1.Contexte
Ce document résume le document de travail des services de la Commission sur l’évaluation complète de l’aide humanitaire de la Commission européenne pour la période 2017-2022. La source principale de données aux fins de l’évaluation est une étude externe, qui s’est appuyée sur les constatations et les conclusions tirées des 33 évaluations spécifiques réalisées pendant la période d’évaluation. Cette étude a évalué les niveaux tant stratégiques qu’opérationnels des interventions humanitaires de l’UE. Elle a examiné le rôle de donateur d’aide humanitaire de la Commission européenne par rapport à ses partenaires et au système d’aide humanitaire au sens large, ainsi que les résultats obtenus. L’évaluation a permis d’apprécier l’efficacité, l’efficience, la cohérence, la pertinence, la valeur ajoutée et la durabilité des actions d’aide humanitaire de la Commission.
Le principal instrument juridique régissant l’aide humanitaire au niveau de l’UE, le règlement concernant l’aide humanitaire, définit les objectifs généraux et le cadre du financement par l’UE de l’assistance humanitaire ainsi que des opérations de secours et de protection. La période d’évaluation a été marquée par l’adoption d’une communication sur «l’action humanitaire de l’UE: nouveaux défis, mêmes principes» (2021), une nouvelle vision stratégique décrivant comment l’UE peut répondre à des besoins humanitaires accrus.
Entre 2017 et 2022, la Commission européenne figurait toujours parmi les principaux donateurs d’aide humanitaire dans le monde. Au cours de la période d’évaluation, l’UE a financé des organisations partenaires − organisations non gouvernementales, organisations internationales et organismes spécialisés des États membres − pour soutenir la mise en œuvre de 3 386 actions, pour un montant total d’environ 13 milliards d’EUR.
En tant que donateur mondial, la Commission européenne a soutenu les efforts mondiaux en matière d’aide humanitaire et de secours en cas de catastrophe, dans cinq régions: l’Afrique (la région qui a reçu le plus de fonds), l’Europe, le Moyen-Orient et l’Afrique du Nord, l’Asie et le Pacifique, l’Amérique latine et les Caraïbes. La Commission européenne a apporté une assistance humanitaire dans des secteurs clés: l’alimentation, la nutrition, la santé, l’eau, l’assainissement et l’hygiène (WASH), la protection, l’éducation en situation d’urgence et les abris et les camps.
2.Efficacité
Dans l’ensemble, l’évaluation démontre clairement que les interventions humanitaires de l’UE ont répondu aux besoins les plus urgents et ont contribué à la réalisation des objectifs inscrits dans le règlement concernant l’aide humanitaire.
Si l’efficacité variait selon les pays, les régions et les secteurs, les données indiquent que les actions financées ont généralement montré leur efficacité et produit des résultats tant quantifiables que non quantifiables, ainsi que des effets sur la vie des populations bénéficiaires. Les actions financées ont répondu aux besoins de différents groupes vulnérables, dont les plus ciblés étaient les nourrissons et les enfants de moins de cinq ans, les personnes handicapées et les femmes enceintes.
Les politiques sectorielles et thématiques élaborées par la DG ECHO (direction générale de la protection civile et des opérations d’aide humanitaire européennes) ont participé à améliorer la qualité de l’intervention humanitaire de la Commission européenne. Celle-ci a par ailleurs contribué largement à mettre certains thèmes au premier plan dans les interventions humanitaires, tels que l’utilisation d’espèces, l’importance de l’inclusion des personnes handicapées, la préparation aux catastrophes et les considérations environnementales.
Certains facteurs pourraient avoir nui à l’efficacité des politiques thématiques: le nombre croissant de politiques thématiques, les difficultés liées au contexte et, dans certains cas, la capacité et les ressources des partenaires nécessaires pour mettre en œuvre l’ensemble des exigences des politiques. Toutefois, ces difficultés recensées n’ont pas eu d’effet sur la mise en œuvre des politiques thématiques sur le terrain.
Les différents modèles de partenariat et les nouvelles initiatives de la DG ECHO (par exemple, les partenariats programmatiques) ont permis une coopération plus stratégique avec les partenaires et ont contribué à la réalisation d’objectifs communs.
3.Efficience
Les données suggèrent que l’efficience des systèmes et des processus de la DG ECHO s’est améliorée depuis la précédente période d’évaluation (2012-2016). La Commission européenne a souvent pris en compte l’efficience dans ses décisions stratégiques d’attribution des fonds; les allocations budgétaires reposaient sur les besoins et tenaient compte des actions des autres donateurs. Par ailleurs, l’évaluation a souligné la flexibilité dont la Commission européenne a fait preuve pour modifier et compléter les budgets permettant de faire face à l’évolution des crises. Les besoins récents ou émergents et les changements contextuels étaient dûment pris en considération dans les documents de politique et les décisions de financement.
Dans le même temps, l’efficience des actions humanitaires financées par l’UE a été déterminée par des facteurs à la fois internes et externes. L’évaluation du rapport coût-efficacité des actions d’aide humanitaire de l’UE, et plus largement dans le domaine humanitaire, reste difficile. En interne, dans certains cas, la complexité des exigences administratives, la courte durée des cycles de financement et la fragmentation entre les multiples actions et partenaires ont posé des difficultés, en raison de la spécificité de l’assistance humanitaire. En externe, des facteurs tels que les contraintes d’accès, l’insécurité, les politiques gouvernementales restrictives, les frais de fonctionnement élevés et les chocs comme la pandémie de COVID-19 ont eu une incidence supplémentaire sur l’efficience. Néanmoins, la Commission européenne a réagi en faisant preuve d’une grande flexibilité, recourant à des modifications budgétaires, à des réaffectations et à des ajustements opérationnels en vue d’atténuer ces effets.
4.Cohérence
La Commission européenne est reconnue comme un donateur humanitaire de premier plan attaché aux principes et adhérant pleinement aux principes humanitaires de neutralité, d’impartialité, d’indépendance et d’humanité. Tout au long de la période d’évaluation, la Commission européenne a mis en œuvre des mesures pour veiller à ce que ces principes soient systématiquement intégrés dans les interventions de l’UE. Pour ce faire, des consultations avec les principaux partenaires et parties prenantes se tenaient lors de l’adoption ou de la mise à jour des politiques. L’action de sensibilisation menée par la Commission européenne a aussi joué un rôle crucial dans la défense de ces principes.
Les interventions d’aide humanitaire de l’UE étaient cohérentes en interne tant au niveau stratégique qu’opérationnel. L’évaluation a relevé en particulier les synergies avec le mécanisme de protection civile de l’Union (MPCU) et l’instrument d’aide d’urgence.
Par ailleurs, les interventions d’aide humanitaire étaient cohérentes et complétaient celles des États membres et des autres donateurs. La DG ECHO a participé et/ou encouragé ses partenaires à participer aux mécanismes de coordination existants. Le Forum humanitaire européen, qui s’est tenu pour la première fois en 2022, a également été considéré comme un cadre utile dans lequel la Commission européenne a pu renforcer son dialogue stratégique avec les États membres et les partenaires humanitaires.
Si les données montraient une cohérence générale entre les interventions humanitaires de l’UE et ses différents instruments de financement extérieur, des efforts supplémentaires sont nécessaires pour mieux exploiter les synergies, de façon à faciliter la mise en œuvre de l’approche associant l’aide humanitaire, le développement et la paix.
5.Durabilité
Il y a eu une augmentation sensible des actions humanitaires financées par l’UE qui présentaient une continuité des résultats ou des effets durables. La Commission européenne a privilégié les actions qui intégraient des stratégies liant les projets à des objectifs à plus long terme définis en collaboration avec les autorités nationales ou locales pour garantir leur durabilité au-delà du cycle des programmes humanitaires.
En dépit de problèmes de coordination, il y a eu des réussites dans la mise en œuvre de l’approche associant l’aide humanitaire, le développement et la paix. La flexibilité, la coordination et la prévisibilité des financements pourraient être encore améliorées en vue de faciliter la complémentarité des actions humanitaires, de paix et de développement.
6.Valeur ajoutée de l’Union européenne
Les interventions d’aide humanitaire financées par l’UE ont apporté une valeur ajoutée manifeste par rapport à ce qui aurait pu être réalisé individuellement par les États membres. La valeur ajoutée de la Commission européenne par rapport aux autres donateurs reposait sur sa présence à l’échelle mondiale et locale, grâce à son réseau unique de bureaux locaux d’aide humanitaire répartis dans 40 pays, son expertise technique et thématique, une approche de programmation attentive à combler les lacunes, sa position de donateur motivé par des principes, son rôle de coordination et de sensibilisation, son réseau de partenaires, et son utilisation de différents instruments de préparation et de réaction rapide pour faire face aux crises.
Une suspension des opérations humanitaires et du financement de l’aide humanitaire de l’UE emporterait des conséquences négatives graves. Cela créerait un déficit financier important dans un contexte où le financement humanitaire mondial général diminue.
Parmi les actions susceptibles de maximiser la valeur ajoutée de l’UE figurent notamment: le renforcement du rôle que joue la Commission européenne dans la coordination, le renforcement des activités de sensibilisation, la poursuite des efforts visant à localiser et à renforcer les capacités des acteurs locaux, le soutien et le renforcement du réseau de terrain, la facilitation de la mise en œuvre des politiques thématiques grâce au renforcement des capacités et au dialogue, l’amélioration de la durabilité et de l’approche associant l’aide humanitaire, le développement et la paix, et l’augmentation du financement pluriannuel.
7.Pertinence
Les objectifs généraux de l’aide humanitaire de l’UE sont restés pertinents compte tenu de l’évolution rapide du paysage humanitaire et de l’augmentation des besoins humanitaires. L'objectif le plus pertinent visait à sauver et à préserver des vies, à atténuer la souffrance humaine et à préserver la dignité humaine. À cet égard, les stratégies de la DG ECHO, comme indiqué dans les plans de mise en œuvre humanitaire, étaient bien alignées sur les objectifs généraux, les politiques et les engagements de l’UE. La plupart des plans de mise en œuvre humanitaire ont fait preuve de la flexibilité nécessaire pour s’adapter à l’évolution des conditions.
Dans l’ensemble, les politiques thématiques de la DG ECHO ont servi de cadres essentiels pour orienter les actions financées et leur donner la priorité, et étaient généralement globales et actualisées, avec toutefois des variations d’une politique à l’autre. L’utilisation de modalités en espèces a augmenté au cours de la période d’évaluation, influencée par les actions de sensibilisation de la Commission européenne. Les engagements de l’UE en faveur des crises oubliées (allouer 15 % de son budget humanitaire initial à cette cause) et de l’éducation dans les situations d’urgence (objectif d’y allouer 10 % de l’aide humanitaire depuis 2019) étaient pertinents pour faire face au manque important de financement et répondre aux besoins croissants.
La diversité des approches de partenariat adoptées par la Commission européenne a permis d’apporter des réponses appropriées à de multiples crises. Les dialogues stratégiques avec certains partenaires ont donné lieu à des discussions stratégiques et permis de mobiliser les capacités des partenaires.
8.Conclusions et enseignements tirés
Les objectifs généraux de l’aide humanitaire de l’UE inscrits dans le règlement concernant l’aide humanitaire restent pertinents compte tenu de l’évolution rapide du paysage humanitaire et de l’augmentation des besoins humanitaires. Les interventions humanitaires de l’UE ont généralement été efficaces et ont répondu aux besoins les plus urgents, avec une efficacité variable selon les pays, les régions et les secteurs. Le financement de la Commission européenne est considéré par ses partenaires humanitaires comme essentiel dans les différentes régions, y compris les plus éloignées géographiquement, où sa présence est plus limitée.
L’acheminement par la Commission européenne de l’aide humanitaire fondée sur des principes et des secours lors de catastrophes est principalement caractérisé par: une capacité de réaction d’urgence forte et flexible, un réseau de partenaires large et diversifié, des politiques thématiques et une expertise bien établies, et une importante présence sur le terrain qui renforce la compréhension du contexte et la capacité de réaction. Son rôle actif de sensibilisation, son leadership en matière de politique humanitaire et son attachement profond aux principes humanitaires et au droit international consolident encore davantage son influence mondiale.
De par son action humanitaire qualitative, responsable et fondée sur des principes, l’UE démontre son engagement en faveur de la solidarité et des droits de l’homme dans le monde, et assoit sa réputation et son influence sur la scène internationale. L’investissement dans l’assistance humanitaire contribue également à la stabilité mondiale, en réduisant le risque que les crises dégénèrent en menaces sécuritaires ou en chocs économiques, ou conduisent à l’émergence d’États défaillants.
L’accent est mis sur l’importance de continuer à promouvoir l’efficience et l’efficacité de l’action humanitaire dans tous les secteurs, notamment en renforçant l’approche associant l’aide humanitaire, le développement et la paix, en promouvant le financement de qualité, les mesures prises au niveau local et le recours à l’aide en espèces, le cas échéant et dans la mesure du possible.
La Commission européenne joue plus que jamais un rôle humanitaire de premier plan et doit continuer à renforcer son engagement et son leadership dans les questions humanitaires mondiales. Son approche fondée sur les besoins, son traitement prioritaire des crises oubliées et sa position fondée sur des principes − y compris son soutien résolu au droit international humanitaire − restent tout à fait pertinents et efficaces. La Commission continue à définir le programme d’action humanitaire mondial, à mobiliser le soutien de multiples donateurs émergents et partageant les mêmes valeurs, et mène un travail de sensibilisation dans les diverses enceintes multilatérales.
Les politiques thématiques sont indispensables pour garantir la qualité des interventions humanitaires. Les efforts doivent être poursuivis pour assurer leur visibilité, leur intégration dans tout le cycle de programmation et leur alignement sur les besoins émergents. Les mesures récentes comprennent l’adoption d’exigences environnementales minimales pour l’aide humanitaire, le lancement de mises à jour des politiques dans des secteurs clés et la publication d’orientations sur la promotion du respect du droit international humanitaire.
Dans un contexte mondial de sous-financement du système humanitaire, où l’écart général entre les ressources disponibles et les besoins humanitaires devrait se creuser, la nécessité de continuer à renforcer l’efficacité et l’efficience des interventions d’aide humanitaire de l’UE se confirme. La Commission européenne a généralisé l’utilisation d’un financement flexible et de qualité − y compris les transferts monétaires pluriannuels et polyvalents − et lancé le modèle de partenariat programmatique pour soutenir la collaboration stratégique à plus long terme avec ses partenaires. Ces efforts augmentent la prévisibilité et l’alignement sur les priorités communes. Les travaux sur la localisation avancent, notamment grâce à la publication d’orientations sur les partenariats équitables. En parallèle, la préparation aux catastrophes et les mesures d’anticipation s’intensifient, grâce notamment à une feuille de route spécifique et à une augmentation des financements. La Commission investit également dans la coordination de la chaîne d’approvisionnement et de la logistique, encourageant les approches communes et la mutualisation des ressources afin d’améliorer le rapport coût-efficacité.
Les caractéristiques uniques de l’aide humanitaire de la Commission européenne (réseau de terrain, réseau de partenaires, outils et instruments internes) ont apporté au système humanitaire une valeur ajoutée avérée.
La DG ECHO adapte ses systèmes d’évaluation et de suivi afin d’améliorer leur capacité à analyser l’efficacité et l’efficience de ses actions. Les efforts visant à optimiser la collecte et l’analyse des données ainsi que l’harmonisation des indicateurs permettent également d’alimenter la base factuelle de la programmation.
En somme, le leadership politique de la Commission européenne, les données scientifiques et les outils d’analyse, la flexibilité opérationnelle, la solidité des partenariats et la robustesse du réseau de terrain restent autant d’atouts essentiels dans l’acheminement en temps utile d’une assistance humanitaire efficace et fondée sur des principes, dans un contexte mondial marqué par une complexité croissante et le sous-financement.