Le document de travail des services de la Commission résume les résultats de l’évaluation des règles en matière d’aides d’État en faveur des banques en difficulté, lancée en mars 2022.
Le but de cette évaluation était d’analyser comment les règles en matière d’aides d’État en faveur des banques en difficulté ont fonctionné au fil du temps et dans quelle mesure elles ont préservé la stabilité financière dans le marché unique de l’UE, tout en garantissant une égalité des conditions de concurrence et en atténuant les distorsions de concurrence. Les résultats de l’évaluation fourniront des informations utiles à la Commission sur la nécessité ou non de réviser les règles.
Le contrôle des aides d’État dans le secteur bancaire, dans le contexte de l’évolution du marché et de la situation réglementaire
Le contrôle des aides d’État fait partie des règles de concurrence de l’Union énoncées dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. L’objectif général de ce contrôle est de préserver le marché intérieur et une égalité des conditions de concurrence pour contribuer au développement économique et à la croissance dans l’Union. Conformément à cet objectif général, les objectifs spécifiques des règles en matière d’aides d’État en faveur du secteur bancaire ont été de préserver la stabilité financière tout en réduisant autant que possible les distorsions de concurrence dans le secteur.
Jusqu’en 2008, la Commission a apprécié les aides d’État accordées aux banques en difficulté au regard des lignes directrices générales concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté. L’éclatement de la crise financière en 2008 a entraîné d’importantes difficultés pour un grand nombre de banques européennes. Le caractère systémique exceptionnel de la crise a menacé le secteur dans son ensemble. Les règles en matière d’aides d’État applicables aux entreprises non financières n’étaient plus adaptées aux besoins du secteur bancaire. En conséquence, la Commission a élaboré un ensemble de règles spécifiques pour l’appréciation des aides d’État accordées aux banques en difficulté. Depuis 2008, la Commission a révisé, actualisé et étendu à plusieurs reprises ces règles en matière d’aides d’État, afin de tenir compte de l’évolution de la crise financière, des modifications apportées au cadre réglementaire et des enseignements tirés de l’application des règles.
Ces règles sont actuellement fixées dans six communications de la Commission, dont la plus récente et la plus complète est la communication de 2013 concernant le secteur bancaire. Ces communications exposent les principes appliqués par la Commission pour apprécier les aides d’État accordées aux banques en difficulté: i) réduire autant que possible les distorsions de concurrence dues à l’octroi d’aides d’État; ii) rétablir la viabilité à long terme des banques soutenues, par des mesures de restructuration (ou, si cela n’est pas possible, en veillant à ce qu’elles quittent le marché de manière ordonnée); et iii) veiller à ce que les actionnaires et certains créanciers des banques soutenues supportent une partie des pertes (la «répartition des charges»), afin de minimiser le montant des aides d’État et de protéger ainsi les contribuables et d’éviter que les banques, les actionnaires et les créanciers ne prennent des risques excessifs.
Depuis la dernière révision des règles en 2013, l’environnement réglementaire dans lequel opèrent les banques de l’UE a considérablement changé. Le cadre microprudentiel de l’UE a été renforcé. De nouvelles règles de l’UE ont été mises en place pour gérer les crises bancaires, préserver la stabilité financière et protéger les déposants. Ces règles constituent le «cadre pour la gestion des crises et la garantie des dépôts» (Crisis Management and Deposit Insurance Framework, ci‑après le «cadre CMDI»). Deux piliers de l’union bancaire ont été établis (pour les pays de la zone euro et pour les États membres n’appartenant pas à la zone euro, mais qui y adhèrent): les mécanismes institutionnels de surveillance et de résolution centralisées des banques. Ce nouvel environnement réglementaire instaure des interactions et des interdépendances entre l’exercice du contrôle des aides d’État et les actions des autorités de surveillance des banques et des autorités de résolution.
De 2008 à 2022, les aides d’État en faveur des banques en difficulté autorisées par la Commission se sont élevées à 6 811 milliards d’euros, dont 2 904 milliards d’euros (soit 42,6 %) ont effectivement été accordés aux banques par les États membres. Les aides restantes ont été autorisées par la Commission européenne, mais n’ont jamais été utilisées par les États membres. La majorité (78 %) des aides autorisées ont été accordées à des fins de liquidité, sous la forme d’engagements de l’État principalement destinés à garantir les engagements des banques, tandis que les aides restantes (22 %) ont été engagées à des fins de fonds propres, sous la forme d’injections directes de fonds propres ou de mesures de sauvetage des actifs dépréciés, qui transfèrent le risque que présentent les actifs dépréciés (par exemple, des prêts) à l’État. En termes d’aides utilisées, les instruments de liquidité et de fonds propres représentent chacun environ la moitié des aides.
Les montants les plus élevés d’aides d’État ont été autorisés au début de la crise financière, en 2008, à hauteur de 3 457,5 milliards d’euros, ce qui représente 26,4 % du PIB de l’UE et la moitié du montant total des aides autorisées au cours de la période considérée. En ce qui concerne le montant global des aides utilisées par les États membres, les niveaux les plus élevés ont été atteints en 2009 et 2010 (1 042 milliards d’euros par an, soit 8 % du PIB de l’UE).
Au cours de la période considérée, la Commission a adopté 730 décisions relatives à des aides au secteur bancaire, que ce soit sous la forme de régimes (qui désignent les bénéficiaires d’aides de manière générale et abstraite) ou de décisions individuelles concernant des banques particulières. Les décisions relatives à des aides individuelles ont représenté 55 % de l'ensemble des décisions (soit 403 décisions). 444 banques ont bénéficié d’une aide d’État au titre d’un régime d’aides, tandis que 122 établissements de crédit ont bénéficié d’aides d’État individuelles. Sur les 444 banques ayant bénéficié d’une aide au titre d’un régime, 90 % n’ont utilisé que des aides de trésorerie. Parmi les banques ayant bénéficié d’une aide individuelle, 85 % ont eu recours à un soutien en capital, dont une grande partie (57 %) ont également bénéficié d’une aide de trésorerie. Le recours à l’aide de trésorerie sans soutien en capital a été plus limité (15 %). 93 banques ayant bénéficié d’une aide individuelle ont bénéficié d’une aide à la restructuration destinée à rétablir leur viabilité à long terme et à préserver ainsi leur activité économique. 22 banques ayant bénéficié d’une aide individuelle ont bénéficié d’une aide à la liquidation afin de soutenir leur sortie ordonnée du marché lorsque la viabilité à long terme ne pouvait être rétablie.
D’un point de vue pratique, la Commission a considéré que les mesures de trésorerie étaient celles qui entraînent le moins de distorsion de la concurrence, en raison de leur nature temporaire et dans la mesure où un soutien de trésorerie était généralement autorisé pour les banques fondamentalement saines. Pour cette raison, seules des mesures limitées visant à atténuer les distorsions de concurrence ont été nécessaires et il n’a pas été nécessaire de présenter un plan de restructuration ex ante ou de mettre en œuvre une répartition des charges. En revanche, les aides à la restructuration ont généralement été considérées comme le type d’aide entraînant le plus de distorsions. La Commission a donc demandé des mesures spécifiques visant à atténuer les graves distorsions de concurrence découlant des aides et à protéger les concurrents qui n’en ont pas bénéficié. La sortie du marché soutenue par une aide à la liquidation a souvent été réalisée par la vente d’une partie de la banque liquidée à un concurrent et par son intégration au sein d’une banque concurrente plutôt que par une liquidation.
La structure, le champ d’application et les sources de l’évaluation
L’évaluation analyse l’efficacité, l’efficience, la cohérence, la pertinence et la valeur ajoutée européenne des règles en matière d’aides d’État pour les banques en difficulté. Dans ce contexte, elle évalue également dans quelle mesure les règles actuelles sont toujours adaptées à leur finalité et s’il est possible de les simplifier ou d’améliorer la cohérence avec le cadre CMDI.
En ce qui concerne le champ d’application, l’évaluation couvre la période allant de 2008 jusqu’à la situation actuelle, avec 27 États membres et le Royaume‑Uni.
Parmi les sources figuraient une consultation publique, une consultation ciblée (au premier semestre de 2022), des réunions bilatérales menées avec des autorités de l’Union et des États membres (tout au long de l’année 2023), une étude d’experts préparée par un contractant externe E.CA Economics (ci‑après l’«étude», finalisée en décembre 2023) et des analyses internes de la Commission. L’étude a comporté une collecte complète de données. Des données économiques et financières propres aux entreprises provenant de sources multiples concernant les banques européennes au cours de la période couverte par cette évaluation ont été combinées avec des informations sur les montants des aides, des informations sur le registre des aides d’État, des décisions de la Commission et des données sur les aspects administratifs des procédures en matière d’aides d’État. Des informations macroéconomiques supplémentaires provenant des États membres et de l’UE ont complété l’ensemble de données. En appliquant la méthode statistique d’analyse de régression, l’étude a comparé les banques ayant bénéficié d’une aide avec des banques similaires (dans la mesure du possible) n’en ayant pas bénéficié. Elle a également examiné l’incidence des aides sur le secteur bancaire d’un État membre dans son ensemble.
Les résultats de l’évaluation
Dans l’ensemble, l’évaluation conclut que les règles en matière d’aides d’État en faveur des banques en difficulté ont largement atteint leur double objectif, à savoir préserver la stabilité financière tout en atténuant les distorsions de concurrence, et qu’elles ont donc été largement efficaces en tant qu’encadrement des aides d’État.
L’évaluation apprécie d’abord l’efficacité des règles applicables et la mesure dans laquelle elles ont i) contribué à préserver la stabilité financière; ii) permis la restructuration efficace des banques viables et la sortie ordonnée du marché des banques non viables; iii) permis d’atténuer les distorsions de concurrence causées par les octrois d’aides; et iv) contribué à décourager les prises de risques excessives (aléa moral), grâce à des mesures de répartition des charges.
En ce qui concerne l’incidence de l’application des règles en matière d’aides d’État sur la stabilité financière, l’évaluation présente une interprétation plausible du rôle à long terme des aides d’État sur la base des éléments de preuve disponibles, tout en reconnaissant les limites d’une appréciation statistique. Les aides d’État ont joué un rôle crucial dans le rétablissement de la confiance des marchés au moment où les tensions étaient les plus graves (la période de la crise financière mondiale et la crise de la dette souveraine de 2007 à 2013), parallèlement à la politique monétaire et à l’aide extérieure aux pays dans lesquels la menace pour la stabilité financière était plus profondément enracinée dans leur économie. Les aides d’État ont progressivement joué un rôle plus modeste, mais elles sont restées pertinentes au cours des années suivantes, lorsque les tensions financières se sont progressivement atténuées et que des initiatives stratégiques majeures ont été mises en place, avec notamment l’adoption d’exigences réglementaires renforcées pour les banques, reflétant les principes de Bâle III, et la mise en place de cadres uniques de surveillance et de résolution des défaillances bancaires.