Contexte de l’évaluation
Le Fonds «Asile, migration et intégration» (ci-après le «FAMI»), pour la période de programmation 2014-2020, a été adopté le 16 avril 2014. Il a été créé pour succéder au Fonds européen pour les réfugiés, au Fonds européen d’intégration des ressortissants de pays tiers et au Fonds européen pour le retour. Le FAMI 2014-2020 a été doté d’un budget plus important que les Fonds précédents, qui lui a permis d’apporter un soutien plus complet aux États membres. La contribution totale initiale de l’UE au FAMI pour la période 2014-2020 s’élevait à 3 137 millions d’EUR.
Le FAMI est mis en œuvre en gestion partagée, directe ou indirecte. La programmation s’effectue soit au niveau des États membres, dans le cadre des programmes nationaux, soit au niveau de la Commission, par l’intermédiaire des actions de l’Union, de l’aide d’urgence, du réseau européen des migrations et d’actions spécifiques via les programmes de travail annuels.
En outre, tous les Fonds «Affaires intérieures» pendant la période 2014-2020 étaient régis par un acte juridique distinct, à savoir le règlement horizontal, l’idée étant d’assurer une meilleure coordination et une meilleure gestion entre eux.
Le Fonds a pour objectif général de contribuer «à la gestion efficace des flux migratoires ainsi qu’à la mise en œuvre, au renforcement et au développement de la politique commune en matière d’asile, de protection subsidiaire et de protection temporaire et de la politique commune en matière d’immigration, dans le plein respect des droits et principes consacrés dans la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne». Cet objectif général est précisé dans les quatre objectifs spécifiques suivants:
1.renforcer et développer tous les aspects du régime d’asile européen commun, y compris sa dimension extérieure;
2.soutenir la migration légale vers les États membres en fonction de leurs besoins économiques et sociaux, comme les besoins du marché du travail, tout en préservant l’intégrité des régimes d’immigration des États membres, et promouvoir l’intégration effective des ressortissants de pays tiers;
3.promouvoir dans les États membres des stratégies de retour équitables et efficaces, qui contribuent à lutter contre l’immigration clandestine, en accordant une attention particulière à la pérennité du retour et à la réadmission effective dans les pays d’origine et de transit;
4.accroître la solidarité et le partage équitable des responsabilités entre les États membres, en particulier à l’égard des États les plus touchés par les difficultés liées à la migration et à l’asile, y compris par une coopération pratique.
L’objectif de l’évaluation ex post est défini à l’article 57, paragraphe 2, point b), du règlement horizontal, qui impose à la Commission de procéder à une telle évaluation afin d’évaluer les effets du règlement FAMI et du règlement horizontal après la clôture des programmes nationaux.
L’évaluation porte sur l’ensemble de la période de mise en œuvre, du 1er janvier 2014 au 30 juin 2024. Initialement, les activités financées devaient prendre fin au 30 juin 2023. Toutefois, à la suite de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, il a été convenu de prolonger d’un an la mise en œuvre du Fonds, afin que les États membres puissent utiliser pleinement les fonds encore disponibles pour faire face aux conséquences de la guerre. Par conséquent, le délai imparti à la Commission pour procéder à l’évaluation ex post a également été prolongé d’un an, jusqu’au 30 juin 2025.
La présente évaluation couvre les 27 États membres liés par le FAMI au cours de la période, c’est-à-dire tous les États membres à l’exclusion du Danemark et y compris le Royaume-Uni. Des méthodes qualitatives et quantitatives ont été utilisées pour l’évaluation, notamment la consultation des États membres, des fonctionnaires de la Commission européenne, des partenaires chargés de la mise en œuvre et des bénéficiaires.
Principales conclusions et principaux enseignements tirés
Efficacité
Le FAMI a largement contribué à la réalisation de l’objectif spécifique nº 1 - renforcement du régime d’asile européen commun, y compris sa dimension extérieure. Si les progrès accomplis étaient variables d’un État membre à l’autre, dans l’ensemble, le FAMI a été particulièrement efficace pour soutenir la création et la rénovation d’hébergements d’accueil et fournir une assistance aux ressortissants de pays tiers. L’aide d’urgence a également contribué à la réalisation de l’objectif spécifique, principalement en améliorant et en étendant les conditions d’accueil, ainsi qu’en répondant aux besoins des ressortissants de pays tiers vulnérables et en permettant l’amélioration des politiques d’asile.
Dans le cadre de l’objectif spécifique nº 2 - soutenir la migration légale et promouvoir l’intégration effective des ressortissants de pays tiers, le FAMI a contribué de manière substantielle à l’intégration effective des ressortissants de pays tiers et, dans une certaine mesure, aux mesures de migration légale. Plus de dix millions de ressortissants de pays tiers ont participé à des mesures d’intégration financées par le Fonds, un chiffre largement supérieur à l’objectif fixé par les États membres. Les actions de l’Union ont contribué à l’intégration des ressortissants de pays tiers, et les projets menés en faveur du renforcement des capacités ont été les plus nombreux, suivis par les projets de soutien aux personnes vulnérables et aux femmes. Les États membres ont consacré leur dotation au titre de cet objectif spécifique, avant tout, aux mesures d’intégration plutôt qu’aux interventions en matière de migration légale. Toutefois, lorsque des mesures de migration légale ont été prises, elles se sont avérées efficaces.
Le FAMI a contribué à l’objectif spécifique nº 3 - stratégies de retour équitables et efficaces, mais avec des résultats variables d’un État membre à l’autre. Par exemple, tous les États membres, à des degrés divers, ont utilisé le FAMI pour financer des mesures de réintégration. Dans le cadre des actions de l’Union, la facilité de partenariat en matière de migration a contribué à la lutte contre la migration irrégulière et à l’intensification de la coopération avec les pays tiers en vue du renforcement des processus de retour et de réadmission.
Le FAMI a contribué dans une moindre mesure à l’objectif spécifique nº 4 - renforcer la solidarité et le partage des responsabilités. Dans l’ensemble, les États membres ont alloué nettement moins de ressources à cet objectif qu’aux autres objectifs spécifiques. La réinstallation conformément aux priorités communes de l’Union a été, de loin, l’intervention la plus courante. Les résultats obtenus en matière de relocalisation ont été modestes, et les projets de coopération visant à renforcer la solidarité et le partage des responsabilités n’ont bénéficié que d’un soutien minimal.
Les objectifs spécifiques se sont heurtés à plusieurs défis majeurs, tels que la crise migratoire de 2015 et 2016, la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et la pandémie de COVID‑19. L’évaluation a montré que les États membres s’étaient adaptés à ces défis en adoptant des stratégies de remédiation, afin de contrer leurs répercussions négatives sur leurs programmes nationaux.
En outre, le FAMI a contribué avec succès au soutien des États membres dans les situations d’urgence. Tout au long de la période de programmation, la dotation à l’aide d’urgence a été considérablement augmentée pour faire face aux différents défis susmentionnés.
Efficacité
Les éléments recueillis en ce qui concerne le rapport coût-efficacité du FAMI par rapport à des Fonds similaires ont révélé des résultats mitigés et non concluants. La charge administrative liée au FAMI a généralement été jugée proportionnée à ses avantages et comparable à celle des autres Fonds de l’UE. En revanche, de manière générale, elle n’a pas été considérée comme proportionnée par rapport aux fonds nationaux. Par ailleurs, environ la moitié des États membres ont évoqué la lourdeur de la charge administrative.
Le rapport coût-efficacité des interventions soutenues par le FAMI, telles que l’apprentissage des langues et la formation professionnelle, a été jugé bon dans les études comparatives de l’UE.
Les États membres ont mis en œuvre des mesures de surveillance et de détection des fraudes et des irrégularités. Toutefois, compte tenu du peu d’informations communiquées sur ces mesures, il n’a pas été possible d’évaluer leur rapport coût-efficacité et d’en tirer des conclusions.
Simplification et réduction de la charge administrative
D’une manière générale, les mesures de simplification mises en place au titre du FAMI ont été accueillies favorablement, mais les avis étaient partagés quant à leur efficacité. Premièrement, le FAMI a créé un Fonds consacré à la gestion des migrations et un ensemble unique de règles a été adopté pour les Fonds «Affaires intérieures» (FAMI, FSI‑P, FSI‑FEV) afin d’améliorer la coordination et d’harmoniser les procédures. Deuxièmement, le FAMI a introduit un cycle de financement unique de sept ans et une programmation pluriannuelle. Cela a permis aux États membres de planifier des interventions à long terme, de mieux s’adapter à l’évolution des besoins et de simplifier les procédures en supprimant les processus de renouvellement annuel. Enfin, le FAMI a introduit des règles nationales en matière d’admissibilité des dépenses afin d’offrir une certaine souplesse selon les contextes nationaux et la possibilité d’utiliser des options simplifiées en matière de coûts. Lorsque ces options ont été mises en œuvre, elles ont été accueillies favorablement par les parties prenantes. Toutefois, leur mise en œuvre a été difficile pour certains États membres et, globalement, leur utilisation a été jugée limitée.
Cohérence et complémentarité
Le FAMI affiche un degré satisfaisant de cohérence entre les programmes des États membres et les autres actions qu’il finance. Au niveau de la Commission, des procédures ont été mises en place dans le cadre de l’élaboration des programmes de travail annuels de l’action de l’Union et de l’aide d’urgence afin de garantir la cohérence dès le départ. Les rapports sur la cohérence interne ont été limités. Cependant, plusieurs États membres ont décrit les mécanismes qu’ils avaient mis en place pour assurer la cohérence et la complémentarité au niveau national. Parmi ceux-ci, le dialogue avec les parties prenantes, la mise en place de groupes de coordination et le partage d’informations.
Le FAMI affiche une cohérence suffisante avec la programmation d’autres Fonds de l’UE, en particulier le Fonds social européen (FSE), le Fonds européen de développement régional et le Fonds pour la sécurité intérieure. Tous les États membres sauf un ont procédé à une évaluation de la cohérence et de la complémentarité au cours des phases de programmation ou de mise en œuvre initiale. Dans l’ensemble, le FSE a été considéré comme le plus pertinent pour la cohérence et la complémentarité; toutefois, la cohérence avec le FSE pourrait être encore renforcée par la coordination des interventions en faveur de l’intégration et une meilleure délimitation des différences entre leurs champs d’intervention respectifs.
Tous les États membres ont mis en place des mécanismes visant à assurer la cohérence et la complémentarité entre le FAMI et d’autres Fonds de l’UE, et à éviter d’éventuels chevauchements. Il convient de faire remarquer qu’aucun élément révélateur d’un double financement entre des composants du FAMI, ni entre le FAMI et d’autres programmes de l’UE, n’a été constaté.
En ce qui concerne la cohérence avec les programmes de dépenses externes, il est nécessaire de renforcer la coopération et la coordination en matière de programmation, tant entre les services de la Commission qu’avec les États membres de l’UE. Plusieurs problèmes ont été mis en évidence dans l’architecture de financement actuelle, notamment: le manque d’alignement entre le financement extérieur de l’Union en matière de migration et de sécurité et les politiques de l’Union dans ces domaines; la difficulté persistante à utiliser tous les outils existants (stratégiques, de financement, d’investissement et autres) dont disposent l’UE et ses États membres, dans un esprit Équipe Europe, pour exercer une influence stratégique et opportune sur les pays partenaires afin d’améliorer la coopération en matière de migration et de sécurité; les limites du financement des actions liées à la migration et à la sécurité dans les pays tiers, étant donné que la plupart des dépenses dans le domaine extérieur doivent respecter les critères d’éligibilité de l’aide publique au développement.
Valeur ajoutée de l’UE
Le FAMI a contribué à la valeur ajoutée de l’UE en permettant aux États membres d’offrir davantage de services et de toucher un public plus large que ce qui aurait été possible sans le soutien du Fonds. L’aide d’urgence a été particulièrement importante pour étendre les services et leur portée dans les situations d’urgence. Le FAMI a également permis aux États membres d’introduire de nouvelles interventions pour répondre à l’évolution des besoins, d’étendre les activités et les avantages à de nouveaux groupes cibles, et a largement contribué à l’innovation.
La plupart des États membres ont indiqué que des actions auraient été menées dans une certaine mesure même en l’absence de soutien du Fonds. Toutefois, les interventions auraient été minimes, de moindre ampleur et/ou de moindre qualité, ce qui met en évidence l’utilité du FAMI.
En ce qui concerne la contribution du FAMI à la coopération transnationale, à la solidarité et au partage des charges, la perception des parties prenantes était mitigée. Le FAMI a soutenu les efforts de relocalisation et de réinstallation, dans le cadre de l’EMAS et des programmes nationaux; cependant, la réalisation de ces interventions a varié selon les États membres. Si les programmes nationaux comportent peu d’éléments concernant la coopération transnationale, le réseau européen des migrations et les actions de l’Union ont soutenu des projets transnationaux et favorisé la coopération entre les États membres.
Durabilité
Bien que des efforts aient été déployés pour garantir la durabilité, peu d’éléments attestaient que des projets étaient transférés, reproduits ou développés au moyen de ressources nationales. Plus généralement, la durabilité est assurée par la sélection d’activités ayant des effets à long terme, telles que le renforcement des capacités ou l’intégration sur le marché du travail. En outre, certains États membres ont fait de la durabilité un élément du processus de suivi. Les parties prenantes ont décrit l’importance des bénéficiaires, des communautés locales et des réseaux de volontaires pour garantir la durabilité. Toutefois, la dépendance à l’égard des fonds de l’UE est restée élevée et des efforts supplémentaires pourraient être déployés pour garantir la durabilité.
Pertinence
Le FAMI a répondu aux besoins en constante évolution tant au moment de l’approbation du programme que pendant sa mise en œuvre.
Bien que seuls quelques États membres aient procédé à une mise à jour de l’évaluation des besoins réalisée au début de la période de programmation, il apparaît que les parties prenantes au sein du comité de suivi ont fourni en temps utile des informations sur l’évolution des besoins pendant la mise en œuvre des programmes. Les autorités compétentes ont également affirmé que les processus de modification des programmes nationaux étaient suffisants pour répondre aux nouveaux besoins.
Il a également été constaté que les programmes de travail annuels de l’action de l’Union et d’aide d’urgence étaient alignés sur les besoins réels et suffisamment souples pour s’adapter à l’évolution de la situation. Si les parties prenantes se sont largement accordées sur la pertinence du FAMI, plusieurs d’entre elles ont mis en évidence des domaines dans lesquels les besoins de soutien n’ont pas été satisfaits, ou du moins pas totalement (par exemple, l’assistance aux migrants en situation irrégulière et le maintien du soutien aux migrants lorsqu’ils atteignent la majorité).