La présente évaluation est un contrôle intermédiaire requis par le droit de l’UE pour analyser les performances du Fonds pour l’innovation depuis son lancement en 2020 et jusqu’au début de l’année 2025. Elle aborde cinq questions essentielles:
-l’efficacité avec laquelle le Fonds atteint ses objectifs;
-la question de savoir s’il utilise efficacement ses ressources;
-la mesure dans laquelle il s’aligne sur les autres politiques nationales et européennes;
-la question de savoir s’il est toujours pertinent par rapport aux besoins actuels;
-la valeur ajoutée qu’il apporte au niveau de l’UE par rapport à une action menée uniquement au niveau national.
Les résultats de cette évaluation éclaireront les décisions futures sur la manière d’adapter le Fonds( 1 ) ainsi que les réformes générales du système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE de l’UE), étant donné que le budget du Fonds provient de la vente de quotas du SEQE de l’UE.
L’évaluation a été étayée par une étude externe combinant des recherches documentaires, des enquêtes, des entretiens, des études de cas, des analyses quantitatives et des consultations des parties prenantes, ainsi que par un atelier spécifique réalisé avec des praticiens à la fin de l’année 2025. La plupart des projets n’en étant encore qu’à leurs débuts, l’évaluation se concentre sur les démarches, les premiers résultats et les effets escomptés (par ex. les réductions d’émissions prévues et les investissements mobilisés) plutôt que sur les résultats mesurés à long terme. En raison des lacunes en matière de données, des contraintes de confidentialité et de la difficulté de distinguer les incidences du Fonds parmi celles des autres sources de financement, certaines constatations sont indicatives et non pas totalement représentatives, malgré la fiabilité de la base factuelle globale.
Le Fonds a été créé lors de la révision, en 2018, de la directive relative au SEQE de l’UE afin de contribuer à combler le fossé entre les technologies pilotes innovantes prometteuses et leur déploiement commercial complet, notamment, mais pas exclusivement, dans les secteurs où la décarbonation est difficile. De nombreuses technologies nécessaires pour atteindre les objectifs climatiques à long terme de l’Union étaient alors encore au stade de la démonstration ou aux premiers stades de la commercialisation. Ces technologies étaient confrontées à des obstacles tels que des coûts initiaux élevés, des performances incertaines, des infrastructures manquantes et une faible demande du marché. Le Fonds a donc été particulièrement bien placé pour faire le lien entre les technologies à faible intensité de carbone et leurs applications commerciales (en leur faisant traverser la «vallée de la mort de l’innovation»), en permettant de faire face aux risques techniques, commerciaux, réglementaires et infrastructurels.
Les dispositifs nationaux ne pouvaient relever ces défis à eux seuls, du fait de leur fragmentation, de leurs différences d’échelle et, souvent, de leur incapacité à soutenir de grands projets ou à garantir des conditions de concurrence équitables dans l’ensemble du marché intérieur. Le Fonds a été conçu comme un mécanisme au niveau de l’UE visant à réduire les risques liés aux investissements dans ces technologies, à créer de la concurrence pour l’apport d’un appui fondé sur l’excellence, à attirer des financements publics et privés supplémentaires et à accélérer le déploiement.
Le Fonds soutient des projets au moyen d’appels à propositions «ordinaires», d’appels à la concurrence (enchères) et d’opérations de mixage. Grâce aux fonctionnalités «en tant que service», les États membres peuvent financer certains projets sélectionnés dans le cadre d’appels au titre du Fonds pour l’innovation que ce dernier ne peut pas soutenir directement en raison de contraintes budgétaires. L’appui financier du Fonds est complété par une assistance au développement de projets (pour les propositions arrivées à maturité qui n’ont pas été retenues) et par une aide spécifique aux points de contact nationaux. Les subventions sont octroyées aux projets qui permettent d’obtenir les réductions les plus importantes d’émissions de gaz à effet de serre, tout en assurant les niveaux les plus élevés d’innovation, de maturité, de reproductibilité et de rapport coût-efficacité (critères d’attribution). Les paiements sont liés à des étapes critiques (bouclage du montage financier et mise en service), ce qui permet de gérer les risques et de garantir l’obligation de rendre des comptes. En parallèle, le Fonds investit dans la communication et le partage des connaissances afin de faire connaître les enseignements tirés et d’accompagner les demandeurs.
Le soutien accordé au titre du Fonds pour l’innovation a fait l’objet d’une forte demande. Entre 2020 et 2024, les réponses aux appels à propositions ont systématiquement dépassé les montants prévus, les demandes représentant en moyenne plus de sept fois le budget disponible. Lors du premier appel à grande échelle, lancé en 2020, le financement demandé était environ 21 fois supérieur au budget. Ce dépassement reste le plus élevé pour les appels généraux à grande échelle, tandis que certaines fenêtres de demande plus ciblées ou à petite échelle présentent une pression moindre et reçoivent même, certaines années, moins de demandes que ce que le budget peut soutenir. Depuis le lancement du Fonds, 12,7 milliards d’EUR ont été alloués à des projets dans le cadre de neuf appels à propositions.
L’expansion du portefeuille de projets à davantage de secteurs et de pays montre que le Fonds attire et soutient avec succès d’importants investissements dans la décarbonation, même si leurs effets ne se concrétiseront pleinement que plus tard. Compte tenu de la complexité technique, financière, infrastructurelle et réglementaire des projets commerciaux innovants à grande échelle, les bénéficiaires disposent de quatre ans pour boucler le montage financier. Dès lors, au début de l’année 2025, de nombreux projets n’avaient pas encore atteint ce stade. Les progrès varient selon les domaines technologiques: près de la moitié des projets dans le domaine des énergies renouvelables avaient bouclé le montage financier, contre moins d’un cinquième dans les industries à forte intensité énergétique, neuf dans le stockage de l’énergie, un dans la gestion industrielle du carbone et aucun dans la mobilité, ces dernières catégories étant généralement des secteurs plus complexes et à plus haute intensité de capital. Au moment de l’évaluation, 13 projets (7 % du portefeuille) avaient été mis en service. Plusieurs projets ont été retardés ou clôturés en raison d’augmentations des coûts et d’autres difficultés externes.
Efficacité, efficience et cohérence
Globalement, le Fonds permet de repérer et d’épauler efficacement des projets innovants qui présentent un fort potentiel de réduction des émissions de gaz à effet de serre. De par sa conception, il attire des investissements publics et privés supplémentaires, réduit les risques perçus pour les investisseurs et accélère la mise en œuvre des projets (qui pourrait autrement ne pas avoir lieu ou se produire plus lentement). Toutefois, en raison d’une concurrence intense associée à un budget limité, de nombreuses propositions de haute qualité ne sont toujours pas financées. Le portefeuille présente également des déséquilibres entre les secteurs et entre les pays, marqués par des différences en matière de maturité des projets, d’écosystèmes nationaux de l’innovation et de capacité des demandeurs.
Les procédures de demande, de sélection, de préparation des subventions et de décaissement sont transparentes et bien contrôlées. Néanmoins, les parties prenantes ont fait savoir que les règles de soumission des demandes et d’établissement de rapports sont complexes et nécessitent beaucoup de ressources, ce qui fait peser une lourde charge sur les petites entreprises et les évaluateurs. La demande excessive et la nécessité de gérer un portefeuille de plus en plus important et diversifié avec des ressources administratives internes limitées créent des pressions opérationnelles tant au niveau national qu’au niveau de l’Union; dès lors, il sera essentiel de renforcer la simplification et de mobiliser des effectifs suffisants à mesure que le Fonds se développera.
Le Fonds est bien aligné sur les politiques climatiques et industrielles de l’UE (le pacte vert pour l’Europe, la loi européenne sur le climat, le pacte pour une industrie propre) et complète d’autres programmes (Horizon Europe, le mécanisme pour l’interconnexion en Europe, InvestEU, LIFE, le Fonds pour la modernisation, la facilité pour la reprise et la résilience). Il s’agit en outre du programme de financement qui a, jusqu’à présent, attribué la majorité des labels de qualité STEP («Technologies stratégiques pour l’Europe»), un label d’excellence qui vise à soutenir les projets nécessitant des financements supplémentaires ou alternatifs auprès d’investisseurs privés et publics, tant au niveau de l’UE qu’au niveau national. Toutefois, ces liens pourraient être exploités de manière plus systématique. Le vaste champ d’application du Fonds et son processus de sélection concurrentielle présentent des avantages uniques que les dispositifs nationaux, à eux seuls, ne pourraient pas facilement apporter, tels qu’un appui transfrontière, une amélioration de la qualité des propositions grâce à la concurrence à l’échelle de l’UE et la diffusion des connaissances. Certains outils, tels que les «enchères en tant que service», ont également permis de réaliser des gains d’efficacité en normalisant les procédures et en réduisant les doubles emplois avec les administrations nationales.
Valeur ajoutée de l’UE et pertinence