Le Fonds pour la modernisation a été créé dans le cadre de la révision de 2018 de la directive relative au système d’échange de quotas d’émission de l'UE (SEQE de l’UE) 1 en tant qu’instrument de solidarité visant à faciliter la modernisation des systèmes énergétiques et à améliorer l’efficacité énergétique dans certains États membres de l’Union à faible revenu entre 2020 et 2030. Le Fonds redistribue actuellement les recettes tirées de la mise aux enchères des quotas du SEQE de l’UE à 13 États membres bénéficiaires, étant donné que le Portugal, la Grèce et la Slovénie ont été ajoutés aux 10 États membres initiaux 2 à l’issue de la révision de 2023 de la directive relative au SEQE de l’UE 3 .
La présente évaluation a été réalisée conformément à l’article 10 quinquies, paragraphe 11, de la directive relative au SEQE de l’UE et à l’article 15, paragraphe 1, du règlement d’exécution du Fonds 4 . Elle couvre les cinq critères d’évaluation obligatoires prévus par les lignes directrices pour une meilleure réglementation. Réalisée à mi-parcours de la durée de vie de dix ans du Fonds et fondée sur des données relatives aux quatre premières années et demie de mise en œuvre, l’évaluation est axée sur la conception et la gouvernance du Fonds. Elle est étayée par une étude d’appui réalisée par des experts externes, combinant des recherches documentaires, des enquêtes, des entretiens, des études de cas, une analyse quantitative des données et des consultations des parties prenantes au cours de l’année 2025. Les résultats de cette évaluation serviront de base à l’analyse d’impact de la prochaine révision de la directive relative au SEQE de l’UE et de la proposition connexe de la Commission.
Efficacité
Le Fonds soutient efficacement les investissements réalisés en vue d’atteindre les objectifs en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030. À la mi-2025, il avait permis d’appuyer 194 projets dans 12 États membres avec des décaissements à hauteur de 18,9 milliards d’EUR, soit 33 % du budget total du Fonds. Les approbations d’investissements n’ont cessé de croître depuis 2021. Fin 2024, 55 % des montants versés aux États membres bénéficiaires avaient été engagés dans des contrats avec les bénéficiaires finaux et 11 % avaient été payés, ces taux variant d’un État membre à l’autre.
Fin 2024, les premières incidences étaient modestes: deux investissements avaient été menés à bien et 44 % étaient en cours de réalisation. Le rythme de mise en œuvre varie selon les États membres bénéficiaires, en raison des différences en matière de préparation institutionnelle et d’expérience avec le Fonds.
La gouvernance du Fonds, et plus particulièrement la distinction entre les domaines prioritaires et non prioritaires 5 , favorise les investissements alignés sur les objectifs de l’UE en matière de climat et d’énergie. Le comité d’investissement gère efficacement les approbations d’investissements non prioritaires, et les droits de vote accordés aux États membres non bénéficiaires contribuent à préserver l’intégrité du Fonds.
Les investissements devraient générer des avantages importants pour le climat, donnant lieu à 1,15 milliard de MWh d’économies d’énergie et à 25 GW de capacité d’énergie renouvelable au cours des dix années de vie du Fonds et dans l’ensemble des États membres bénéficiaires. Les réductions de gaz à effet de serre générées sont estimées à 83,7 Mt d’équivalent CO2 en moyenne annuelle, soit 32 % des émissions des secteurs de l’électricité, du gaz, de la vapeur et de la climatisation en 2020. Toutefois, la comparabilité des données sur les incidences environnementales est faible et les États membres ont mis au point leurs approches sans disposer de méthode harmonisée, ce qui rend les comparaisons de l’efficacité plus difficiles. De même, les chiffres relatifs au cofinancement privé sont largement sous-estimés, étant donné que la communication de ces données n’est pas obligatoire.
Efficience
La charge administrative liée à l’approbation des investissements correspond à leur alignement sur le cadre d’action climatique de l’UE. Les investissements prioritaires font l’objet d’une démarche rationalisée, tandis que les propositions d’investissement non prioritaires sont soumises à des exigences plus strictes pour garantir leur contribution à la réalisation des objectifs du Fonds ainsi que des objectifs de l’UE en matière de climat et d’énergie.
Les États membres bénéficiaires ont mis en place des structures efficaces et les bénéficiaires finaux sont globalement satisfaits de la mise en œuvre au niveau national. Les premiers paiements aux bénéficiaires finaux ont lieu en moyenne huit mois après la signature du contrat. Parmi les améliorations visant à réduire la charge qui pèse sur les bénéficiaires finaux figurent la numérisation et la rationalisation du processus de transmission de rapports.
Les dépenses administratives au niveau des États membres représentent 0,13 % du total du Fonds et varient d’un État à l’autre. Certains sont confrontés à des difficultés en raison de leurs effectifs ou de leurs capacités administratives limités. Le Fonds ne couvre pas les dépenses administratives au niveau national. La prise en charge de ces dépenses pourrait réduire les financements disponibles pour les projets et diminuer l’efficience globale. La plupart des bénéficiaires finaux ont estimé que le respect des exigences nationales en matière de suivi était modérément contraignant et ont dit consacrer en moyenne dix jours ouvrables à la présentation de demandes de financement du Fonds.
Cohérence, pertinence et valeur ajoutée de l’UE
Dans le cadre du SEQE de l’UE, le Fonds pour la modernisation est l’un des mécanismes de solidarité conçus pour assurer la redistribution aux États membres de l’UE à faibles revenus. Il fait également partie d’un écosystème de financement plus large comprenant la politique de cohésion, la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) et les sources de financement nationales, qui peuvent financer partiellement des activités similaires. Les États membres bénéficiaires utilisent ces ressources de manière complémentaire, en fonction du mécanisme de coordination interne.
Les investissements soutenus par le Fonds sont étroitement alignés sur le cadre d’action de l’UE en matière de climat et d’énergie ainsi que sur les plans nationaux en matière d’énergie et de climat. Les États membres bénéficiaires peuvent également utiliser les recettes du SEQE de l’UE à des fins similaires. Lorsqu’ils transfèrent leurs propres recettes du SEQE au Fonds, automatiquement, les investissements sont étroitement alignés sur les objectifs climatiques de l’UE.
Le Fonds pour la modernisation est conçu pour permettre de trouver un équilibre entre les considérations relatives à la solidarité et la convergence nécessaire. Les investissements prioritaires représentent 94 % des fonds décaissés, ce qui est nettement supérieur au minimum réglementaire. Les investissements non prioritaires ont diminué et sont concentrés dans quatre États membres. La révision de 2023 du SEQE de l’UE a amélioré l’alignement du Fonds sur les objectifs stratégiques de l’UE en réduisant la part possible des investissements non prioritaires, en limitant les investissements importants qui soutiennent le secteur du gaz et en exigeant l’application du principe consistant à «ne pas causer de préjudice important».
Les forts besoins d’investissement estimés pour atteindre l’objectif à l’horizon 2030 font ressortir la valeur ajoutée de l’UE apportée par le Fonds, notamment pour les États membres à faible revenu. Le Fonds correspond à 49 % des besoins d’investissement supplémentaires estimés dans les secteurs énergétiques concernés, recensés dans l’analyse d’impact de 2015 6 qui sous-tend la révision de 2018 du SEQE de l’UE. Toutefois, dans le cadre du paquet «Ajustement à l’objectif 55», du plan REPowerEU et des objectifs climatiques pour 2040 et 2050, les besoins d’investissement estimés ont encore augmenté. Au total, 70 % des bénéficiaires finaux ont déclaré que leurs projets ne seraient pas menés à bien sans le soutien du Fonds.
Conclusion
En conclusion, le Fonds pour la modernisation est un instrument de solidarité important dans le cadre du SEQE de l’UE et il est essentiel pour répondre aux besoins d’investissement des États membres à faible revenu en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030. Les États membres bénéficiaires, qui dépendent encore considérablement des combustibles fossiles, ont besoin d’un appui important pour opérer leur transition vers une énergie propre. En tant qu’outil de redistribution des recettes provenant de la mise aux enchères des quotas du SEQE de l’UE, le Fonds garantit que les États membres à faible revenu reçoivent une assistance financière ciblée.