2023/1791] (2), à condition que ces rénovations satisfassent aux exigences fixées dans les deux actes législatifs.

2.2.2. Définition des bâtiments non résidentiels les moins performants

L’article 9, paragraphe 1, dispose que les bâtiments non résidentiels les moins performants sont définis sur la base des seuils nationaux correspondant au niveau de performance énergétique des 16 % les moins performants et des 26 % les moins performants du parc immobilier non résidentiel en 2020 en ce qui concerne la surface de plancher ou le nombre de bâtiments. Les États membres établissent des seuils supplémentaires pour 2040 et 2050 avec des seuils maximaux pour la performance énergétique plus bas afin de garantir la suppression progressive des bâtiments les moins performants au fil du temps. Des seuils peuvent être fixés pour l’ensemble du parc immobilier non résidentiel ou par type ou catégorie de bâtiments, par exemple sur la base des catégories de bâtiments énumérées à l’annexe I. Des catégories de bâtiments pourraient également être établies en fonction de leur utilisation plus spécifique, mais aussi de leur taille, de leur typologie, de leur zone climatique et d’une combinaison de ces caractéristiques ou d’autres caractéristiques.

2.3. Approche par étapes pour concevoir les normes minimales de performance énergétique pour les bâtiments non résidentiels

La conception d’un régime de NMPE, y compris la sélection d’un indicateur, la définition des seuils et des moyens de mise en conformité, doit se dérouler en plusieurs étapes. Afin de veiller à ce que tous les éléments de conception soient pris en considération et à ce qu’un cadre facilitateur approprié soit mis en place, les cinq étapes suivantes sont proposées pour concevoir et mettre en œuvre des systèmes nationaux de NMPE pour les bâtiments non résidentiels:

Graphique 1. Étapes recommandées pour la conception d’un régime de NMPE pour les bâtiments non résidentiels

Dans les sections ci-dessous, des exemples et des options possibles pour les différentes manières de concevoir des NMPE conformément à l’article 9 sont présentés sur la base des cinq étapes du graphique 1. Les éléments de chacune des étapes peuvent être recombinés pour tenir compte des circonstances propres à chaque État membre, telles que les spécificités du parc immobilier existant, la prévalence de certains obstacles et les capacités à les lever.

2.3.1. ÉTAPE 1: Identifier les sources de données et caractériser le parc immobilier non résidentiel

Pour établir une base de référence pour les bâtiments non résidentiels, les États membres doivent avoir une connaissance claire de la performance énergétique de leur parc immobilier non résidentiel au 1er janvier 2020. Les États membres doivent donc caractériser leur parc immobilier, c’est-à-dire collecter et traiter les informations pertinentes pour décrire le parc immobilier en fonction de ses principales caractéristiques afin de déterminer sa performance énergétique. Cette caractérisation du parc immobilier non résidentiel devrait permettre aux États membres de classer tous les bâtiments non résidentiels en fonction de leur consommation d’énergie afin de déterminer ensuite les seuils maximaux de performance énergétique, notamment 16 % du parc immobilier non résidentiel pour 2030, 26 % pour 2033, et les seuils ultérieurs pour 2040 et 2050. Les bâtiments les moins performants dont la consommation d’énergie dépasse les seuils maximaux définis pour chaque année seront alors tenus de respecter les NMPE.

Il existe au moins deux approches générales de caractérisation du parc non résidentiel qui peuvent être mises en œuvre individuellement ou en combinaison à l’aide a) des données existantes sur le parc immobilier et de sources de données complémentaires; et/ou b) de l’échantillonnage statistique et des collectes de données ad hoc. Celles-ci sont décrites dans les sous-sections suivantes.

Pour toute approche retenue par les États membres, il est recommandé d’établir un plan clair en ce qui concerne le temps et les ressources.

La caractérisation du parc immobilier non résidentiel est également liée au développement de la base de données décrite à l’article 22. Dans le cas des bâtiments publics, les États membres peuvent tirer parti des données collectées aux fins de l’inventaire des bâtiments publics requis par l’article 6, paragraphe 5, de la directive relative à l’efficacité énergétique, qui pourraient être utilisées pour la caractérisation du parc de bâtiments publics non résidentiels. Lors de la caractérisation initiale du parc immobilier non résidentiel, différentes bases de données existantes devront être identifiées et utilisées. Certaines de ces bases de données, telles que les bases de données des certificats de performance énergétique (CPE), les modèles urbains 3D et le cadastre ou les registres fonciers, pourraient potentiellement devenir des sources de données permanentes pour alimenter la base de données nationale sur la performance énergétique des bâtiments telle que définie à l’article 22.

Avant de caractériser le parc immobilier non résidentiel, il est recommandé de sélectionner l’indicateur pour la mise en œuvre du régime de NMPE. L’article 9, paragraphe 1, dispose que les États membres peuvent choisir de fixer les seuils nationaux en ce qui concerne la consommation finale d’énergie ou la consommation d’énergie primaire. Le choix de l’indicateur privilégié a des répercussions sur le type et l’éventail de mesures qui peuvent être mises en œuvre pour améliorer la performance énergétique et, partant, pour respecter l’obligation de mise en œuvre des NMPE (voir la section 2.3.2.1). Il est donc recommandé de caractériser le parc immobilier non résidentiel à l’aide de l’indicateur qui sera utilisé pour le régime de NMPE.

Lorsqu’elles sont déjà en place, les bases de données existantes, telles que les répertoires de CPE ou les registres cadastraux, peuvent être mises à jour et améliorées afin de permettre une caractérisation plus rapide et plus rentable du parc immobilier non résidentiel que la mise en œuvre d’une approche nécessitant la collecte de données à partir de rien. Lorsqu’ils sélectionnent les sources de données pour la caractérisation du parc immobilier non résidentiel, les États membres tiennent compte des principaux aspects des données, tels que la propriété, les droits d’accessibilité, le respect de la vie privée et la sécurité, afin de garantir la protection des droits des propriétaires de bâtiments, des locataires et de toute autre partie prenante concernée. Ces aspects sont également importants pour d’autres étapes de la conception du régime de NMPE, comme indiqué dans d’autres sections.

2.3.1.1. Utilisation des données existantes sur le parc immobilier et des sources de données complémentaires

2.3.1.1.1. Sources de données

Les États membres peuvent utiliser un large éventail de sources de données existantes pour caractériser le parc immobilier non résidentiel. Lorsqu’elles sont disponibles, les informations relatives à la performance énergétique d’un sous-ensemble ou de segments du parc immobilier non résidentiel peuvent être obtenues à partir de sources telles que les CPE, les résultats de recherches, les recensements, les audits énergétiques ou les données mesurées agrégées sur l’énergie. Il est possible d’estimer la performance énergétique d’un bâtiment en le comparant à des bâtiments présentant des caractéristiques similaires – telles que l’utilisation, la date de construction, la typologie et l’emplacement – pour lesquels des données sur la performance énergétique sont disponibles.

Les données relatives aux caractéristiques physiques et aux autres caractéristiques du parc immobilier non résidentiel, telles que l’utilisation, la date de construction, la typologie, l’emplacement, les caractéristiques géométriques ou les données relatives aux systèmes techniques de bâtiment, peuvent être collectées auprès de sources telles que les modèles urbains 3D, les images satellites, les carnets numériques des bâtiments, les données cadastrales, les registres des permis de construire et d’urbanisme, les entretiens avec des architectes ou des promoteurs, etc.

Il est recommandé aux États membres d’évaluer la qualité, l’exhaustivité et la représentativité des différents ensembles de données. Il est également recommandé de viser à la mise à jour automatique de ces ensembles de données et à l’interopérabilité entre les bases de données.

2.3.1.1.2. Caractérisation préliminaire et catégories de bâtiments

Pour la caractérisation du parc immobilier non résidentiel, il est recommandé de commencer par une estimation préliminaire de la taille globale du parc immobilier et de la part des bâtiments dans chaque catégorie d’utilisation, tels que les bureaux, les installations de soins de santé, les bâtiments abritant des services de vente en gros et au détail, les bâtiments d’enseignement, les installations sportives, les hôtels et restaurants, comme indiqué à l’annexe I de la DPEB. Les États membres sont encouragés à utiliser des catégories d’utilisation établies dans les politiques existantes, qui peuvent être plus détaillées. Cela permettra d’identifier les segments pour lesquels la collecte de données peut nécessiter des efforts plus importants.

Le parc immobilier non résidentiel varie non seulement en termes d’utilisation, mais aussi en termes de taille, de typologie, de matériaux de façade et de systèmes techniques de bâtiment. Afin d’obtenir une meilleure caractérisation du parc, il est donc recommandé de le diviser en portions plus gérables en fonction non seulement de son utilisation, mais aussi de certaines de ces caractéristiques supplémentaires. Les résultats de recherches telles qu’EPISCOPE (3) et TABULA ou les catégorisations nationales existantes peuvent soutenir ce processus. En outre, les modèles de pratiques courantes en matière de construction au niveau local ou régional peuvent servir de critère pour définir les catégories. Parmi les autres critères figurent la date de construction, la zone climatique et la technologie des systèmes de chauffage. Cela permet de ventiler le parc non résidentiel en segments de bâtiments présentant des caractéristiques plus similaires [par exemple, grands hôpitaux (dont la surface de plancher > x m 2 ), situés dans une certaine zone climatique]. Cela peut faciliter l’élaboration d’hypothèses pour chaque segment lorsque cela est nécessaire et améliorer les résultats lors de l’estimation de la performance énergétique des bâtiments pour lesquels les données ne sont pas disponibles. En outre, ces catégories peuvent être utilisées pour définir des seuils différents par catégorie de bâtiments que les États membres peuvent définir.

La classification des bâtiments en fonction de la période de construction, de l’emplacement ou de la zone climatique peut être liée aux pratiques courantes en matière de construction. Par exemple, la mise en œuvre de codes de construction ou de normes de performance énergétique antérieurs, y compris les exigences relatives aux caractéristiques thermiques des matériaux, peut permettre de formuler des hypothèses sur les matériaux, les caractéristiques thermiques et les systèmes des bâtiments non résidentiels. Un règlement de construction en matière d’énergie mis en œuvre dans les années 1980, comprenant des exigences minimales pour la valeur U des fenêtres ou un niveau minimal d’isolation, peut alors être utilisé pour présumer certaines valeurs pour le matériau et d’autres caractéristiques des bâtiments construits au cours de cette période pour lesquels des informations individuelles ne sont pas disponibles. Les États membres peuvent également s’appuyer sur les classifications utilisées à d’autres fins, par exemple sur les typologies des bâtiments utilisées aux fins du calcul des niveaux optimaux en fonction des coûts.

Des entretiens avec des architectes, des constructeurs et des promoteurs peuvent contribuer à affiner les hypothèses relatives aux pratiques de construction au fil des ans. Ils peuvent également contribuer à déterminer les typologies de bâtiments, leurs caractéristiques physiques et leur répartition dans le temps (par exemple, construction scolaire typique entre 1960 et 1970).

Dans le cas de différentes zones climatiques, les conditions climatiques locales peuvent imposer certaines exigences en matière de pratiques de construction, par exemple un niveau d’isolation plus élevé est attendu dans les régions aux climats froids par rapport aux régions plus chaudes. Ces types d’analyses peuvent également renforcer les hypothèses relatives aux bâtiments dépourvus de données individuelles.

2.3.1.1.3. Utilisation des données des CPE

Il importe de veiller à ce que les CPE disponibles soient suffisamment représentatifs du parc immobilier non résidentiel. Un ensemble de données représentatif fait ressortir les caractéristiques de l’ensemble du parc immobilier résidentiel, reflétant par exemple la part relative des différentes catégories de bâtiments en fonction de l’âge, de la taille, de la région climatique, etc. La couverture des bâtiments publics par des CPE, par exemple, pourrait être surreprésentée en raison de l’obligation existante d’inclure les informations relatives aux CPE des bâtiments publics dans les bases de données existantes sur la performance énergétique conformément à l’article 10, paragraphe 6 bis, de la directive 2010/31/UE. Les régions à forte densité de bâtiments non résidentiels (par exemple, les capitales ou les villes comptant de grands secteurs de services) peuvent également être surreprésentées. Il est important d’évaluer si ces cas concernent des régions climatiques spécifiques qui ne représentent pas la situation du reste du parc immobilier non résidentiel. De même, d’autres caractéristiques, telles que la taille et les typologies, devraient être évaluées. Les lacunes recensées dans les données provenant des CPE disponibles peuvent être comblées en collectant des informations supplémentaires auprès des catégories de bâtiments, de régions ou de zones climatiques sous-représentées.

Outre la couverture par utilisation, taille, typologie, zone climatique et autres caractéristiques, la date de délivrance est également pertinente pour l’utilisation des données de CPE. Le CPE est valable pendant dix ans et il se peut qu’un CPE n’ait pas été de nouveau délivré après la rénovation du bâtiment. En outre, les exigences relatives à la délivrance des CPE introduisent également un biais dans la base de données. Les CPE sont généralement délivrés pour les bâtiments neufs ou pour les bâtiments qui se trouvent sur le marché de la vente ou de la location. Ces bâtiments peuvent avoir une performance différente de celle des bâtiments qui sont hors du marché depuis longtemps. Enfin, de nombreux programmes de subventions exigent un CPE pour démontrer l’amélioration de la performance des bâtiments. Il peut s’agir de CPE tant pour avant la rénovation que pour après, juste avant ou juste après.

Afin d’affiner les données sur l’état actuel du bâtiment, les données provenant des CPE peuvent être combinées avec des informations supplémentaires provenant des registres des permis de construire et d’urbanisme et des carnets numériques des bâtiments (lorsqu’ils sont disponibles). Ils peuvent fournir des informations sur la date et l’ampleur des précédentes activités de rénovation des bâtiments.

2.3.1.1.4. Estimer la performance énergétique des bâtiments non résidentiels

Une fois qu’il est garanti que les données provenant des CPE ou d’autres données sur la performance énergétique d’un sous-ensemble de bâtiments sont représentatives de l’ensemble (ou des parties) du parc immobilier non résidentiel et sont disponibles, les États membres peuvent choisir de combiner ces informations avec des informations sur les caractéristiques physiques et autres caractéristiques des mêmes bâtiments afin de créer un ensemble de référence. Une combinaison de données telles que l’utilisation, la date de construction, l’emplacement et la taille des bâtiments pour lesquels les informations sur la performance énergétique ne sont pas disponibles peut être intégrée dans des modèles statistiques tels que la régression logistique multinomiale (sur la base des bâtiments de l’ensemble de référence) pour estimer leur performance énergétique. Cela permet d’attribuer une valeur de performance énergétique à chaque bâtiment pour lequel ces données ne sont pas disponibles et donc de compléter la caractérisation du parc immobilier non résidentiel.

Lorsque les informations sur la performance énergétique provenant de sous-ensembles ou de segments du secteur non résidentiel ne sont pas représentatives ou ne sont pas disponibles, des informations sur l’utilisation, la date de construction, la typologie, l’emplacement, les caractéristiques géométriques ou les systèmes techniques de bâtiment pour chaque bâtiment individuel peuvent être intégrées dans des modèles énergétiques afin de simuler le fonctionnement des bâtiments et d’estimer leur performance énergétique. Comme dans le cas décrit ci-dessus, cela permet d’attribuer une valeur de performance énergétique aux bâtiments pour lesquels ces données ne sont pas disponibles et complète donc la caractérisation du parc immobilier non résidentiel.

Le couplage de données ascendantes (caractéristiques physiques des bâtiments, emplacement, performance énergétique, etc.) avec des données descendantes (données agrégées pour la consommation de différents vecteurs énergétiques, consommation d’énergie finale, statistiques nationales sur les pratiques de construction des bâtiments, etc.) peut renforcer la caractérisation du parc immobilier non résidentiel. Les estimations fondées sur des données ascendantes peuvent être recoupées avec les données descendantes disponibles pour calibrer les hypothèses et les estimations faites.

Il est recommandé aux États membres de décrire les sources de données et l’approche qu’ils utilisent pour caractériser le parc immobilier non résidentiel dans leurs plans nationaux de rénovation des bâtiments.

2.3.1.2. Échantillonnage statistique et collecte de données ad hoc

Dans les cas où il n’existe pas de données représentatives sur la performance énergétique du parc immobilier non résidentiel ou aucune donnée du tout, l’échantillonnage statistique et la collecte de données ad hoc peuvent contribuer à caractériser les segments de bâtiment. La collecte de données peut être utilisée pour compléter les données existantes et combler des lacunes spécifiques, par exemple en ce qui concerne les types de bâtiments, les zones géographiques ou les zones climatiques. Cette approche peut être utilisée seule ou en complément des données existantes pour vérifier les résultats et évaluer leur plausibilité.

Lors de l’utilisation de l’échantillonnage statistique, il est recommandé d’avoir une vue d’ensemble préliminaire du parc immobilier non résidentiel, en le ventilant en différentes catégories de bâtiments présentant des caractéristiques similaires en ce qui concerne l’utilisation, la typologie, l’emplacement, la date de construction et/ou autres. Les différentes catégories de bâtiments devraient être représentées dans l’échantillon statistique final.

Une procédure d’échantillonnage claire doit être respectée, par exemple en menant une enquête en plusieurs étapes combinant des méthodes telles qu’un examen des informations générales disponibles sur les bâtiments de l’échantillon, suivi d’entretiens avec les propriétaires des bâtiments, puis d’inspections sur site (4). Les informations à collecter comprennent des données sur l’exploitation du bâtiment, la demande d’énergie, les fournisseurs d’énergie, les matériaux de construction, des données sur les rénovations précédentes et toute autre donnée pertinente.

Les informations collectées peuvent être intégrées dans un modèle de simulation permettant d’estimer la performance énergétique des bâtiments de l’échantillon. Les résultats peuvent être étendus au reste du parc immobilier, en tenant compte de la catégorisation initiale. Les résultats peuvent ensuite être recoupés avec les données agrégées disponibles sur la performance énergétique du parc immobilier, comme dans l’approche précédente.

Tableau 1

Approches de caractérisation du parc immobilier non résidentiel

2.3.2. ÉTAPE 2: Définir le ou les indicateurs, la base de référence pour la performance énergétique et fixer des seuils de performance énergétique.

Les dispositions de l’article 9 permettent aux États membres de prendre des décisions différentes sur certaines caractéristiques du régime de NMPE pour les bâtiments non résidentiels, telles que le choix de l’indicateur pour le déploiement du régime de NMPE (utilisation d’énergie finale ou primaire), l’exclusion de certaines catégories de bâtiments de la base de référence, et la définition d’un seuil pour l’ensemble du parc immobilier non résidentiel ou par catégorie (voir le graphique 2). La présente section présente différentes considérations dont les États membres devraient tenir compte lors de la définition de ces caractéristiques pour leur régime de NMPE.

Graphique 2. Définition des principales caractéristiques du régime de NMPE pour les bâtiments non résidentiels

2.3.2.1. Indicateur pour la mise en œuvre des NMPE

L’article 9, paragraphe 1, dispose que les États membres peuvent choisir l’indicateur relatif aux seuils maximaux pour la performance énergétique comme étant la consommation d’énergie finale ou la consommation d’énergie primaire. Le choix de l’indicateur privilégié a des répercussions sur le type et l’éventail de mesures permettant de respecter l’obligation de mise en œuvre des NMPE (voir le tableau 2).

La consommation d’énergie finale est la quantité d’énergie qui doit être fournie au bâtiment pour le chauffage des locaux, le refroidissement des locaux, l’eau chaude sanitaire, la ventilation, l’éclairage intégré et d’autres systèmes techniques de bâtiment afin d’assurer le fonctionnement normalisé du bâtiment tout au long de l’année. Elle correspond à la demande théorique d’énergie sur la base des propriétés physiques de l’enveloppe du bâtiment et de la technologie des systèmes. La consommation d’énergie primaire correspond à l’énergie provenant de sources renouvelables ou non renouvelables qui n’a subi aucun processus de conversion ni de transformation [voir article 2, point 9)]. L’utilisation de la consommation d’énergie finale comme principal indicateur encourage les mesures visant à améliorer l’utilisation efficace de l’énergie dans les bâtiments, telles que la rénovation des enveloppes des bâtiments et l’installation de systèmes de chauffage plus efficaces, de manière à lutter contre la décarbonation en réduisant la demande d’énergie. Toutefois, elle présente des limites en ce qui concerne la comparaison des sources d’énergie, l’introduction de sources d’énergie renouvelables dans les bâtiments ou la prise en considération des améliorations du réseau énergétique. L’utilisation de la consommation d’énergie primaire couvrirait à la fois les mesures écoénergétiques décrites ci-dessus et l’utilisation de sources d’énergie renouvelables dans les bâtiments, favorisant ainsi également la décarbonation de l’approvisionnement énergétique des bâtiments. Elle facilite également la comparaison de plusieurs vecteurs énergétiques.

Si les adaptations apportées aux facteurs d’énergie primaire ou aux facteurs de pondération par vecteur énergétique entraînent un meilleur résultat de la performance énergétique calculée, les États membres doivent justifier ces adaptations à la Commission et démontrer qu’elles reflètent un changement réel dans le bouquet énergétique. Les choix effectués et les sources de données sont communiqués conformément à la norme EN 17423 ou à tout document la remplaçant (voir annexe I.2).

La Commission recommande l’utilisation de l’énergie primaire compte tenu de son utilisation comme principal indicateur dans la méthode de calcul de la performance énergétique (annexe I) et des CPE.

Conformément à l’article 9, paragraphe 3, les États membres peuvent utiliser des indicateurs complémentaires d’utilisation d’énergie primaire non renouvelable et renouvelable et d’émissions opérationnelles de gaz à effet de serre exprimées en kg eq. CO2/(m2.an). Ces indicateurs devraient être considérés comme des indicateurs supplémentaires, c’est-à-dire qu’ils peuvent être utilisés pour établir une deuxième exigence pour les bâtiments non résidentiels qui dépassent les seuils définis par l’indicateur principal (consommation d’énergie finale ou primaire). Cette deuxième exigence pourrait contribuer à augmenter les niveaux d’utilisation des énergies renouvelables dans les bâtiments ou à réduire davantage les émissions de gaz à effet de serre. Les indicateurs supplémentaires ne peuvent donc pas remplacer la consommation d’énergie finale ou primaire en tant qu’indicateur principal pour la fixation du seuil de performance énergétique du régime de NMPE.

Une approche fondée sur les bâtiments de référence aboutissant à un ratio et affichée sous forme de seuil exprimé en consommation d’énergie finale ou primaire en kWh/(m2.an) sera également admissible pour établir la base de référence et les seuils conformément à l’article 9, paragraphe 1.

Tableau 2.

Options relatives à l’indicateur seuil

2.3.2.2. Base de référence pour le régime de NMPE

L’article 9, paragraphe 1, dispose que la performance énergétique des bâtiments non résidentiels doit être améliorée pour faire en sorte que leur consommation d’énergie soit inférieure aux seuils maximaux pour la performance énergétique, notamment 16 % du parc immobilier non résidentiel pour 2030, 26 % pour 2033, et les seuils ultérieurs pour 2040 et 2050. Pour déterminer ces seuils, les États membres doivent établir une base de référence correspondant à leur parc immobilier non résidentiel au 1er janvier 2020. Les États membres peuvent utiliser les données d’une année plus récente que 2020 ainsi que les hypothèses pertinentes (telles que les nouveaux taux de construction et les registres des rénovations ou des démolitions) pour interpoler et parvenir à une caractérisation réaliste du parc immobilier en 2020. Les États membres devraient communiquer les données de 2020 dans leurs plans nationaux de rénovation des bâtiments ainsi que des données plus récentes (données de 2023 pour la présentation du premier plan en 2025). Cela est repris dans le modèle de plan national de rénovation des bâtiments.

La caractérisation du parc immobilier non résidentiel telle que décrite à l’ÉTAPE 1 est le principal élément permettant d’établir la base de référence et de définir les seuils de performance énergétique.

La directive permet aux États membres d’exempter certaines catégories de bâtiments des NMPE conformément à l’article 9, paragraphe 6, et d’exempter les bâtiments individuels conformément à l’article 9, paragraphe 1. Ces deux dispositions sont facultatives et ont des effets différents sur l’application des NMPE.

Les exemptions fondées sur certaines catégories de bâtiments décrites à l’article 9, paragraphe 6, entraînent l’exclusion des bâtiments sélectionnés de la base de référence. Les considérations les concernant sont expliquées dans la sous-section suivante.

À l’inverse, les bâtiments individuels qui peuvent être exemptés en vertu de l’article 9, paragraphe 1, ne peuvent pas être retirés de la base de référence. Ils sont examinés à la section 2.3.3.4.

2.3.2.2.1. Exemptions au titre de l’article 9, paragraphe 6

Les États membres peuvent décider d’exempter certaines catégories de bâtiments énumérées à l’article 9, paragraphe 6, des exigences visées à l’article 9, paragraphe 1. Il s’agit des bâtiments suivants:

Si les États membres décident de ne pas inclure les bâtiments associés à certaines ou à plusieurs de ces catégories dans leur régime national de NMPE, ces bâtiments doivent être retirés de la base de référence, c’est-à-dire qu’ils ne seront pas comptabilisés comme faisant partie du parc immobilier non résidentiel lors de la définition des seuils. L’exclusion n’est donc pas automatique; les autorités nationales compétentes doivent décider s’il y a lieu d’appliquer des exemptions et rendre compte de ces décisions dans leurs plans nationaux de rénovation des bâtiments. Les États membres fournissent également une estimation de la part des bâtiments exclus de la base de référence dans leurs plans nationaux de rénovation des bâtiments (voir annexe II de la refonte de la DPEB). L’exclusion (par exemple des bâtiments historiques à usage non résidentiel) présente l’inconvénient qu’elle empêche ces bâtiments et leurs propriétaires de bénéficier d’une aide financière adaptée et d’orientations spécialisées qui sont fournies sur la base de l’article 9, paragraphe 4, points a), b) et d), de la refonte de la DPEB.

Si les États membres décident d’exempter une ou plusieurs des catégories susmentionnées, ils doivent définir des critères clairs et publics/transparents pour déterminer quels bâtiments seront exemptés. Il s’agit d’un point important lors de la communication du régime de NMPE aux propriétaires de bâtiments. Par exemple, si un État membre décide d’exempter des bâtiments historiques ou du patrimoine, le régime de NMPE doit inclure une définition claire de ce qui est considéré comme un bâtiment historique et des types de bâtiments historiques exemptés (par exemple, en faisant référence à un catalogue des bâtiments historiques).

2.3.2.2.2. Différenciation par catégorie de bâtiment

La base de référence et les seuils pour le régime de NMPE peuvent être établis pour l’ensemble du parc immobilier non résidentiel ou par type ou catégorie de bâtiment. Les catégories de bâtiments peuvent être définies en fonction de leur utilisation (exemples à l’annexe I de la refonte de la DPEB: bureaux, bâtiments d’enseignement, hôpitaux, hôtels et restaurants, installations sportives, bâtiments abritant des services de vente en gros et au détail, etc. (5)), mais aussi en fonction de leur taille, de leur typologie, de leur zone climatique et d’une combinaison de ces caractéristiques ou d’autres caractéristiques.

Des catégories prédéfinies dans les sources de données existantes, telles que les registres cadastraux ou les recensements, peuvent soutenir le processus de catégorisation. S’ils sont définis par catégorie, les seuils devraient être définis séparément pour chaque catégorie.

La mise en œuvre d’un seuil unique pour l’ensemble du parc immobilier non résidentiel peut simplifier le processus de caractérisation et de suivi. Toutefois, il est recommandé de classer les bâtiments par catégorie afin d’éviter de traiter certains segments de bâtiments de manière inéquitable.

Par exemple, si la base de référence est définie en fonction de l’ensemble du parc immobilier non résidentiel, le même seuil s’appliquera aux hôpitaux, aux immeubles de bureaux et aux hôtels. Dans la pratique, ces types de bâtiments ont des modes de consommation d’énergie et un potentiel de réduction de la consommation d’énergie différents. Si un seuil unique était défini pour l’ensemble du parc non résidentiel, cela désavantagerait les bâtiments dont la consommation d’énergie par mètre carré est intrinsèquement plus élevée en raison de leurs fonctions spécifiques. Par exemple, les hôpitaux consomment davantage d’énergie en raison de besoins accrus en matière de ventilation. Cela les placera dans une position défavorable pour respecter le même seuil que les immeubles de bureaux, qui consomment généralement moins d’énergie dans des conditions similaires et atteindront donc le même seuil beaucoup plus facilement.

Un autre exemple peut concerner les bâtiments situés dans différentes zones climatiques. Il peut y avoir des différences significatives dans la performance énergétique des bâtiments d’une même catégorie d’utilisation (par exemple, les hôtels) et de dimensions similaires en raison de la zone climatique dans laquelle ils sont situés. Les caractéristiques des différentes zones climatiques (température, humidité, rayonnement solaire, etc.) peuvent nécessiter différentes pratiques de construction en ce qui concerne les matériaux, les systèmes techniques de construction, etc. Par exemple, un hôtel dans une région côtière au climat chaud peut nécessiter des systèmes de protection solaire et un refroidissement important. En revanche, un hôtel de taille similaire situé dans une ville au climat froid non située sur la côte peut ne pas avoir besoin de systèmes de protection solaire mais avoir des besoins élevés en matière de chauffage.

Il est donc recommandé d’établir différentes catégories afin de tenir compte des particularités des différents segments de construction en fonction du contexte de chaque État membre, en tenant compte des différences d’utilisation, de taille, de typologie, de zones climatiques, etc. La classification dépendra d’aspects tels que les catégorisations actuelles qui peuvent exister dans les bases de données sur le parc immobilier telles que les registres cadastraux, s’il existe des régions climatiques préétablies dans le pays, s’il existe des périodes précises liées à des règlements de construction en matière d’énergie antérieurs prévoyant des exigences spécifiques pour les matériaux et les systèmes de construction, etc.

L’application du même seuil à tous les bâtiments non résidentiels sans tenir compte de leurs spécificités pourrait entraîner des rénovations non optimales qui ne présentent pas un bon rapport coût-efficacité. La définition de bases de référence par catégorie facilite également la conception d’un soutien à la rénovation et de stratégies de rénovation mieux ciblés pour mettre en œuvre des NMPE, en tenant compte des différences entre les pratiques en matière de propriété/location, les durées de rénovation estimées, les caractéristiques et typologies communes, etc. Cela peut également donner lieu à des développements sur le plan de l’innovation, par exemple dans les appareils et les systèmes de bâtiment spécialisés pour chaque catégorie (par exemple, les hôpitaux et les immeubles de bureaux).

2.3.2.2.3. Base de référence finale

Sur la base de la caractérisation du parc immobilier non résidentiel effectuée à l’ÉTAPE 1, les données collectées et estimées pour la performance énergétique des bâtiments non résidentiels sont utilisées pour classer les bâtiments en fonction de l’indicateur sélectionné, à savoir la consommation d’énergie finale ou la consommation d’énergie primaire.

Si les États membres choisissent d’exempter certaines catégories de bâtiments visées à l’article 9, paragraphe 6, leurs données sont retirées de la caractérisation et sont donc exclues de la base de référence, de sorte qu’elles ne figurent plus dans le classement.

Sur la base des données collectées et estimées lors de la caractérisation du parc immobilier, les bâtiments peuvent être classés en créant une distribution de fréquences des bâtiments ou en utilisant les données relatives à chaque bâtiment individuel. Pour créer une distribution de fréquences, la plage de données [la différence entre la valeur minimale et la valeur maximale de la consommation d’énergie, par exemple 0-500 kWh/(m2.an)] est divisée en nombre de classes souhaitées. La fourchette pour chaque classe est définie en conséquence; par exemple, la classe 1 correspond à 0-19 kWh/m2/an, la classe 2 à 20-39 kWh/m2/an, la classe 3 à 40-59 kWh/m2/an, et ainsi de suite. Les points de données de chaque classe sont comptabilisés pour définir la fréquence. Cela peut se faire en fonction du nombre de bâtiments ou de la surface de plancher. Le graphique 3 montre un exemple de distribution de fréquences. Chaque barre représente le nombre de bâtiments ou la surface de plancher des bâtiments de chaque classe. Les bâtiments appartenant aux classes situées en haut du graphique obtiennent de moins bons résultats que les bâtiments des classes situées en bas.

Graphique 3. Parc immobilier non résidentiel organisé en fonction de la consommation d’énergie dans une distribution de fréquences

Pour créer la base de référence à l’aide des données de chaque bâtiment, les bâtiments sont organisés en fonction de leur consommation d’énergie, comme illustré au graphique 4. Chaque barre représente un bâtiment. Le graphique 4 est une représentation fictive d’un parc immobilier non résidentiel. Le parc immobilier étant censé être composé de 25 bâtiments, seules 25 barres sont présentées pour faciliter la visualisation. La même approche pour créer une distribution de fréquences peut être reproduite pour un parc immobilier composé de milliers de bâtiments. Cette approche et des chiffres similaires sont utilisés pour illustrer d’autres concepts et dispositions dans les sections suivantes.

Graphique 4. Illustration de la base de référence pour le parc immobilier non résidentiel

La base de référence devrait inclure au minimum le nombre de bâtiments (ou la surface de plancher), le type de bâtiments (bureaux, installations de soins santé, bâtiments abritant des services de vente en gros et au détail, bâtiments d’enseignement, installations sportives, hôtels et restaurants, etc.), d’autres catégories de bâtiments (si définies par l’État membre) et leur performance énergétique. La base de référence devrait permettre de déterminer les sous-ensembles des bâtiments les moins performants (par exemple 16 %, 26 %), de sorte à pouvoir définir les seuils maximaux pour la performance énergétique, comme expliqué dans la sous-section suivante. Quel que soit le nombre de catégories ou de sous-catégories, la part totale du parc immobilier devant faire l’objet d’une rénovation reste la même (en nombre de bâtiments ou de surfaces).

Graphique 5. Illustration des bases de référence pour les différentes catégories du parc immobilier non résidentiel

Si des seuils sont mis en œuvre pour plusieurs catégories de bâtiments, une base de référence spécifique est établie pour chacune des catégories. Les bâtiments de chaque catégorie sont organisés en fonction de leur consommation d’énergie. Le graphique 5 illustre le cas de deux catégories: chaque barre représente un bâtiment (6). Il est à noter que chaque catégorie peut avoir un nombre différent de bâtiments présentant une classe de performance énergétique différente.

2.3.2.3. Seuils de performance énergétique pour les NMPE

En vertu de l’article 9, les bâtiments non résidentiels doivent respecter des seuils de performance énergétique spécifiques qui ne doivent pas être dépassés dans les délais impartis. Les seuils de performance énergétique doivent être fixés de manière à ce qu’au moins 16 % et 26 % du parc immobilier national non résidentiel dépassent ces seuils. Ces seuils sont exprimés en kWh/(m2.an) et devraient représenter leur consommation d’énergie finale ou primaire. Des seuils ultérieurs doivent être établis pour 2040 et 2050, conformément à la trajectoire de transformation du parc immobilier national en un parc immobilier à émissions nulles.

Les États membres veillent à ce que tous les bâtiments non résidentiels soient en dessous du seuil de 16 % d’ici à 2030 et en dessous du seuil de 26 % d’ici à 2033, sauf s’ils sont exemptés de cette disposition conformément à l’article 9, paragraphe 1, ou à l’article 9, paragraphe 6.

Pour établir les seuils, le nombre de bâtiments ou la surface de plancher peuvent être utilisés comme expliqué ci-dessous.

2.3.2.3.1. Définition des seuils en fonction du nombre de bâtiments

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