Communication de la Commission — Orientations pour la mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau lors de l’autorisation de nouveaux projets et d’activités existantes, en mettant particulièrement l’accent sur le secteur minier

Introduction

Dans le plan d’action RESourceEU de l’UE (1), la Commission s’est engagée à présenter un «document d’orientation visant à permettre une mise en œuvre plus simple et plus harmonisée, dans les États membres, de la législation de l’UE en matière d’autorisation environnementale, y compris des aspects liés au secteur minier». Le présent document d’orientation vise à contribuer à réduire les incertitudes relatives aux procédures et aux critères d’évaluation nécessaires à la réalisation des évaluations environnementales découlant de la directive-cadre sur l’eau (ci-après la «DCE») (2).

Cette initiative vise à soutenir la résilience globale de l’Europe, sur la base d’un cadre réglementaire solide et clair pour la politique de l’eau, de la stratégie pour la résilience dans le domaine de l’eau et de notre objectif de réduction de la dépendance à l’égard des combustibles fossiles et des importations de matières premières critiques nécessaires pour accélérer la transition énergétique. Aujourd’hui, la mise en œuvre incohérente de la DCE au sein des États membres et entre ceux-ci a une incidence sur la résilience dans le domaine de l’eau ainsi que sur les coûts et la probabilité d’obtenir une autorisation, qui sont des considérations essentielles sous-tendant les décisions d’investissement, en particulier dans le secteur des matières premières critiques (3), tel que défini par le règlement sur les matières premières critiques (4).

Pour relever les défis susmentionnés, le présent document d’orientation examine les dispositions de la directive-cadre sur l’eau et de ses deux directives «filles», la directive sur les eaux souterraines (5) et la directive sur les normes de qualité environnementale (6) (ci-après la «DNQE»), modifiée dernièrement par la directive (UE) 2026/805 (7), qui régissent l’autorisation de nouveaux projets ou activités.

Le présent document d’orientation se fonde sur la jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne relative à l’interprétation du droit de l’Union, selon laquelle l’interprétation nécessite de tenir compte non seulement des termes d’une disposition, mais également du contexte dans lequel elle s’inscrit et des objectifs que poursuit l’acte dont elle fait partie (8).

Le présent document d’orientation ne remplace pas, pas plus qu’il ne complète ni ne modifie, les dispositions de la législation en question, qui seules établissent les obligations légales applicables. Il ne doit pas être considéré de manière isolée mais lu conjointement avec la législation pertinente. Il ne constitue pas non plus une référence indépendante. Seule la Cour de justice de l’Union européenne est compétente pour donner une interprétation du droit de l’Union de manière définitive.

L’objectif du présent document d’orientation est de réduire les incertitudes concernant les éléments substantiels et les procédures nécessaires à la réalisation de l’évaluation environnementale découlant de la DCE. Il examine également les dispositions existantes qui permettent aux États membres de fixer des objectifs environnementaux moins élevés lorsqu’il n’existe pas de mesures réalisables pour parvenir à un bon état des eaux (c’est-à-dire qu’il n’existe aucune mesure susceptible d’améliorer la situation) ou lorsque la réalisation d’un bon état ne peut se faire qu’au prix de coûts disproportionnés. Cela est particulièrement important en ce qui concerne le renouvellement des autorisations pour les installations ou activités existantes. En outre, les modifications les plus récentes apportées à la DCE, à la DNQE et à la directive sur les eaux souterraines introduisent d'autres possibilités d’exemption pour lesquelles il convient de fournir des orientations supplémentaires en vue de garantir leur mise en œuvre harmonisée dans l’ensemble des États membres.

La Commission coopérera avec les États membres, en particulier dans le cadre de la stratégie commune de mise en œuvre (SCM) pour la mise en œuvre de la DCE, par exemple pour la révision des documents d’orientation de la SCM (9) convenus précédemment, ainsi que dans le cadre des dialogues structurés sur l’eau, afin de favoriser une mise en œuvre plus efficace et comparable des évaluations liées à la DCE dans le cadre de l’autorisation de projets dans le secteur des matières premières critiques.

Les mêmes interprétations de la Commission peuvent également s’appliquer, mutatis mutandis, à d’autres projets ou activités, notamment ceux liés aux secteurs stratégiques soutenus dans le cadre de la troisième directive sur les énergies renouvelables (10), du règlement sur les puces (11) ou du règlement pour une industrie «zéro net» (12).

Le présent document d’orientation complète les initiatives actuellement menées par la Commission pour accélérer les procédures d’octroi des autorisations telles que la récente proposition de règlement relatif à l’accélération des évaluations environnementales (13), qui propose des procédures simplifiées et accélérées, notamment des points uniques de contact, la numérisation et des procédures plus rapides, ainsi que, pour les secteurs stratégiques, des dispositions relatives à l’intérêt public supérieur, aux accords tacites et au règlement des différends.

Bien que la DCE établisse quatre définitions différentes de l’«état», à savoir l’état écologique et l’état chimique pour une eau de surface et l’état quantitatif et l’état chimique pour une eau souterraine, le présent document met l’accent sur l’état chimique des eaux de surface et des eaux souterraines, étant donné que c’est dans le cadre des projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’état chimique que la plupart des difficultés ont été soulevées.

Il s’articule autour de huit questions qui s’appuient sur les difficultés signalées par les parties prenantes dans le cadre des demandes de nouvelles autorisations ou de renouvellement des autorisations existantes. Elles visent à proposer des solutions fondées sur l’interprétation de diverses dispositions énoncées dans la DCE, la directive sur les eaux souterraines et la DNQE. En particulier, le présent document d’orientation explique les flexibilités existantes pour les États membres lors de l’évaluation de l’état chimique et de sa détérioration potentielle, en soulignant que les objectifs de la DCE doivent être atteints au niveau d’une masse d’eau dans son ensemble. À cet égard, il souligne que la DNQE reconnaît qu’il peut s’avérer impossible, pour certaines activités minières ou industrielles, de réduire la concentration d’un ou de plusieurs polluants dans leurs effluents en dessous de la norme de qualité environnementale (NQE) fixée par la législation, ce qui entraîne des dépassements des concentrations actuelles de polluants à proximité du point de rejet. La DNQE prévoit donc la désignation de «zones de mélange» dans lesquelles le dépassement des NQE pour un polluant émanant de ce point de rejet est accepté, à condition que les NQE soient respectées dans la masse d’eau dans son ensemble. Le présent document d’orientation souligne également l’importance de tenir compte des concentrations de fond naturelles et de la biodisponibilité lors de l’établissement de normes de qualité ou de l’évaluation de la conformité, afin d’éviter de fixer des normes de qualité à un niveau inutilement strict et de veiller à ce que la conformité soit correctement évaluée.

En outre, il explique les exigences en matière d’octroi des autorisations prévues par la DCE, les flexibilités existantes au titre de l’article 4, paragraphe 7, et les nouveaux paragraphes 7 bis et 7 ter de l’article 4, qui peuvent être utilisés par les États membres pour autoriser des projets susceptibles d’entraîner une détérioration de l’état d’une masse d’eau. Le document explique comment ces flexibilités peuvent être appliquées pour faciliter les projets d’extraction minière et de transformation des métaux, y compris en ce qui concerne la détérioration chimique indirecte, tout en réaffirmant que la DCE ne saurait être interprétée comme autorisant la détérioration de l’état chimique d’une masse d’eau en raison des rejets directs de polluants.

Enfin, le présent document d’orientation explique que pour les activités existantes, y compris les activités minières, d’autres exemptions peuvent s’appliquer lors de la révision des permis ou autorisations. Cela signifie que des prolongations de délai au-delà de 2027 (si les conditions naturelles le justifient) et que des objectifs environnementaux moins élevés peuvent être fixés dans certaines conditions au-delà de 2027, conformément à l’article 4, paragraphes 4 et 5.

Voici les huit questions autour desquelles le présent document d’orientation est articulé:

1. Comment s’effectue l’évaluation de l’état chimique au regard du principe de non-détérioration?

Dispositions juridiques et jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l’Union européenne:

Article 2, paragraphes 10 et 12; Article 2, paragraphes 24 et 25; Article 4, paragraphe 1, points a) i) et b) i); Article 8, paragraphes 1 et 2, et annexes II et V de la directive-cadre sur l’eau 2000/60/CE (DCE); Article 3, paragraphe 1, de la directive 2006/118/CE sur les eaux souterraines, telle que récemment modifiée à l’article 3, paragraphe 1, point c), et à l’article 3, nouveaux paragraphes 1 bis et 1 ter, et annexes connexes; Article 3, paragraphe 1 bis, de la directive 2008/105/CE sur les normes de qualité environnementale (DNQE), telle que récemment modifiée à l’article 3, paragraphe 1 bis, points iii) et iv), et à l’article 3, paragraphe 1 bis, dernier alinéa, et aux annexes connexes, ainsi que la nouvelle définition de la «dégradation de l’état d’une masse d’eau» figurant à l’article 2, point 43, de la DCE.

Jurisprudence pertinente de la Cour de justice: arrêt du 1er juillet 2015, Weser, C-461/13, et arrêt du 28 mai 2020, Land Nordrhein-Westfalen, C-535/18.

Interprétation de la Commission:

L’évaluation de l’état chimique des eaux de surface aux fins des objectifs environnementaux de l’article 4 de la DCE repose sur le respect des normes de qualité environnementale (NQE) fixées à l’échelle de l’UE pour les substances définies au niveau de l’UE et, à compter du 21 décembre 2027 (14), des normes nationales fixées pour les substances définies par les États membres comme des polluants préoccupants à l’échelle nationale, les «polluants spécifiques à un bassin hydrographique». L’évaluation de l’état chimique des eaux souterraines repose sur le respect des normes de qualité fixées au niveau de l’UE ainsi que des valeurs seuils fixées par les États membres pour les polluants préoccupants à l’échelle nationale. Il est important de noter qu’en vertu de la DCE, ces normes de qualité s’appliquent au niveau de la masse d’eau et qu’une NQE peut ne pas être automatiquement applicable en tant que valeur limite d’émission au niveau de chaque installation ou activité.

Lorsqu’il est fait référence aux normes de qualité harmonisées au niveau de l’UE et aux délais de mise en conformité pour les polluants à l’échelle de l’UE présents tant dans les eaux de surface que dans les eaux souterraines (15), il convient de tenir compte du fait que, pour les polluants à l’échelle de l’UE introduits après l’adoption initiale de la DNQE et de la directive sur les eaux souterraines, des délais de mise en conformité plus longs et des dérogations quant aux délais peuvent s’appliquer. Un résumé de ces délais figure à l’annexe I du présent document d’orientation.

Pour évaluer l’état d’une masse d’eau, les États membres s’appuient sur les résultats de la surveillance. Pour évaluer la détérioration potentielle de l’état à la suite d’un projet, les États membres s’appuient sur la modélisation ou l’avis d’experts concernant l’état attendu à la suite du projet. La directive-cadre sur l’eau accorde un pouvoir d’appréciation relativement large aux États membres en ce qui concerne la surveillance des eaux de surface et des eaux souterraines, par exemple pour le regroupement éventuel des masses d’eau, le nombre et l’emplacement des points de surveillance, les éléments de qualité à surveiller et les fréquences de surveillance recommandées. Cela permet de s’adapter au contexte local.

L’évaluation de la conformité au regard du bon état chimique s’effectue au niveau de l’ensemble de la masse d’eau, en tenant compte des résultats des points de surveillance représentatifs situés à l’intérieur de celle-ci et choisis de manière à refléter l’ampleur et l’incidence de la pression dans son ensemble (16).

En vertu de la DCE, les États membres sont chargés d’établir la désignation des masses d’eau sur la base des caractéristiques de chaque district hydrographique. Cette désignation se fait conformément aux définitions de la DCE figurant à l’article 2 (17) et aux règles générales énoncées à l’annexe II de la DCE. Le principal objectif de l’identification des «masses d’eau» est de permettre une description précise de l’état et une comparaison avec les objectifs environnementaux. La DCE autorise deux systèmes à désigner des masses d’eau de surface (systèmes A et B), l’un reposant largement sur la taille et l’autre sur des critères plus souples ayant un effet équivalent (18). En ce qui concerne les eaux souterraines, compte tenu de leurs caractéristiques, la DCE prévoit une plus grande flexibilité pour les désigner. Des orientations supplémentaires sur l’identification des masses d’eau sont disponibles (19). Il convient de noter que la taille de la masse d’eau, qui est déterminée par les États membres conformément aux règles susmentionnées, peut avoir une incidence sur cette évaluation.

Les objectifs de la DCE, notamment le principe de non-détérioration énoncé à l’article 4, paragraphe 1, s’appliquent aux masses d’eau, et non aux installations individuelles en tant que telles. Néanmoins, la jurisprudence a clairement établi que l’obligation faite aux États membres de garantir la non-détérioration de l’état des masses d’eau couvre des projets individuels qui sont susceptibles d’une autorisation en application du système des dérogations prévu à l’article 4 (20). Dans le même temps, la DCE adopte une approche intégrée de la lutte contre la pollution. Lorsqu’ils évaluent l’incidence de nouveaux projets ou de nouvelles activités sur l’état chimique d’une masse d’eau donnée, les États membres devraient tenir compte de toutes les sources de pollution existantes affectant les mêmes masses d’eau et du potentiel de réduction de la pollution de ces sources.

Cela signifie que les États membres peuvent faciliter l’autorisation d’un nouveau projet qui entraînerait de nouveaux rejets en réduisant les rejets autorisés des installations existantes, par exemple en exigeant l’utilisation des meilleures technologies de réduction disponibles. Cela ne peut se faire que si les autorités compétentes disposent d’une vue d’ensemble claire de toutes les activités ayant une incidence sur la masse d’eau, ainsi que de la possibilité de réexaminer et de mettre à jour les autorisations correspondantes afin de réduire leur charge de polluants et de permettre à une nouvelle activité de s’implanter et de rejeter les mêmes polluants dans cette même masse d’eau, sans pour autant entraîner une détérioration de l’état chimique. Cela nécessitera une bonne coopération et une bonne coordination entre les différentes autorités chargées de contrôler la qualité de l’eau et celles chargées de l’octroi des autorisations. Cette coordination est requise en vertu de l’article 5 de la directive relative aux émissions industrielles (DEI) (21) et est reflétée à l’article 10 de la DCE. Il est important de noter que, dans la plupart des cas, grâce aux progrès technologiques constants soutenus notamment par le nouveau centre d’innovation pour la transformation et les émissions industrielles (INCITE) (22) et aux produits innovants mis sur le marché également par des acteurs établis dans l’UE, de nouvelles technologies de réduction de la pollution sont de plus en plus disponibles sur le marché et peuvent être utilisées pour moderniser les installations existantes. En retour, la réduction des émissions provenant de ces installations peut contribuer à la réalisation des objectifs de la DCE, tout en créant une marge permettant l’ajout éventuel de rejets provenant de nouvelles activités sans détérioration globale de l’état.

Exemples:

2. Comment les États membres recensent-ils les polluants spécifiques à un bassin hydrographique pour les eaux de surface et les polluants préoccupants à l’échelle nationale pour les eaux souterraines?

Dispositions juridiques:

Article 2, point 30 ter, de la DCE récemment modifiée et article 3, paragraphe 1 ter, et annexe II de la directive sur les eaux souterraines récemment modifiée, et nouvelle annexe II de la DNQE récemment modifiée.

Interprétation de la Commission:

Pour les eaux de surface, il ressort de la nouvelle définition des polluants spécifiques à un bassin hydrographique (23) que trois éléments doivent être pris en compte pour décider si un polluant donné doit être désigné en tant que polluant spécifique à un bassin hydrographique et si une NQE (nationale) doit être fixée. Premièrement, l’élément spatial, c’est-à-dire que le polluant est identifié comme étant rejeté en quantité importante au niveau d’un bassin ou sous-bassin hydrographique, et pas nécessairement au niveau d’une seule masse d’eau. Deuxièmement, l’élément «quantité», c’est-à-dire que le polluant devrait être rejeté en «quantités importantes». Troisièmement, l’«élément de risque» réel, c’est-à-dire que ces rejets doivent entraîner un «risque important» pour ou via l’environnement aquatique sur le territoire de l’État membre. Cela signifie que, sur la base de leur évaluation des pressions et des incidences effectuée conformément à l’annexe II de la DCE, les États membres ne sont pas tenus de désigner en tant que polluant donné comme un polluant spécifique à un bassin hydrographique si ce polluant n’est rejeté dans l’ensemble du bassin hydrographique que dans des quantités négligeables qui ne présentent pas de risque, même s’il est rejeté par une nouvelle activité.

En ce qui concerne les eaux souterraines également, c’est au niveau du bassin hydrographique que les États membres sont tenus de déterminer quelles masses d’eau doivent faire l’objet d’une surveillance pour ces paramètres de pollution nationaux supplémentaires, qui indiquent l’incidence des pressions locales les exposant au risque de ne pas atteindre un bon état chimique, et de fixer en conséquence les valeurs seuils maximales admissibles pour ces polluants préoccupants à l’échelle nationale.

Tant pour les polluants spécifiques à un bassin hydrographique (eaux de surface) que pour les polluants préoccupants à l’échelle nationale (eaux souterraines), des délais de mise en conformité différents s’appliquent en fonction du moment auquel les polluants concernés ont été recensés. Les États membres disposent donc d’une marge de manœuvre pour organiser la mise en conformité selon les délais appropriés (voir exemple).

Exemples:

Si un État membre a désigné en 2022 l’arsenic en tant que polluant préoccupant à l’échelle nationale dans ses eaux souterraines et a fixé une valeur seuil en conséquence, cette valeur seuil ne doit être respectée qu’en 2033 au plus tard, c’est-à-dire avant la fin de la période couverte par le plan de gestion de district hydrographique (24) (ci-après le «PGDH») qui suit celle au cours de laquelle la valeur seuil nationale a été fixée. En outre, les États membres ont la possibilité d’appliquer une dérogation temporelle si la valeur seuil ne peut être respectée à la date de mise en conformité de 2033, et peuvent reporter la mise en conformité d’un cycle de PGDH supplémentaire, c’est-à-dire jusqu’en 2039 (voir article 3, nouveau paragraphe 1 ter, de la directive sur les eaux souterraines). Ces dates de mise en conformité et les éventuelles dérogations temporelles donnent aux autorités compétentes des États membres et aux exploitants une grande marge de manœuvre pour définir et mettre en œuvre des mesures appropriées afin de garantir, à terme, le respect des valeurs seuils fixées au cours du ou des cycles actuels (et futurs).

3. Comment tenir compte des concentrations de fond naturelles et de la biodisponibilité lors de la fixation de normes de qualité environnementale (NQE) ou de l’évaluation de la conformité?

Dispositions juridiques:

Annexe 1, partie A, note de bas de page no 12, et annexe I, partie B, point 3, de la DNQE; Article 2, paragraphe 5, et annexe II, parties A et C, de la directive sur les eaux souterraines.

Interprétation de la Commission:

Pour les substances présentes à l’état naturel (25) telles que les métaux, il convient de tenir compte des concentrations de fond naturelles et de la biodisponibilité (26) afin d’éviter de fixer des normes de qualité à un niveau inutilement strict ou d’évaluer correctement la conformité. La législation permet aux États membres de le faire, tant pour les eaux de surface que pour les eaux souterraines.

Pour les eaux de surface, la biodisponibilité est prise en compte lors de la fixation des NQE au niveau de l’UE. Les États membres sont invités à faire de même lorsqu’ils fixent des NQE nationales, le cas échéant (27). Il convient de tenir compte des niveaux de fond naturels lors de l’évaluation du respect des NQE sur la base des concentrations surveillées. Les concentrations de fond naturelles peuvent être soustraites des concentrations mesurées avant comparaison avec les NQE pour les eaux de surface.

Pour les eaux souterraines, les niveaux de fond naturels sont pris en compte lors de l’établissement des valeurs seuils.

Pour les nouveaux projets, les États membres devraient donc déterminer les concentrations de fond naturelles pour les masses d’eau concernées avant le début du projet, étant donné qu’elles varient inévitablement d’un lieu à un autre. Il convient d’en tenir dûment compte dans le cadre de toute procédure d’octroi des autorisations ou des permis.

Exemples:

4. Comment l'utilisation de zones de mélange peut-elle faciliter l’octroi d’autorisations sans compromettre la réalisation de l’objectif général de la directive?

Dispositions juridiques:

Article 2, paragraphe 10, et article 10 de la DCE et article 4 de la DNQE.

Interprétation de la Commission:

La manière la plus simple et la plus rentable d’éliminer la pollution de l’eau est à la source, dans la mesure du possible. Les régimes de contrôle des rejets d’effluents sont généralement conçus pour garantir que les concentrations de substances polluantes dans la masse d’eau réceptrice ne dépassent pas les normes de qualité applicables. Toutefois, il est tenu compte de la dilution qui se produit à proximité du point de rejet. En effet, il peut s’avérer impossible, pour certaines activités industrielles, de réduire la concentration d’un ou de plusieurs polluants dans leurs effluents en dessous de la NQE, ce qui entraîne des dépassements des concentrations de polluants actuelles à proximité du point de rejet.

La législation, en particulier au titre de l’article 4 de la DNQE, autorise les États membres à désigner des «zones de mélange» proportionnées à côté des points de rejet, dans lesquelles le dépassement de la NQE pour un polluant émanant de ce point de rejet est accepté, à condition que les résultats globaux d’autres points de surveillance dans la masse d’eau (en dehors de la zone de mélange) confirment que ce dépassement n’affecte pas la conformité du reste de la masse d’eau de surface et qu’un certain nombre de critères connexes sont remplis. Par conséquent, les zones de mélange constituent un outil puissant pour lutter contre les nouvelles sources de pollution. Comme expliqué dans le document d’orientation correspondant de la Commission (28), une condition préalable à la mise en place de zones de mélange serait de veiller à ce que toutes les mesures d’atténuation possibles et dont le coût n’est pas disproportionné soient prises pour éviter la détérioration de l’état chimique. Cela impliquerait, au minimum, que les exploitants se conforment aux meilleures techniques disponibles applicables au titre de la DEI et, dans la mesure du possible, appliquent des contrôles des émissions encore plus stricts afin de respecter la NQE. Dans les États membres, il existe depuis longtemps, pour de nombreux secteurs, une pratique bien établie qui tient compte du lien étroit entre les rejets des installations relevant de la DEI et le (non-) respect de la NQE, ainsi que la manière dont cette question est traitée dans le cadre de la procédure d’octroi des autorisations. Il convient de tenir dûment compte des effets possibles sur les zones protégées ou sensibles (par exemple, les zones d’eau potable).

Bien que la législation ne le prévoie explicitement que pour les substances prioritaires pour lesquelles une norme de qualité est fixée au niveau de l’UE, les États membres devraient appliquer le même principe et les mêmes critères connexes, par analogie, aux rejets ponctuels des polluants spécifiques à un bassin hydrographique. Tous les États membres ne font pas usage de cette flexibilité, c’est-à-dire de la possibilité de créer des zones de mélange, étant donné qu’il s’agit simplement d’une option dans la directive. Cela peut entraver l’autorisation de nouvelles activités, notamment dans le cas où il existe à proximité de l’installation prévue un point de surveillance qui capterait inévitablement les dépassements résultant de nouveaux rejets.

Exemple:

5. Quelles sont les exigences de la directive-cadre sur l’eau en matière d’octroi des autorisations?

Dispositions juridiques et jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l’Union européenne:

Article 4, paragraphes 1 et 7, de la DCE.

Jurisprudence pertinente de la Cour de justice: Arrêt du 1er juillet 2015, Weser, C-461/13, et arrêt du 28 mai 2020, Land Nordrhein-Westfalen, C-535/18.

Interprétation de la Commission:

La CJUE a interprété l’article 4, paragraphe 1, point a) i) à iii), de la DCE en ce sens que les États membres sont tenus, sauf si une dérogation est accordée, de refuser l’autorisation d’un projet particulier lorsqu’il est susceptible de provoquer une détérioration de l’état d’une masse d’eau de surface ou lorsqu’il compromet l’obtention d’un bon état ou d’un bon potentiel des eaux à la date prévue par la directive. La DCE ne fixe pas d’exigences procédurales détaillées pour l’autorisation de nouveaux projets (telles que des procédures d’octroi de permis, d’autorisation, etc.) et ne fournit pas non plus de détails sur l’évaluation, tels que des exigences en matière d’information. Dans un souci de simplification, les évaluations relevant de la DCE pourraient être regroupées et s’inscrire dans le cadre d’une évaluation des incidences sur l’environnement lorsque les projets sont soumis à une évaluation environnementale en vertu de plusieurs actes législatifs de l’Union, notamment la directive EIE (29) et la directive «Habitats» (30) (31).

La jurisprudence (32) établit qu’un examen préliminaire ou un «examen d’applicabilité» au titre de l’article 4, paragraphe 7, de la DCE peut être suffisant pour de nombreux projets, pour lesquels une détérioration peut être exclue. Cet «examen préliminaire» garantit que l’effet attendu du projet envisagé (y compris ses mesures d’atténuation) sur les masses d’eau susceptibles d’être affectées est déterminé avec suffisamment de certitude (en tenant compte du principe de précaution).

Par conséquent, avant d’accorder l’autorisation, l’autorité compétente de l’État membre doit établir avec suffisamment de certitude qu’un projet n’entraînera pas de détérioration ou ne compromettra pas la réalisation d’un bon état/potentiel. Cette décision doit être prise sur la base de données solidement documentées avant le début du projet. Dans de nombreux cas, un premier examen pourrait permettre de filtrer et d’«éliminer» les projets qui n’auront manifestement pas d’incidence sur l’état/le potentiel des masses d’eau.

Étant donné que le projet ne ferait l’objet d’un examen qu’au stade de la planification, celui-ci devrait se fonder sur l’avis d’experts, sur la base des incidences de projets similaires par le passé et/ou d'une modélisation des incidences possibles. Seuls les projets pour lesquels une détérioration de l’état est attendue devraient faire l’objet d’une évaluation approfondie afin de vérifier le respect des critères énoncés à l’article 4, paragraphe 7, de la DCE avant de décider si le projet peut être autorisé ou non.

Exemple:

6. Comment la directive tient-elle compte des nouvelles activités de développement économique durable?

Dispositions juridiques et jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l’Union européenne:

Article 4, paragraphe 7, de la DCE; Annexe V, section 1.4.3, de la DCE.

Jurisprudence pertinente de la Cour de justice: Arrêt du 1er juillet 2015, Weser, C-461/13, et arrêt du 28 mai 2020, Land Nordrhein-Westfalen, C-535/18.

Interprétation de la Commission:

La DCE permet de déroger au principe de non-détérioration pour les projets, à condition a) que le projet réponde à un intérêt public majeur, b) que toutes les mesures pratiques soient entreprises pour atténuer l’incidence négative; c) il n’existe pas de meilleures options environnementales qui soient réalisables et n’entraînent pas de coûts disproportionnés et d) les raisons sont explicitement mentionnées et expliquées dans le plan de gestion de district hydrographique.

Le texte de l’article 4, paragraphe 7, de la DCE indique clairement que les États membres peuvent invoquer cette exemption et ne commettront pas une infraction à la législation si le fait de ne pas rétablir le bon état d’une eau souterraine, le bon état écologique ou le bon potentiel écologique ou l’échec des mesures visant à prévenir la détérioration de l’état d’une masse d’eau de surface ou d’eau souterraine est liée à l’autorisation de deux types de projets:

La notion de nouvelles «modifications des caractéristiques physiques d’une masse d’eau de surface» exclut les modifications de son état chimique dues à des sources de pollution ponctuelles ou diffuses, y compris les rejets directs de polluants. Toutefois, si ces nouvelles modifications physiques devaient modifier indirectement les concentrations de polluants déjà présents dans la masse d’eau modifiée (par exemple, en remuant des sédiments contaminés qui libéreraient dans l’eau des polluants qui y sont emprisonnés), cela équivaudrait à une détérioration indirecte de l’état chimique à laquelle l’exemption pourrait s’appliquer. En ce qui concerne la notion de nouveaux «changements au niveau des eaux souterraines», cela serait par exemple le cas si un tel changement entraînait indirectement le rejet de substances chimiques provenant de couches rocheuses, provoquant ainsi une détérioration ou contribuant à une concentration accrue des polluants existants.

En ce qui concerne les «nouvelles activités de développement humain durable», la directive n’autorise que la détérioration des eaux de surface, qui passent d’un très bon état à un bon état. Cela signifie que l’exemption ne s’applique pas aux projets qui entraîneraient une détérioration de l’état écologique d’une masse d’eau de surface en dessous du niveau «bon». Cela signifie également que l’exemption n’est pas applicable aux projets qui entraîneraient une détérioration de l’état chimique (33). Cela découle du fait que l’état chimique n’est classé que comme «bon» ou «mauvais», et qu’il n’y a pas de «très bon état chimique».

Exemples:

7. Quelles sont les nouvelles exemptions récemment introduites et comment peuvent-elles être utilisées dans le cas de projets dans les secteurs minier et de la transformation des métaux ou dans le cas d’autres projets qui détériorent l’état chimique?

Dispositions juridiques et jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l’Union européenne:

Article 4, paragraphes 7 bis et 7 ter, de la DCE récemment modifiée.

Interprétation de la Commission:

La directive (UE) 2026/805 a introduit deux nouvelles exemptions pour couvrir les incidences à court terme sur les masses d’eau et la détérioration de l’état chimique en raison du déplacement de polluants sans augmentation globale des polluants. Ces exemptions ont été introduites sur la base de l’expérience acquise par les États membres en matière de mise en œuvre pratique, dans le but de réduire la charge administrative et de faciliter l’autorisation des projets, même s’ils entraînent une certaine détérioration de l’état chimique. Ces nouvelles exemptions faciliteront en particulier l’autorisation de nouveaux projets miniers ou de transformation des métaux.

La procédure simplifiée pour les projets n’ayant que des incidences à court terme sur les masses d’eau n’exige pas que le projet ou l’activité réponde à un «intérêt public majeur» et que leurs objectifs ne puissent pas être atteints par «d’autres moyens, qui constituent une option environnementale sensiblement meilleure». Sous réserve d’une évaluation préliminaire fiable («examen préliminaire»), il peut être décidé de donner suite à un nouveau projet si l’on conclut que ses incidences négatives sur une masse d’eau ne dureront pas plus d’un an (c’est-à-dire lorsque les incidences concernent des éléments chimiques ou physico-chimiques) ou pas plus de trois ans (c’est-à-dire lorsque les incidences concernent des éléments de qualité biologique). Le lancement de l’exécution du projet doit s’entendre comme le début physique des travaux. Une vérification ex post est nécessaire pour confirmer le caractère à court terme des incidences. Les modalités de surveillance existantes mises en place conformément à l’annexe V de la DCE peuvent être utilisées. Ce n’est que lorsque ces modalités s’avèrent insuffisantes qu’il convient de les compléter par une surveillance ponctuelle supplémentaire.

L’ autre procédure simplifiée , qui n’exige pas non plus que le projet ou l’activité réponde à un «intérêt public majeur», porte sur des projets ou activités spécifiques susceptibles d’entraîner une détérioration de l’état chimique d’une masse d’eau en raison du déplacement d’eau polluée ou de sédiments pollués existants (c’est-à-dire pas de nouveaux rejets) d’une masse d’eau de surface vers la même masse d’eau ou une autre masse d’eau, ou d’une masse d’eau souterraine vers une masse d’eau de surface, sans entraîner d’augmentation nette de la charge polluante et pour autant que certaines conditions soient remplies. Le déplacement devrait être soumis à une réglementation ou une autorisation préalable et il ne devrait pas exister d’option environnementale sensiblement meilleure pour des raisons de faisabilité technique ou du fait de coûts disproportionnés. Toutes les mesures pratiques devraient être entreprises, en particulier, lorsque cela est possible, le traitement de l’eau et des sédiments, afin de réduire au minimum les incidences sur la masse d’eau réceptrice et d’éviter une augmentation du risque global pour la santé humaine et l’environnement. Le déplacement ne peut affecter que les masses d’eau qui se trouvent déjà dans un état chimique inférieur au bon état en ce qui concerne la plupart des substances qui ont fait l’objet d’un déplacement, et en particulier en ce qui concerne les substances les plus persistantes et bioaccumulables, et lorsque le déplacement ne devrait pas entraîner un recul de classe de l’état ou du potentiel écologique de la masse d’eau réceptrice. Enfin, le déplacement devrait être interdit autour de tout point de captage d’eau potable et ne pas entraîner une augmentation du traitement de purification nécessaire à la production d’eau potable.

Cette exemption devrait faciliter les projets qui nécessitent de déplacer des sédiments ou de l’eau pollués à l’intérieur des masses d’eau ou entre elles. Cette exemption permet donc aux États membres d’autoriser des projets qui ne relevaient pas auparavant du champ d’application de l’article 4, paragraphe 7.

Exemples:

8. Quelles autres possibilités existent dans la directive-cadre sur l’eau pour renouveler/prolonger les autorisations pour les activités et installations existantes?

Dispositions juridiques:

Article 4, paragraphes 4 et 5, article 10 et article 11, paragraphes 3 et 5, de la DCE.

Interprétation de la Commission:

En vertu de l’article 11 de la DCE, les États membres sont tenus de mettre en place une liste de contrôles obligatoires des activités ayant une incidence sur les masses d’eau, afin de se conformer aux objectifs de la directive.

Cela implique, par exemple, que les États membres soient tenus de disposer d’un système de réglementation préalable, d’autorisation préalable ou d’enregistrement fondé sur des règles générales contraignantes afin de contrôler les rejets ponctuels (par exemple, les installations industrielles individuelles) susceptibles de causer une pollution des eaux de surface.

L’article 11 de la DCE exige également que ces contrôles soient régulièrement réexaminés et mis à jour. En outre, les autorisations sont souvent limitées dans le temps et doivent être réexaminées lorsqu’elles sont prolongées.

En principe, lors de ce réexamen ou de la mise à jour d’une autorisation existante, il n’est pas nécessaire de recourir à une nouvelle autorisation préalable conformément à l’article 4, paragraphe 7, de la DCE, étant donné que l’activité existe déjà et a été justifiée et autorisée lors de sa mise en place initiale.

Ce n’est que si l’activité est modifiée ou étendue de manière à entraîner une éventuelle détérioration de l’état de la masse d’eau qu’une telle autorisation préalable, conformément à l’article 4, paragraphe 7, de la DCE, peut s’avérer nécessaire. Les modifications ou extensions d’activités existantes, tout comme les nouveaux projets ou activités, peuvent avoir une incidence sur l’état des masses d’eau de surface (par exemple, en raison de rejets) ou des masses d’eau souterraine (par exemple, en raison de changements du niveau entraînant une détérioration de l’état quantitatif et/ou chimique des eaux souterraines). Comme pour toutes les activités relevant de l’article 4, paragraphe 7, de la DCE, l’autorité compétente devra déterminer si les modifications sont de nature à détériorer potentiellement l’état, ce qui nécessite une justification conformément à l’article 4, paragraphe 7, de la DCE. Cela peut être établi au moyen d’une évaluation ou d’un examen préliminaire.

Cela est conforme à la récente proposition de la Commission relative aux procédures d’octroi des autorisations (34), qui clarifie la procédure à suivre en cas de modification ou d’extension d’une activité existante.

En conclusion, les activités existantes n’impliquant pas de nouveaux travaux importants sont soumises aux contrôles périodiques requis au titre de l’article 11, paragraphe 3, de la DCE, sans qu’une nouvelle autorisation au titre de l’article 4, paragraphe 7, de la DCE soit nécessaire.

En outre, lorsqu’une masse d’eau est touchée par des activités existantes entravant la réalisation d’un bon état, y compris chimique, les autorités compétentes peuvent avoir recours aux dérogations temporelles prévues à l’article 4, paragraphe 4, ou à l’exemption permettant de fixer des objectifs environnementaux moins élevés (article 4, paragraphe 5), sous réserve du respect des critères qui y sont énoncés. Lorsque les autorisations doivent être réexaminées, et éventuellement mises à jour, il convient de tenir compte de la question de savoir si les critères d’autorisation de ces exemptions sont toujours remplis.

En particulier, en vertu de l’article 4, paragraphe 4, l’autorité compétente peut répartir la mise en œuvre des mesures nécessaires pour atteindre les objectifs environnementaux sur plusieurs cycles de plan de gestion de district hydrographique, jusqu’à la fin de 2027 (35). Toutefois, dans le cas d’une prolongation de délai fondée sur les «conditions naturelles» (36), c’est-à-dire lorsqu’il peut être démontré que toutes les mesures visant à parvenir à un bon état ont été mises en place, mais que la «nature» prend plus de temps pour se rétablir, la prolongation du délai peut s’appliquer même au-delà de 2027. Enfin, pour les normes de qualité introduites uniquement en 2013 ou 2026, des prolongations de délai peuvent s’appliquer à un maximum de deux cycles de PGDH supplémentaires (pour les normes de qualité introduites en 2013) ou à un maximum d’un cycle de PGDH supplémentaire (pour les normes de qualité introduites en 2026), c’est-à-dire, respectivement, à la fin de 2039 ou à la fin de 2045.

En outre, en vertu de l’article 4, paragraphe 5, de la DCE, les États membres peuvent viser à réaliser des objectifs environnementaux moins stricts que ceux fixés à l’article 4, paragraphe 1, de la DCE pour certaines masses d’eau spécifiques, lorsque celles-ci sont tellement touchées par l’activité humaine ou que leur condition naturelle est telle que la réalisation de ces objectifs serait impossible ou d’un coût disproportionné, à condition toutefois qu’ils aient mis en place toutes les mesures réalisables et dont le coût n’est pas disproportionné pour réduire au minimum la poursuite de la détérioration. Cela signifie que, pour toutes les activités ayant une incidence sur cette masse d’eau, l’autorité compétente a veillé à ce que les autorisations soient réexaminées périodiquement et, le cas échéant, mises à jour conformément aux meilleures techniques disponibles et à ce que toutes les mesures d’atténuation n’entraînant pas de coûts disproportionnés soient mises en œuvre. Il convient également de tenir compte de l’exigence d’une «approche combinée» pour les rejets dans les eaux de surface en vertu de l’article 10 de la DCE, qui oblige les autorités compétentes à veiller à ce que les meilleures techniques disponibles soient appliquées et à ce que le respect de tous les objectifs et normes de qualité établis en vertu de toute autre législation pertinente de l’UE et imposant des contrôles d’émissions plus stricts chaque fois que cela est nécessaire soit garanti.

Il convient de noter dans ce contexte que certaines substances persistantes, bioaccumulables et toxiques ubiquistes, telles que le mercure, peuvent être présentes dans les masses d’eau en raison d’activités historiques (pollution héritée du passé). Lorsqu’il n’est pas possible de lutter contre la pollution héritée du passé ou que le coût de la lutte est disproportionné, l’article 4, paragraphe 5, de la DCE peut être appliqué.

En résumé, pour les activités existantes, y compris les activités minières, d’autres exemptions peuvent s’appliquer lors de la révision des permis ou autorisations. Cela signifie que des prolongations de délai au-delà de 2027 (si les conditions naturelles le justifient) et des objectifs environnementaux moins élevés peuvent être fixés dans certaines conditions au-delà de 2027. Des orientations supplémentaires sont disponibles (37).

Exemples:

(1) COM(2025) 945 final – Plan d’action RESourceEU: Accélérer notre stratégie sur les matières premières critiques afin de nous adapter à une nouvelle réalité.

(2) Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (JO L 327 du 22.12.2000, p. 1).

(3) SWD(2023) 161 final – Rapport d’analyse d’impact accompagnant la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre visant à garantir un approvisionnement sûr et durable en matières premières critiques et modifiant les règlements (UE) no 168/2013, (UE) 2018/858, (UE) 2018/1724 et (UE) 2019/1020.

(4) Règlement (UE) 2024/1252 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 établissant un cadre visant à garantir un approvisionnement sûr et durable en matières premières critiques et modifiant les règlements (UE) no 168/2013, (UE) 2018/858, (UE) 2018/1724 et (UE) 2019/1020 (JO L 1252 du 3.5.2024).

(5) Directive 2006/118/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 sur la protection des eaux souterraines contre la pollution et la détérioration (JO L 372 du 27.12.2006, p. 19).

(6) Directive 2008/105/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 décembre 2008 établissant des normes de qualité environnementale dans le domaine de l’eau (JO L 348 du 24.12.2008, p. 84).

(7) Directive (UE) 2026/805 du Parlement européen et du Conseil du 30 mars 2026 modifiant la directive 2000/60/CE établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, la directive 2006/118/CE sur la protection des eaux souterraines contre la pollution et la détérioration et la directive 2008/105/CE établissant des normes de qualité environnementale dans le domaine de l’eau, JO L, 2026/805, 20.4.2026, p. 1. Lorsque des modifications récentes ont été apportées aux dispositions existantes, seules les nouvelles dispositions sont examinées, bien que les États membres aient encore jusqu’en décembre 2027 pour les transposer.

(8) Arrêt dans l’affaire KRONE-Verlag, C-65/20, EU:C:2021:471, point 25.

(9) DCE – Bibliothèque.

(10) Directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE en ce qui concerne la promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil (JO L, 2023/2413, 31.10.2023).

(11) Règlement (UE) 2023/1781 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 établissant un cadre de mesures pour renforcer l’écosystème européen des semi-conducteurs et modifiant le règlement (UE) 2021/694 (JO L 229 du 18.9.2023, p. 1).

(12) Règlement (UE) 2024/1735 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2024 relatif à l’établissement d’un cadre de mesures en vue de renforcer l’écosystème européen de la fabrication de produits de technologie «zéro net» et modifiant le règlement (UE) 2018/1724 (JO L, 2024/1735, 28.6.2024).

(13) Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’accélération des évaluations environnementales [COM(2025) 984 final].

(14) Directive (UE) 2026/805. Lorsque des modifications récentes ont été apportées aux dispositions existantes, les nouvelles dispositions sont examinées, bien que les États membres aient encore jusqu’en décembre 2027 pour les transposer.

(15) Il convient de noter que la DNQE et la directive sur les eaux souterraines utilisent des termes différents pour désigner leurs normes de qualité respectives, à savoir «normes de qualité environnementale» pour les eaux de surface et «normes de qualité» pour les eaux souterraines.

(16) Cela découle de la définition du «bon état chimique» figurant à l’article 2, points 24 et 25, de la DCE, ainsi que des dispositions en matière de surveillance énoncées à l’annexe V, sections 1.3 et 2.4, de la DCE. Les documents d’orientation de la SCM no 7 – Surveillance au titre de la directive-cadre sur l’eau, no 15 – Surveillance des eaux souterraines, no 19 – «Surveillance chimique des eaux de surface» et no 40 – «Fréquence de la surveillance chimique dans les eaux de surface» – disponibles sur circabc proposent une approche méthodologique globale de la surveillance aux fins de la mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau.

(17) Les masses d’eau de surface et d’eau souterraine sont définies respectivement à l’article 2, point 10, de la DCE («une partie distincte et significative des eaux de surface telles qu’un lac, un réservoir, une rivière, un fleuve ou un canal, une partie de rivière, de fleuve ou de canal, une eau de transition ou une portion d’eaux côtières») et à l’article 2, point 12, de la DCE («un volume distinct d’eau souterraine à l'intérieur d’un ou de plusieurs aquifères»).

(18) Annexe II, section 1.2. de la DCE.

(19) Le document d’orientation de la SCM no 2 – Identification des masses d’eau – disponible sur circabc fournit des suggestions pratiques spécifiques aux fins de l’identification des masses d’eau au titre de la directive-cadre sur l’eau.

(20) Arrêt dans l’affaire C-461/13, point 48.

(21) Directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles et aux émissions de l'élevage (prévention et réduction intégrées de la pollution), JO L 334 du 17.12.2010, p. 17.

(22) Voir à l’adresse suivante: European Innovation Centre for Industrial Transformation and Emissions | INCITE.

(23) Voir la nouvelle définition des polluants spécifiques à un bassin hydrographique à l’article 2, point 30 ter, de la DCE. Afin de soutenir la mise en œuvre au moyen d’exemples et de bonnes pratiques, il existe des orientations techniques non contraignantes sur l’établissement des NQE DCE – Bibliothèque.

(24) Le PGDH désigne le ou les plans de gestion de district hydrographique que les États membres doivent établir tous les six ans et qui définissent des programmes de mesures afin de se conformer aux objectifs de la DCE.

(25) Les substances présentes à l’état naturel, telles que les métaux, peuvent être détectées en l’absence de toute source de pollution. En raison de cette présence naturelle, de nombreux organismes aquatiques peuvent s’être adaptés à des concentrations élevées de ces substances et, par conséquent, l’incidence de ces substances sur l’organisme aquatique peut être plus faible.

(26) La biodisponibilité, et donc la toxicité, peuvent être influencées de manière significative par la chimie de l’eau (par exemple, la dureté, le pH, le carbone organique dissous et d’autres paramètres de qualité de l’eau qui influent sur la biodisponibilité).

(27) Afin de soutenir la mise en œuvre au moyen d’exemples et de bonnes pratiques, des orientations techniques non contraignantes sur la prise en compte de la biodisponibilité des métaux et des concentrations de fond naturelles lors de l’évaluation de la conformité ont été établies (document d’orientation de la SCM no 38 – Orientations techniques pour les NQE pour les métaux – disponibles sur circabc).

(28) Afin de soutenir la mise en œuvre, la Commission a publié des lignes directrices techniques intitulées «The identification of mixing zones pursuant to Art. 4(4) of the directive 2008/105/CE» [C (2010) 9369].

(29) Directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, JO L 26 du 28.1.2012, p. 1.

(30) Directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, JO L 206 du 22.7.1992, p. 7.

(31) Afin de soutenir la mise en œuvre au moyen d’exemples et de bonnes pratiques, un document d’orientation technique non contraignant sur la mise en œuvre de l’article 4, paragraphe 7, de la DCE est disponible ici.

(32) La Cour fait référence à l’examen (préliminaire) en tant qu’étape préliminaire (C-535/18) 62018CJ0535.

(33) Des orientations non contraignantes ont été élaborées dans le cadre de la stratégie commune de mise en œuvre au titre de la DCE «Document d’orientation no 36 Exemptions aux objectifs environnementaux conformément à l’article 4, paragraphe 7».

(34) Proposition de règlement relatif à l’accélération des évaluations environnementales – COM(2025) 984 final.

(35) Conformément à l’article 11, paragraphe 8, de la DCE, toute mesure nouvelle ou révisée élaborée dans le cadre d’un programme mis à jour doit être rendue opérationnelle dans les trois ans qui suivent son adoption (par exemple, au milieu de chaque cycle), mais les effets n’apparaîtront peut-être que plus tard (par exemple, si une prolongation de délai est fondée sur la faisabilité technique et qu’une étude doit être réalisée, celle-ci devrait être lancée à mi-parcours du cycle, mais les résultats ne seront peut-être disponibles qu’à un stade ultérieur du cycle).

(36) L’article 4, paragraphe 4, de la DCE autorise les États membres à reporter la mise en conformité à la fin de 2027 pour des raisons de faisabilité technique, de coûts disproportionnés ou de conditions naturelles; en ce qui concerne les conditions naturelles, la mise en conformité peut même encore être reportée, c’est-à-dire lorsque toutes les mesures nécessaires sont en place, mais que la nature prend plus de temps pour se rétablir.

(37) Des orientations non contraignantes ont été élaborées dans le cadre de la stratégie commune de mise en œuvre au titre de la DCE (Document d’orientation sur les dérogations aux objectifs environnementaux.Document d’orientation no 20 – Office des publications de l’UE).