Communication de la Commission — Document d’orientation sur le régime général de protection des espèces d’oiseaux – article 5 et article 9 de la directive Oiseaux
| CELEX | 52026XC04094 |
| Type | Communication |
| Date | jeudi 23 juillet 2026 |
Texte intégral
 | Journal officiel | FR Série C |
| C/2026/4094 | 31.7.2026 |
COMMUNICATION DE LA COMMISSION
Document d’orientation sur le régime général de protection des espèces d’oiseaux – article 5 et article 9 de la directive «Oiseaux»
(C/2026/4094)
Table des matières
| 1. | INTRODUCTION | 2 |
| 2. | CHAMP D’APPLICATION ET OBJECTIFS DE LA DIRECTIVE «OISEAUX» | 5 |
| 2.1. | Champ d’application | 5 |
| 2.2. | Objectifs | 6 |
| 3. | ARTICLE 5 DE LA DIRECTIVE «OISEAUX» | 8 |
| 3.1. | Texte de l’article 5 | 8 |
| 3.2. | Considérations d’ordre général | 8 |
| 3.3. | Sur la notion d’«intentionnalité» au sens de l’article 5 de la directive oiseaux | 10 |
| 3.4. | Mesures préventives pour éviter une atteinte intentionnelle | 11 |
| 3.5. | Interdictions spécifiques au titre de l’article 5 | 12 |
| 3.6. | Mise en œuvre des dispositions de l’article 5 | 15 |
| 3.6.1. | La nécessité d’un cadre législatif complet et efficace | 15 |
| 3.6.2. | Intégration des exigences de l’article 5 dans les procédures d’autorisation | 16 |
| 3.6.3. | Exemples d’activités susceptibles de relever du champ d’application de l’article 5 et de mesures préventives potentielles | 17 |
| 4. | ARTICLE 9 DE LA DIRECTIVE «OISEAUX» | 32 |
| 4.1. | Texte de l’article 9 | 32 |
| 4.2. | Considérations d’ordre général | 33 |
| 4.3. | Conditions d’application des dérogations prévues à l’article 9 | 35 |
| 4.4. | Le rôle de l’article 9 dans la réalisation des objectifs de la directive «Oiseaux» | 45 |
| 4.5. | Article 9, paragraphes 3 et 4 | 46 |
| Annexe I: | application des dérogations au titre de l’article 9 de la directive «Oiseaux» en ce qui concerne la Bernache nonnette | 47 |
| Annexe II: | application de dérogations au titre de l’article 9 de la directive «Oiseaux» en ce qui concerne le Grand Cormoran | 55 |
1. INTRODUCTION
La directive 2009/147/CE concernant la conservation des oiseaux sauvages (directive «Oiseaux») (1) est un pilier essentiel de la politique environnementale de l’Union. L’Union y affirme son engagement en faveur de la conservation de la biodiversité à l’échelle mondiale, qui continue d’assurer la protection des espèces d’oiseaux dans toute l’Europe.
La directive «Oiseaux» a été adoptée en 1979 en réponse à une vive indignation de l’opinion publique face au déclin spectaculaire des espèces de la faune aviaire. Comme les oiseaux migrent et ne connaissent pas de frontières nationales, il était évident que les mesures de conservation seraient plus efficaces si elles étaient coordonnées au niveau de l’UE. Les oiseaux constituent en outre un indicateur de référence important de l’état de la biodiversité et de la santé de l’environnement. La directive «Oiseaux» a donc apporté une nouvelle dimension à la conservation de la faune et de la flore sauvages, fondée sur la protection et la gestion des habitats et des espèces, étant donné qu’il est de plus en plus évident que, pour protéger une espèce, il faut également conserver son habitat.
Bien qu’il reste des défis à relever pour garantir la santé à long terme des populations d’oiseaux, la directive «Oiseaux» continue de fixer la norme en matière de conservation des oiseaux dans les 27 États membres de l’UE.
Graphique 1
Chronologie des principales initiatives européennes et internationales en faveur de la nature et de la biodiversité
| AVERTISSEMENT Le présent document d’orientation interprétatif vise à préciser les dispositions de l’article 5 et de l’article 9 de la directive «Oiseaux», en compilant également la jurisprudence applicable de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE). Il n’est pas juridiquement contraignant et ne crée pas de nouvelles obligations juridiques. Il apporte plutôt plusieurs éclaircissements visant à aider les États membres à élaborer les mesures nationales d’exécution les plus appropriées à leur contexte spécifique. Il est sans préjudice d’une nouvelle jurisprudence de la CJUE, des résultats du test de résistance en cours des directives «Oiseaux» et «Habitats» et du paquet de propositions visant à réduire les charges administratives présentées par la Commission européenne (2). Plus particulièrement, dans le cadre de ce paquet, la Commission a proposé certaines dispositions qui viseraient à garantir que les exigences en matière de protection des espèces énoncées à l’article 5 de la directive «Oiseaux» ne soient pas interprétées de manière trop restrictive ou trop contraignante, sans compromettre la réalisation des objectifs de la directive (3). Une révision du présent document d’orientation pourrait s’avérer nécessaire à l’issue du processus législatif. |
Cadre général de la directive «Oiseaux»
La directive «Oiseaux» protège toutes les espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité est applicable (article 1er) (4).
Reconnaissant l’importance de trouver un équilibre entre, d’une part, le besoin essentiel de protéger notre environnement, notamment dans le cadre de la conservation des espèces d’oiseaux, et, d’autre part, d’autres intérêts vitaux, l’article 2 de la directive «Oiseaux» impose aux États membres de prendre des mesures pour maintenir ou adapter la population de toutes les espèces visées à l’article 1er à un niveau qui corresponde notamment aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles.
La directive «Oiseaux» poursuit cet objectif principalement dans le cadre de deux piliers essentiels:
| 1) | protéger les habitats des espèces d’oiseaux (protection du site); et |
| 2) | instaurer un régime général de protection de toutes les espèces, assorti de certaines interdictions (protection des espèces). |
Le premier pilier a trait au régime de protection du site prévu par la directive «Oiseaux» et repose sur ses articles 3 et 4. L’article 3 oblige les États membres à prendre toutes les mesures nécessaires pour préserver, maintenir ou rétablir une diversité et une superficie suffisantes d’habitats pour toutes les espèces d’oiseaux visées à l’article 1er. En vertu de l’article 4, les zones de protection spéciale (ZPS) sont classées en vue de la conservation des territoires les plus appropriés aux espèces énumérées à l’annexe I de la directive et aux espèces migratrices dont la venue est régulière. Une fois qu’un site a été classé, il fait partie du réseau Natura 2000 et est soumis au régime de protection prévu à l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive «Oiseaux», ainsi qu’à l’article 6, paragraphes 2, 3 et 4, de la directive 92/43/CEE (5) (directive «Habitats») en vertu de l’article 7 de ladite directive (6). Pour chaque ZPS, les États membres sont tenus de définir des objectifs de conservation spécifiques du site ainsi que d’établir et de mettre en œuvre les mesures de conservation nécessaires (7). Enfin, les plans ou projets affectant les ZPS ne peuvent être approuvés que s’ils n’ont pas d’effet négatif important sur l’intégrité du site. Toutefois, en vertu de l’article 6, paragraphe 4, de la directive «Habitats», un plan ou un projet qui aurait une incidence significative sur une ZPS peut néanmoins être réalisé pour des raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale et économique, en l’absence de solutions alternatives et si des mesures compensatoires sont prises pour assurer la cohérence du réseau de ZPS.
Le deuxième pilier établit un régime général de protection des espèces d’oiseaux visées à l’article 1er de la directive «Oiseaux». Contrairement aux exigences de protection du site, ce régime s’applique à toutes les espèces d’oiseaux sauvages naturellement présentes sur le territoire européen des États membres auquel le traité est applicable.
Ce pilier est régi par les articles 5 à 9 de la directive «Oiseaux». L’article 5 exige l’instauration d’un régime général de protection des espèces d’oiseaux visées à l’article 1er, énumérant les interdictions particulières qui s’appliquent dans ce contexte. L’article 6 interdit la vente, le transport pour la vente, la détention pour la vente ainsi que la mise en vente des oiseaux vivants ou morts ou de leurs dérivés, sous réserve des exceptions prévues à l’article 6, paragraphes 2 et 3, pour les espèces énumérées à l’annexe III de la directive. L’article 7 fixe les conditions de chasse des espèces d’oiseaux énumérées à l’annexe II de la directive (8). L’article 8, paragraphe 1, interdit le recours à tous moyens, installations ou méthodes de capture ou de mise à mort massive ou non sélective des oiseaux ou pouvant entraîner localement la disparition d’une espèce. L’annexe IV, point a), énumère certaines de ces pratiques qui relèvent du champ d’application de l’article 8. L’article 8, paragraphe 2, interdit toute poursuite à partir des modes de transport et soumise aux conditions énumérées à l’annexe IV, point b). Enfin, l’article 9 assure la mise en balance des restrictions protectrices prévues aux articles 5 à 8 avec d’autres intérêts importants en définissant les circonstances dans lesquelles il est possible de déroger à ces obligations.
La mise en œuvre de la directive «Oiseaux» est soumise au principe de précaution énoncé à l’article 191, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), qui applique un niveau de protection plus élevé en cas d’incertitude scientifique quant au risque pour une espèce.
Étant donné que l’instrument juridique est une directive, les États membres doivent transposer ses dispositions dans leurs systèmes juridiques nationaux respectifs, ce qui leur permet de tenir compte des spécificités nationales. Selon une jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «CJUE»), la transposition d’une directive doit être claire et précise, fidèle et avoir une force contraignante incontestable, avec la spécificité, la précision et la clarté requises, afin que soit satisfaite l’exigence de sécurité juridique (9). Outre l’obligation de transposer correctement les dispositions de la directive en droit national, les États membres sont également tenus de veiller à ce que le régime de protection mis en place soit effectivement appliqué sur le terrain. C’est pourquoi les autorités compétentes jouent un rôle essentiel dans la sensibilisation aux dispositions en matière de protection, la fixation d’exigences, la création d’incitations, le contrôle du respect des règles et la garantie d’une application pleine et effective (10). Il appartient aux autorités compétentes des États membres de veiller à ce que les activités humaines puissent être menées d’une manière sensible et compatible avec la nécessité de protéger les espèces d’oiseaux dans l’UE. La directive «Oiseaux» prévoit également une certaine flexibilité, notamment au moyen de ses dispositions dérogatoires, qui permettent aux États membres de trouver un équilibre entre la protection de l’environnement et des intérêts socio-économiques importants.
Champ d’application du présent document d’orientation
Le présent document d’orientation vise à aider les États membres à mettre correctement en œuvre l’article 5 et l’article 9 de la directive «Oiseaux». Il ne fait que refléter le point de vue de la Commission et n’est pas juridiquement contraignant. Seule la CJUE est habilitée à fournir une interprétation contraignante du droit de l’Union. Lorsque la CJUE s’est prononcée sur une disposition de la directive «Oiseaux», la Commission s’appuie sur cet arrêt pour éclairer le présent document d’orientation et souligne les flexibilités dont disposent les États membres dans l’application des dispositions compte tenu des objectifs généraux de la directive.
L’article 7, qui fixe les conditions régissant la chasse des espèces d’oiseaux énumérées à l’annexe II, dans le cadre des objectifs généraux de conservation de la directive, a déjà été couvert dans un précédent document d’orientation de la Commission. Par conséquent, le présent document d’orientation complète le «Guide sur la chasse durable en application de la directive “Oiseaux”» (11) et doit être lu en combinaison avec celui-ci.
Le présent document d’orientation ne couvre pas les dispositions des articles 6, 7 et 8 de la directive «Oiseaux» ni les dispositions de l’article 4 relatives à la protection du site. Pour de plus amples informations sur les exigences relatives à la gestion des ZPS qui figurent à l’article 6, paragraphes 2, 3 et 4, de la directive «Habitats», voir le document d’orientation de la Commission intitulé «Gérer les sites Natura 2000. Les dispositions de l’article 6 de la directive “Habitats” (92/43/CEE)» (12).
Pourquoi le présent document d’orientation est-il nécessaire?
Compte tenu des défis croissants qui se posent à l’échelle mondiale dans les domaines de l’économie et de la sécurité, il importe de veiller à ce que la directive «Oiseaux» continue de favoriser une économie compétitive et durable tout en protégeant notre patrimoine naturel.
Ce document vise à fournir des orientations pour l’interprétation et la mise en œuvre du régime général de protection prévu par la directive «Oiseaux», tout en contribuant à réduire la charge administrative. Il précise les exigences minimales et explique comment appliquer correctement les dispositions relatives à la protection des espèces tout en simplifiant cette tâche pour les autorités compétentes et les opérateurs économiques.
Afin de garantir une application commune des dispositions, le présent document d’orientation vise également à expliquer les flexibilités dont disposent les États membres à la lumière des exigences de la directive et de la jurisprudence de la CJUE. L’objectif est de permettre aux autorités publiques, ainsi qu’aux utilisateurs des terres et des mers, de poursuivre leurs activités avec la certitude qu’ils ne risquent pas d’enfreindre les dispositions de la directive.
Le présent document d’orientation s’adresse principalement aux autorités locales, régionales et nationales des États membres, mais servira de référence aux organisations et autres parties prenantes concernées par la mise en œuvre de la directive «Oiseaux». Son objectif est de préciser et de rationaliser la mise en œuvre de la directive en fournissant des orientations claires et pratiques fondées sur l’expérience acquise dans différents États membres et sur les enseignements tirés de l’interprétation de la directive par la CJUE.
L’annexe I du présent document d’orientation contient des orientations relatives à la Bernache nonnette (Branta leucopsis), une espèce dont la population a considérablement augmenté, ce qui a entraîné, dans certains cas, des dommages importants ayant une incidence sur les activités économiques. Un précédent document d’orientation, intitulé «Great Cormorant: Applying derogations under Article 9 of the Birds Directive 2009/147/EC» (13) [Grand Cormoran: application des dérogations prévues à l’article 9 de la directive «Oiseaux» (2009/147/CE)] expliquait l’application de l’article 9 dans le contexte particulier de la prévention de dommages graves causés à certaines activités économiques par le Grand Cormoran (Phalacrocorax carbo). Compte tenu de l’importance du sujet, de la nécessité de mettre à jour ce document à la lumière des défis nationaux liés à l’augmentation de la population de l’espèce dans certaines régions de l’UE, ainsi que de la nécessité de trouver des solutions pour résoudre les conflits entre le Grand Cormoran et les pêcheries, une version mise à jour est présentée à l’annexe II du présent document d’orientation. Ces deux annexes visent à expliquer le niveau de flexibilité dont disposent les États membres pour prévenir les graves dommages causés à l’agriculture et à la pêche par ces deux espèces, notamment à titre d’exemples pratiques.
2. CHAMP D’APPLICATION ET OBJECTIFS DE LA DIRECTIVE «OISEAUX»
2.1. Champ d’application
| 1. | L’article 1er de la directive «Oiseaux» définit l’étendue de sa protection. «Article premier (1) La présente directive concerne la conservation de toutes les espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité est applicable. Elle a pour objet la protection, la gestion et la régulation de ces espèces et en réglemente l’exploitation. (2) La présente directive s’applique aux oiseaux ainsi qu’à leurs œufs, à leurs nids et à leurs habitats.» |
| 2. | Selon son article 1er, la directive «Oiseaux» concerne donc la protection de toutes les espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité est applicable (14). La Commission a dressé la liste des espèces d’oiseaux relevant du champ d’application de la directive, y compris les visiteurs accidentels (15). |
| 3. | La CJUE a jugé que la directive «Oiseaux» impose aux États membres de protéger les oiseaux sauvages vivant naturellement dans l’Union même si l’espèce considérée n’a pas son habitat naturel sur le territoire de l’État membre concerné (16). Les espèces introduites dans un État membre sont couvertes par la directive «Oiseaux» si elles sont indigènes ailleurs dans l’UE. Toutefois, le champ d’application de la directive ne s’étend pas aux espèces introduites qui ne sont indigènes d’aucun État membre de l’UE, sauf si elles sont explicitement mentionnées dans l’une des annexes de la directive (par exemple, le Dindon sauvage, Meleagris gallopavo). |
| 4. | La CJUE a confirmé que la directive n’est pas applicable aux spécimens d’oiseaux nés et élevés en captivité, étant donné que l’extension du régime de protection au-delà des populations d’oiseaux présentes dans leur milieu naturel ne servirait pas l’objectif environnemental qui sous-tend la directive (17). Toutefois, la directive s’applique aux individus d’espèces sauvages domestiqués ou nés et élevés en captivité qui sont relâchés dans la nature et ne peuvent plus être clairement distingués des spécimens sauvages. Cela est nécessaire pour assurer la protection des spécimens sauvages qui pourraient être victimes, par erreur, d’atteintes interdites par la directive (18). |
2.2. Objectifs
| 5. | L’article 2 de la directive exige que des mesures soient prises pour les oiseaux énumérés à l’article 1er. «Article 2 Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour maintenir ou adapter la population de toutes les espèces d’oiseaux visées à l’article 1er à un niveau qui corresponde notamment aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles.» |
| 6. | Bien qu’aucune disposition spécifique de la directive «Oiseaux» ne définisse ses objectifs, la CJUE a formulé l’objectif de la directive comme suit: «[...] l’objet de la directive “oiseaux” consiste, ainsi qu’il ressort de son article 1er, lu à la lumière de ses considérants 3, 5, 7 et 8, à protéger, à gérer et à réguler toutes les espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel les traités sont applicables afin d’assurer leur conservation en tant que patrimoine des peuples européens, ce qui implique une protection à long terme en maintenant ou en rétablissant une diversité et une superficie suffisantes d’habitats. Au vu de cet objet, cette directive impose aux États membres, en vertu de son article 2, lu en combinaison avec son considérant 10, de prendre toutes les mesures nécessaires pour maintenir ou adapter la population de ces espèces d’oiseaux à un niveau qui corresponde notamment aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles, de sorte à pouvoir être qualifié de satisfaisant» (19). |
| 7. | Comme le prévoit l’article 1er, l’objet de la directive «Oiseaux» est la conservation de toutes les espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage dans l’Union. Le libellé de l’article 2 met particulièrement l’accent sur la nécessité de maintenir ces espèces à un niveau qui corresponde aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles. La référence à ces exigences à l’article 2 traduit l’influence qu’elles peuvent avoir sur les niveaux de population des espèces protégées au titre de la directive «Oiseaux». Pour la conservation de ces espèces, un «niveau satisfaisant» doit donc être compris dans le contexte de ces différentes exigences et de la manière dont elles peuvent influencer le niveau des populations d’oiseaux (20) .. La référence à la nécessité de tenir compte des exigences économiques et récréationnelles reflète également le fait que les activités économiques et récréationnelles sont à la fois dépendantes de la protection des oiseaux et influencées par celle-ci. Il est donc nécessaire de veiller à ce que les exigences écologiques, scientifiques et culturelles, ainsi que les exigences économiques et récréationnelles, éclairent la mise en œuvre de toutes les dispositions de la directive. |
| 8. | Dans cette optique, la CJUE a confirmé que l’article 2 prend en considération, d’une part, la nécessité d’une protection efficace des oiseaux et, d’autre part, les exigences de la santé et de la sécurité publiques, de l’économie, de l’écologie, de la science, de l’agriculture et des loisirs (21). Toutefois, la CJUE a également confirmé que l’article 2 ne constitue pas une dérogation autonome au régime de protection établi par la directive «Oiseaux» (22). |
| 9. | Par conséquent, ces exigences écologiques, scientifiques, culturelles, économiques et récréationnelles sont sans préjudice des exigences énoncées dans la directive «Oiseaux», y compris son article 5, et ne sauraient entrer en ligne de compte lors de l’application de ses interdictions (23). Les possibilités de dérogation prévues à l’article 9 tiennent compte des exigences mentionnées, qui visent à concilier les différentes priorités d’action liées à la mise en œuvre de la directive. En outre, des exigences économiques et récréationnelles peuvent être pertinentes lors de l’évaluation de la proportionnalité d’éventuelles dérogations dans le cadre d’un examen d’autres solutions satisfaisantes. |
| 10. | Les exigences économiques et récréationnelles peuvent également être prises en considération dans la mesure où ces activités peuvent faire partie des influences agissant sur l’espèce. De même, le niveau satisfaisant qui doit être atteint et maintenu doit donc tenir compte des pressions exercées sur les espèces par les activités économiques ou récréationnelles. |
| 11. | Les objectifs généraux de la directive «Oiseaux» ne doivent pas être confondus avec le champ d’application de l’article 5, qui contribue à la réalisation des objectifs de la directive dans le cadre d’un régime général de protection, examiné au chapitre 3 (24) .. |
| 12. | Afin de garantir une interprétation cohérente entre la directive «Oiseaux» et la directive «Habitats» et de parvenir à une mise en œuvre effective, la Commission est d’avis que le «niveau satisfaisant» peut être compris comme le niveau auquel un état de conservation favorable est atteint (25). |
3. ARTICLE 5 DE LA DIRECTIVE «OISEAUX»
3.1. Texte de l’article 5
«Sans préjudice des articles 7 et 9, les États membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un régime général de protection de toutes les espèces d’oiseaux visées à l’article 1er et comportant notamment l’interdiction:
| a) | de les tuer ou de les capturer intentionnellement, quelle que soit la méthode employée; |
| b) | de détruire ou d’endommager intentionnellement leurs nids et leurs œufs et d’enlever leurs nids; |
| c) | de ramasser leurs œufs dans la nature et de les détenir, même vides; |
| d) | de les perturber intentionnellement, notamment durant la période de reproduction et de dépendance, pour autant que la perturbation ait un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive; |
| e) | de détenir les oiseaux des espèces dont la chasse et la capture ne sont pas permises.» |
3.2. Considérations d’ordre général
| 13. | L’article 5 de la directive «Oiseaux» exige l’instauration d’un régime général de protection de toutes les espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage visées à l’article 1er. L’article 5 énumère, aux points a) à e), les interdictions prévues pour la protection de ces espèces. |
| 14. | L’application correcte de l’article 5 exige que les États membres établissent un cadre législatif complet et efficace pour la protection des oiseaux, conduisant à la mise en œuvre de mesures concrètes et spécifiques de protection qui doivent permettre d’assurer le respect des interdictions mentionnées à l’article 5 (26). L’article 5 exige donc non seulement l’adoption d’un cadre législatif complet, mais également la mise en œuvre de mesures concrètes et spécifiques de protection (27). |
| 15. | La directive «Oiseaux» offre une certaine flexibilité aux États membres pour instaurer ce régime général de protection, notamment en ce qui concerne les méthodes et les outils législatifs qui peuvent être utilisés pour mettre en œuvre les interdictions. Cela peut inclure l’adoption de mesures législatives, réglementaires ou administratives spécifiques visant à interdire effectivement les atteintes énumérées à l’article 5. Ce pouvoir d’appréciation est soumis aux limitations précisées à l’article 5, comme expliqué plus en détail ci-dessous (28), et à l’obligation de veiller à ce que ces mesures permettent d’éviter effectivement les atteintes énumérées à l’article 5 (29). En outre, l’instauration et l’application du régime général de protection devraient être fondées sur l’objectif visé à l’article 2 de la directive, à savoir maintenir ou adapter la population de toutes les espèces d’oiseaux à un niveau qui corresponde notamment aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles. |
| 16. | Conformément à l’article 1er, les interdictions prévues à l’article 5 s’appliquent à toutes les espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité est applicable. Comme l’a jugé la CJUE, il ressort «des termes clairs et non équivoques de l’article 5 de la directive “Oiseaux” que l’application des interdictions visées dans cette disposition n’est nullement réservée aux espèces qui sont énumérées à l’annexe I de cette directive, ou qui sont menacées à un certain niveau ou dont la population montre une tendance à baisser à long terme» (30).. Par conséquent, même si la population d’une espèce commune est stable et susceptible de le rester dans un avenir prévisible, les États membres ne peuvent pas exclure cette espèce du champ d’application des interdictions prévues à l’article 5 (31). La CJUE a également jugé que l’examen de l’incidence d’une activité sur le niveau de population ou l’état de conservation d’une espèce ne sera pas pertinente aux fins de l’application de l’article 5, à l’exception de l’interdiction prévue au point d) dudit article (voir section 3.4) (32). Dans le cas de l’article 5, point d), des considérations telles que la taille de la population ou l’état de conservation d’une espèce ne sont pertinentes que pour déterminer si la perturbation a un effet significatif au regard de l’objectif de la directive «Oiseaux», mais ne permettent pas d’exclure une espèce du champ d’application de l’article 5, point d). |
| 17. | Les interdictions visées à l’article 5 s’appliquent également aux espèces énumérées à l’annexe II de la directive «Oiseaux». Si l’article 7 autorise la chasse de ces espèces, ce qui inclut la mise à mort ou la capture de spécimens au cours de périodes déterminées et dans le respect de certaines contraintes énoncées à l’article 7 (33), les activités ne relevant pas des périodes de chasse et les activités qui violeraient les dispositions de l’article 5, telles que la destruction intentionnelle des nids ou des œufs, restent interdites pour les espèces énumérées à l’annexe II. Le champ d’application de l’article 7 est limité à la chasse, ce qui signifie que d’autres activités potentiellement dommageables sont toujours interdites pour les espèces énumérées à l’annexe II. Le guide de la Commission sur la chasse durable (34) fournit des orientations supplémentaires sur les obligations énoncées à l’article 7. |
| 18. | Sur la base de la jurisprudence de la CJUE, il est clair que les interdictions prévues à l’article 5 doivent s’appliquer sans limitation dans le temps (35). Les mesures et règles concrètes par lesquelles ces interdictions sont mises en œuvre peuvent toutefois tenir compte de facteurs saisonniers, si cela est dûment justifié, et ne s’appliquer que pendant des périodes spécifiques, par exemple pendant la période de nidification. En ce qui concerne l’article 5, point d), les États membres doivent accorder une attention particulière aux étapes sensibles du cycle de vie des espèces d’oiseaux, telles que les périodes de reproduction ou de dépendance. Si de tels facteurs saisonniers peuvent être pris en considération, les espèces d’oiseaux ne peuvent pas être soustraites, même temporairement, au régime général de protection requis par l’article 5 (36). Comme expliqué ci-dessous, l’application de mesures préventives à des activités potentiellement dommageables peut garantir que les activités économiques évitent les atteintes prohibées énumérées à l’article 5 et deviennent compatibles avec cette disposition. |
| 19. | Une protection complète et efficace des oiseaux sauvages suppose également une protection totale d’un point de vue géographique. Cela signifie que l’article 5 s’applique à l’ensemble du champ d’application géographique de la directive «Oiseaux», tel que défini à son article 1er, quel que soit le lieu de séjour ou de passage des oiseaux, et que la zone se trouve ou non à l’intérieur du réseau Natura 2000. Toute législation nationale limitant la protection des oiseaux sauvages à une zone spécifique (par exemple, une zone du patrimoine naturel) est donc incompatible avec la directive «Oiseaux» (37). Toutefois, lorsqu’ils mettent en œuvre les interdictions prévues à l’article 5, les États membres peuvent tenir compte de critères géographiques pertinents pour chaque espèce, en prenant également en considération les objectifs de l’article 2.
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3.3. Sur la notion d’«intentionnalité» au sens de l’article 5 de la directive oiseaux
| 20. | Avant d’aborder les dispositions spécifiques de l’article 5, il est important de clarifier la notion d’«intentionnalité», un facteur clé dans l’interprétation et la mise en œuvre des interdictions prévues à l’article 5, points a), b) et d):
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| 21. | Par ailleurs, les interdictions énumérées aux points c) et e) s’appliqueront quelle que soit l’intention de l’auteur de l’acte. |
| 22. | Il existe une jurisprudence constante de la CJUE en ce qui concerne la notion d’«intentionnalité». Selon la CJUE, le terme «intentionnel» englobe à la fois les activités dont l’objet est la capture, la mise à mort et la perturbation d’oiseaux ou la destruction/l’endommagement de leurs nids, et les activités qui, n’ayant manifestement pas un tel objet, mais comportent l’acceptation de la possibilité d’une telle capture, d’une telle mise à mort, d’une telle perturbation, d’une telle destruction ou d’un tel endommagement (38). Par conséquent, si l’auteur d’une activité accepte la possibilité que ses actions entraînent une atteinte prohibée, mais qu’il agit néanmoins, cette circonstance est couverte par les interdictions prévues à l’article 5, même si une telle atteinte n’était pas intentionnelle (39). Toutefois, en ce qui concerne les espèces énumérées à l’annexe II, il existe une exception, étant donné que les spécimens de ces espèces peuvent être chassés, c’est-à-dire mis à mort ou capturés au cours de périodes définies et dans le respect de certaines contraintes énoncées à l’article 7. |
| 23. | Pour établir la connaissance d’éléments aux fins de la détermination de l’intentionnalité, deux conditions cumulatives doivent être réunies: i) la connaissance de la présence d’oiseaux et ii) la connaissance du fait que l’activité considérée est susceptible de porter aux oiseaux concernés une atteinte de nature prohibée. Ces deux éléments doivent être examinés à la lumière des informations disponibles et de leur diffusion. |
| 24. | Afin de soutenir les opérateurs économiques exerçant des activités susceptibles d’entraîner des atteintes prohibées, les États membres devraient les sensibiliser aux mesures préventives disponibles. |
| 25. | Premièrement, la connaissance de la présence d’oiseaux inclut les situations dans lesquelles des oiseaux ou leurs nids ont été observés dans une zone qui sera touchée par l’activité concernée, ou lorsqu’il existe des données scientifiques et des observations documentées indiquant la présence d’oiseaux dans une telle zone. La CJUE a jugé que cela peut également inclure des circonstances dans lesquelles leur présence peut être raisonnablement attendue sur la base de facteurs écologiques, par exemple le type et l’âge d’une forêt ou de prairies typiques de certaines espèces d’oiseaux (40). |
| 26. | La connaissance de la présence des oiseaux n’est pas suffisante en soi; il doit également exister un risque raisonnable que l’activité en cause puisse porter aux oiseaux présents une atteinte de nature prohibée. Dans ce contexte, il est important de prendre en considération les besoins et les sensibilités des espèces, en tenant compte de l’endroit où elles nichent, de leurs habitudes de nidification, des zones qu’elles utilisent pour la recherche de nourriture ou la chasse, ainsi que d’autres considérations propres à chaque espèce. Ces connaissances peuvent être fondées sur les informations contenues dans les plans d’action par espèce, les plans de gestion des sites Natura 2000 ou les plans forestiers, ainsi que sur toute autre donnée scientifique et recherche pertinente sur les espèces concernées. |
| 27. | La détermination du risque repose donc sur une interaction entre les incidences de l’activité en cause et les besoins et les sensibilités des espèces concernées. Cela pourrait concerner, par exemple, l’abattage d’arbres pendant la période de nidification dans des zones où les oiseaux des milieux forestiers sont connus pour nidifier, ou encore certaines pratiques agricoles qui, dans le cas de certains oiseaux nichant au sol, peuvent entraîner la mort de ces oiseaux, la destruction de leurs nids ou des perturbations significatives. Il ne s’agit pas d’interdire l’abattage ou le fauchage, mais de veiller à ce que ces pratiques soient compatibles avec la protection des oiseaux. |
| 28. | De même, si une activité est planifiée en dehors de la période de nidification des espèces d’oiseaux, ou si d’autres précautions (voir ci-dessous sur les mesures préventives) sont prises, par exemple, cela peut ne pas relever de la notion d’intentionnalité. Cette planification pourrait être fondée sur la période de l’année au cours de laquelle l’absence d’oiseaux dans la zone concernée par l’activité est attendue. Il pourrait également être possible de définir des zones spécifiques dans lesquelles les oiseaux ne sont pas présents au sein d’un site ou d’un habitat plus large. De telles considérations sont très spécifiques du contexte et doivent donc être appréciées au cas par cas. |
| 29. | Dans tous les cas, le rôle des autorités nationales est essentiel. Les autorités nationales devraient s’appuyer sur des données scientifiques concernant la présence géographique et temporelle des oiseaux lorsqu’elles réglementent les activités économiques. Elles devraient utiliser tous les moyens appropriés pour diffuser de manière proactive des informations sur la présence d’oiseaux et sur toute règle existante relative à leur protection, ainsi que sur les mesures préventives disponibles. À la lumière de l’article 2, les autorités nationales devraient également mettre ces informations à la disposition des parties prenantes concernées afin que leurs activités économiques ou récréationnelles puissent coexister avec les exigences en matière de protection des oiseaux. |
| 30. | Étant donné que les interdictions prévues à l’article 5 s’appliquent quelle que soit leur incidence réelle sur les espèces concernées, à l’exception de l’article 5, point d), l’acceptation de la possibilité d’une atteinte ne peut être déterminée en fonction du niveau de la population des espèces concernées ni de l’incidence sur celles-ci (41). |
3.4. Mesures préventives pour éviter une atteinte intentionnelle
| 31. | Comme expliqué ci-dessous, l’adoption de mesures préventives efficaces en réponse à des activités potentiellement dommageables peut conduire à l’exclusion d’une atteinte intentionnelle, interdite en vertu de l’article 5, point a), b) ou d), lorsque des conditions spécifiques sont remplies. Cette approche peut offrir un cadre clair aux opérateurs économiques et aux autorités nationales, réduire la nécessité d’appliquer des dérogations et, par conséquent, alléger la charge administrative. |
| 32. | Lorsqu’une activité est susceptible de violer les interdictions énoncées à l’article 5, point a), b) ou d), les autorités nationales compétentes peuvent définir des mesures préventives que les acteurs (économiques ou autres) peuvent mettre en place au cours de la phase de planification et/ou de mise en œuvre afin de permettre la poursuite de l’activité en cause tout en évitant, dans la mesure du possible, les atteintes aux espèces d’oiseaux présentes. Ces mesures préventives doivent être concrètes et spécifiques, tenir compte des informations pertinentes sur l’espèce concernée et viser à éviter les atteintes prohibées que l’activité en cause pourrait entraîner, dans la mesure du possible, de manière à assurer le respect effectif des interdictions énumérées à l’article 5 (42). Lorsque les activités sont fondées sur une approche préventive (43) et qu’il existe un degré élevé de certitude que l’atteinte sera exclue, les incidences résiduelles ultérieures peuvent être considérées comme accessoires et non intentionnelles. Cette approche présente l’avantage de permettre la poursuite d’une activité sans qu’il soit nécessaire de prévoir une dérogation au titre de l’article 9 de la directive «Oiseaux». |
| 33. | Lorsqu’il n’est pas possible d’éviter une telle atteinte, il sera plutôt nécessaire de se fonder sur la disposition dérogatoire énoncée à l’article 9 (voir chapitre suivant). |
| 34. | Ces mesures préventives peuvent être prises en considération pour déterminer si un projet ou une activité enfreint les interdictions énoncées à l’article 5 (44). La CJUE a confirmé qu’il n’est pas nécessaire que les effets d’un projet soient appréciés indépendamment des mesures d’accompagnement proposées pour empêcher ces effets ou, dans le cas de l’article 5, point d), les réduire à des niveaux insignifiants. Seuls importent les effets que les oiseaux subiront effectivement du fait de la réalisation d’un projet (45). |
| 35. | En ce qui concerne l’identification de ces mesures préventives et leur intégration dans la conception et la mise en œuvre de projets ou d’activités, il incombe aux autorités compétentes de tenir compte «des données scientifiques disponibles les plus fiables ainsi que des résultats les plus récents de la recherche internationale» lorsqu’elles évaluent l’efficacité des mesures préventives (46). Toutefois, il ne devrait pas être excessivement difficile pour les opérateurs et les autorités compétentes de prouver qu’une atteinte prohibée ne se produira pas (47). La CJUE a jugé qu’il n’y a pas d’obligation d’exiger la preuve de l’efficacité des mesures préventives au moyen d’une documentation scientifique attestant la mise en pratique avec succès de ces mesures, dès lors qu’une telle documentation n’est pas toujours disponible (48). Lors de l’examen du recours à des mesures préventives, par exemple dans le cadre d’une procédure d’autorisation, leur efficacité peut être prouvée par l’évaluation motivée d’un expert judiciaire (49) et, en fonction de la législation nationale, d’autres outils similaires peuvent être utilisés. |
| 36. | Une fois en place, l’efficacité des mesures préventives doit être surveillée afin de s’assurer que ces mesures sont mises en œuvre et qu’elles garantissent effectivement le respect de l’article 5 en prévenant les atteintes aux oiseaux et/ou à leurs nids et à leurs œufs. Le cas échéant, un mécanisme peut être mis en place pour intervenir si des atteintes prohibées sont observées afin de garantir le respect de l’article 5. Sans ces mécanismes de surveillance et d’intervention, il serait impossible de garantir que les mesures préventives permettent effectivement d’assurer le respect des règles. Lorsqu’une atteinte est détectée, il peut être nécessaire de procéder à des ajustements pour faire face à toute autre atteinte qui se produit, de sorte que le respect de l’article 5 soit garanti et que l’activité concernée puisse se poursuivre.
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3.5. Interdictions spécifiques au titre de l’article 5
| 37. | Chacune des interdictions énumérées à l’article 5 précise les atteintes qui doivent être interdites par les États membres. La CJUE a confirmé que, en ce qui concerne les points a) et b), l’examen de l’effet d’une activité humaine sur le niveau de la population des espèces d’oiseaux concernées n’est pas pertinent aux fins de ces dispositions (50). Cette interprétation peut être étendue par analogie aux points c) et e), étant donné que ces interdictions ne font pas non plus référence à la nécessité que l’atteinte ait un effet significatif sur la population de l’espèce, ni aux objectifs de la directive «Oiseaux». La CJUE a affirmé que les incidences d’une activité sur le niveau de la population d’une espèce ne seront prises en considération que dans la mesure où elles sont pertinentes pour apprécier la proportionnalité d’une dérogation sollicitée en vertu de l’article 9 (51) (voir chapitre 4). Par ailleurs, l’examen de l’incidence de l’activité humaine sur le niveau de population des espèces d’oiseaux concernés sera pertinent aux fins de l’application de l’article 5, point d) (52). |
Article 5, point a): interdiction de les tuer ou de les capturer intentionnellement, quelle que soit la méthode employée
| 38. | L’article 5, point a), s’applique à tous les stades de la vie des espèces d’oiseaux. Cela ressort de l’absence de toute précision à cet égard dans le libellé de cette disposition. |
| 39. | La mise à mort ou la capture à des fins de chasse peuvent avoir lieu pour certaines espèces énumérées à l’annexe II de la directive, et dans les limites fixées à l’article 7. Selon l’article 7, les espèces énumérées à l’annexe II peuvent être chassées à condition que la chasse ne soit pas pratiquée pendant la période nidicole ni pendant les différents stades de reproduction de ces espèces et qu’elle ne compromette pas les efforts de conservation entrepris dans leur aire de répartition. Pour les oiseaux migrateurs énumérés à l’annexe II, l’interdiction de la chasse s’étend à la période de retour des espèces vers leur lieu de nidification. Des précisions sur les dispositions relatives à la chasse des espèces énumérées à l’annexe II sont fournies dans le guide sur la chasse durable en application de la directive «Oiseaux» (53). |
Article 5, point b): interdiction de détruire ou d’endommager intentionnellement leurs nids et leurs œufs et d’enlever leurs nids
| 40. | L’objectif de la protection des nids (54) et des œufs est d’assurer la réussite de la reproduction des espèces d’oiseaux. Certaines espèces reviennent dans le même nid chaque année, tandis que d’autres construisent un nouveau nid. En conséquence, la CJUE a affirmé que l’article 5, point b), exige une protection ininterrompue des nids, faisant observer qu’une «protection ininterrompue de l’habitat des oiseaux est nécessaire étant donné que de nombreuses espèces réutilisent chaque année les nids construits les années précédentes» (55). Toutefois, dans le cas des espèces qui, en temps normal, ne réutilisent pas leurs nids d’une année à l’autre, et dont les nids ne seront généralement pas réutilisés par d’autres espèces, il ne sera pas nécessaire d’assurer la protection de ces nids, une fois qu’ils auront été abandonnés. |
Article 5, point c): interdiction de ramasser leurs œufs dans la nature et de les détenir, même vides
| 41. | Le ramassage des œufs d’oiseaux dans la nature constitue une menace considérable pour leur conservation, car cela perturbe le cycle de reproduction naturel et empêche les oiseaux d’élever leurs petits. Il s’agit d’une menace particulièrement sérieuse ce qui concerne les espèces rares et en danger ou les espèces qui font l’objet d’une forte demande dans le cadre du commerce illégal d’espèces sauvages. Pour certaines populations d’espèces, comme le Faucon sacre (Falco cherrug), le ramassage d’œufs dans les nids a entraîné un net déclin de la population. Par conséquent, l’interdiction de détenir les œufs, même vides, contribue à réduire au minimum la demande de ramassage, de collecte et de commercialisation des œufs. La CJUE a jugé que cette interdiction doit également s’appliquer sans limitation dans le temps, ce qui signifie qu’une protection ininterrompue doit être assurée aux œufs d’oiseaux sauvages (56). |
Article 5, point d): interdiction de les perturber intentionnellement, notamment durant la période de reproduction et de dépendance, pour autant que la perturbation ait un effet significatif eu égard aux objectifs de la directive
| 42. | L’article 5, point d), interdit les perturbations touchant les oiseaux qui auraient un effet significatif sur la réalisation des objectifs de la directive «Oiseaux». Par conséquent, outre la condition de l’«intentionnalité», l’article 5, point d), ne s’applique que dans la mesure où la perturbation aurait «un effet significatif sur l’objectif de maintenir ou d’adapter à un niveau satisfaisant la population des espèces d’oiseaux concernées» (57). Bien que cette interdiction s’applique sans limitation temporelle stricte, elle est particulièrement importante pour les perturbations intervenant durant la période de reproduction et de dépendance, étant donné qu’il s’agit des étapes les plus sensibles pour la survie des espèces d’oiseaux et, partant, pour la réalisation des objectifs de la directive. |
| 43. | La CJUE a confirmé que cette interdiction ne s’applique qu’aux perturbations ayant un effet significatif sur le maintien des populations d’une espèce à un niveau satisfaisant, et non pas sur des spécimens de ces espèces, à moins que «la population d’une espèce d’oiseaux sauvages donnée soit à ce point réduite numériquement que la perturbation de spécimens isolés de cette espèce soit de nature à en compromettre la conservation» (58). |
| 44. | Par conséquent, les autorités compétentes doivent évaluer soigneusement quel niveau de perturbation peut être considéré comme significatif, en tenant compte des caractéristiques et des sensibilités de l’espèce et de ses besoins, ainsi que des activités concernées. L’interdiction prévue à l’article 5, point d), devra être appliquée de manière plus stricte en ce qui concerne les espèces rares et/ou vulnérables ainsi que celles qui se trouvent, par exemple, dans un état défavorable. Pour les espèces dont le niveau de population est supérieur à un niveau satisfaisant, on pourrait autoriser davantage de perturbations. |
| 45. | Les facteurs à prendre en considération pour déterminer l’importance d’une perturbation sont la durée (temporaire ou permanente), l’intensité (échelle, niveaux de bruit, degré de modification de l’environnement), la fréquence, la surface et la proximité des oiseaux concernés. Il est donc nécessaire de prendre également en considération l’effet cumulatif des perturbations par rapport aux autres activités menées dans la zone, afin de déterminer avec précision si la perturbation est significative. |
| 46. | Comme indiqué à l’article 5, point d), la perturbation durant la période de reproduction et de dépendance est particulièrement importante, mais d’autres stades sensibles de la vie qui pourraient compromettre la survie (tels que les perturbations dans d’importants lieux de nourrissage et d’hivernage) devraient également faire l’objet d’une attention particulière. |
| 47. | Lorsqu’il s’agit de déterminer si une perturbation a un effet significatif eu égard à l’objectif de maintenir ou de rétablir des populations à un niveau satisfaisant, il est possible de prendre en considération toutes les mesures préventives (voir section 3.3) qui empêchent effectivement un projet ou une autre activité de perturber les oiseaux ou qui réduisent cette perturbation de telle sorte qu’elle n’ait pas d’effets significatifs (59). La preuve qu’une telle perturbation n’aurait pas d’effets significatifs sur les objectifs de la directive ne doit pas être rendue «excessivement difficile» (60). |
Article 5, point e): interdiction de détenir les oiseaux des espèces dont la chasse et la capture ne sont pas permises
| 48. | Cette interdiction s’applique à toutes les étapes de la vie d’un spécimen, vivant ou mort, et à toute partie de celui-ci. Elle ne s’applique pas aux espèces d’oiseaux pouvant être chassées énumérées à l’annexe II (sous réserve des limites fixées à l’article 7), ni aux oiseaux non couverts par la directive (voir section 2.1.), ni aux oiseaux capturés légalement d’une autre manière dans la nature en vertu d’une dérogation licite accordée conformément à l’article 9. |
| 49. | Il doit être possible de recenser les spécimens détenus à l’aide d’un système d’enregistrement officiel mis en place au niveau national. Cela peut être assuré au moyen d’un système officiel de baguage (61) ou, de préférence, au moyen de transpondeurs à puce électronique ou d’établissement de l’empreinte génétique, étant donné qu’il s’agit de méthodes plus fiables. Dans tous les cas, la présence d’une bague fermée, enregistrée, de taille appropriée et n’ayant subi aucune manipulation frauduleuse constitue au minimum la condition qui indique que l’oiseau était en possession de l’éleveur pendant les 10 premiers jours de sa vie, ce qui laisse supposer qu’il est né en captivité. |
3.6. Mise en œuvre des dispositions de l’article 5
3.6.1. La nécessité d’un cadre législatif complet et efficace
| 50. | Comme expliqué au chapitre 1, les dispositions d’une directive doivent être mises en œuvre avec une force contraignante incontestable et avec la spécificité, la précision et la clarté requises, afin que soit satisfaite l’exigence de la sécurité juridique. L’article 5 exige donc l’adoption d’un cadre législatif complet et efficace par la mise en œuvre de mesures de protection concrètes et spécifiques qui permettent d’assurer le respect effectif des interdictions (62). Dans l’ensemble, les États membres doivent veiller à ce que les activités, y compris les activités récurrentes, soient menées conformément aux dispositions relatives à la protection des espèces, afin d’éviter effectivement les atteintes prohibées. Le régime général de protection devrait comprendre des règles et des pratiques prescrites aux opérateurs, mais aussi des campagnes de sensibilisation, des actions de promotion et, si nécessaire, des mesures coercitives. Cet objectif peut être atteint au moyen de divers outils tels que des instruments de planification, des systèmes de consentement préalable ou des règles spécifiques applicables aux individus ou aux opérateurs économiques dans les secteurs susceptibles d’avoir une incidence sur les espèces d’oiseaux. |
| 51. | Les mesures devraient être adaptées au cycle de vie des espèces concernées, compte tenu de leur période de reproduction, de leurs zones de nourrissage, de leurs voies migratoires, de leurs aires de repos ou de nidification. Le cas échéant, des mesures peuvent être appliquées à des groupes d’espèces présentant les mêmes caractéristiques et confrontées aux mêmes menaces. Sur la base de l’article 2, les objectifs de conservation et de restauration d’une espèce peuvent justifier des mesures plus spécifiques ou plus restrictives, afin d’exclure toute incidence des activités interdites en vertu de l’article 5. |
| 52. | Les autorités compétentes des États membres doivent communiquer clairement les interdictions et les informations disponibles sur la présence de l’espèce, ainsi que les mesures de protection disponibles ou prescrites aux utilisateurs des terres et des mers concernés et au grand public. Les activités de surveillance sont essentielles pour déterminer l’efficacité des mesures. Il pourrait notamment s’agir d’un suivi GPS, de la surveillance des nids et des colonies et, pour les activités récréationnelles, de la surveillance des participants par les organisateurs. La portée et l’ampleur de cette surveillance (par exemple, au niveau de la placette/du site, au niveau du paysage, au niveau régional) devraient être définies par les autorités nationales compétentes afin de garantir que l’on dispose, au cas par cas, d’une vue d’ensemble efficace des incidences des mesures sur les oiseaux. |
| 53. | Même lorsque toutes les mesures préventives sont prises, il n’est pas possible de garantir l’élimination de tous les risques. Les États membres devraient mettre en place un système qui évalue l’efficacité des mesures préventives et réexamine périodiquement ces mesures, dans le cadre du régime général de protection requis par l’article 5. |
| 54. | Ces mesures prises pour mettre en œuvre la directive «Oiseaux» devraient être complétées par d’autres mesures d’exécution ou incitatives, telles que des informations ciblées sur les exigences en matière de protection. Il peut s’agir de lignes directrices et de brochures conçues spécifiquement pour le secteur, d’une sensibilisation des parties prenantes et d’une surveillance solide de la présence d’oiseaux et de nids, le tout inspiré des contributions de la science citoyenne. |
| 55. | Dans certains cas et lorsque les conditions sont réunies, une dérogation au régime général de protection peut être accordée (voir chapitre 4). |
| 56. | Afin d’éviter la nécessité d’une dérogation et, partant, de réduire la charge administrative, les États membres peuvent prendre des mesures préventives pour garantir le respect des exigences de l’article 5 de la directive. Ces mesures préventives tiennent compte des spécificités des secteurs, comme le prévoit l’article 2 de la directive, et contribuent au respect des règles. |
| 57. | Les mesures préventives (comme expliqué à la section 3.3) peuvent porter sur le type, l’emplacement, la conception et le calendrier d’une activité ou d’un projet spécifique. Ces mesures peuvent concerner la planification, la construction et les phases opérationnelles d’un projet ou d’une activité. Il peut s’agir, par exemple, d’installer des barrières en bord de route pour empêcher les oiseaux de voler et de heurter les voitures, ou de fixer des limitations de vitesse plus basses sur une autoroute une fois celle-ci construite, si le risque d’atteintes prohibées ne peut être exclu. Ces mesures doivent être pleinement opérationnelles pendant toute la durée du projet ou de l’activité. |
3.6.2. Intégration des exigences de l’article 5 dans les procédures d’autorisation
| 58. | L’article 5 n’exige ni analyses d’impact ni procédure d’autorisation spécifique pour assurer la conformité. Étant donné que l’article 5 est une disposition d’une directive, les États membres ont la possibilité de choisir les moyens les plus appropriés pour mettre en œuvre les exigences, y compris en les intégrant dans les procédures environnementales ou d’autorisation existantes. Cela est conforme au principe de l’autonomie procédurale des États membres (63). |
| 59. | Pour une activité ou un projet prévu nécessitant une autorisation, tel que la construction de lignes électriques, de parcs éoliens, d’autoroutes, de mines ou d’installations aquacoles, les États membres peuvent intégrer les mesures de protection dans les procédures d’autorisation ou d’octroi de permis et les évaluations des incidences sur l’environnement prévues à l’article 6, paragraphe 3, de la directive «Habitats», ou dans la directive concernant l’évaluation des incidences sur l’environnement (EIE) (64) et la directive relative à l’évaluation environnementale stratégique (EES) (65), afin de garantir que les activités nécessitant une autorisation ne sont pas dommageables pour les espèces d’oiseaux. Cela est également possible pour les activités récurrentes ou continues, afin que les exigences en matière de protection des espèces soient prises en considération lors du renouvellement de leurs autorisations. |
| 60. | Dans ce contexte, la probabilité que l’activité concernée entraîne une atteinte prohibée en vertu de l’article 5 pourrait être évaluée et délimitée par les processus décisionnels existants. À cette fin, les évaluations des incidences sur l’environnement ou les décisions de vérification préalable prises en vertu de la directive EIE peuvent fournir un cadre utile pour recenser les risques pour les espèces d’oiseaux. Par exemple, l’article 3, paragraphe 1, point b), de la directive EIE impose aux États membres d’identifier, de décrire et d’évaluer les incidences notables directes et indirectes d’un projet sur, entre autres composantes de l’environnement, la biodiversité, en accordant une attention particulière aux espèces protégées au titre de la directive «Oiseaux». Cette description des incidences probables peut permettre de déterminer s’il est nécessaire de mettre en place des mesures préventives et d’adapter le projet en cause pour respecter les interdictions prévues à l’article 5. De même, l’application de l’EES aux plans (par exemple, les plans de gestion forestière) pourrait permettre de définir les mesures préventives pertinentes et de garantir le respect des exigences de l’article 5. |
| 61. | Lorsqu’un plan ou projet est susceptible d’affecter des sites Natura 2000 de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, il devrait faire l’objet d’une évaluation appropriée au titre de l’article 6, paragraphe 3, de la directive «Habitats» (voir le chapitre 1 pour de plus amples informations sur le cadre général de la directive «Oiseaux»). Cela signifie que l’évaluation de l’atteinte potentielle aux oiseaux peut être intégrée aux évaluations qui font partie des processus décisionnels à différents niveaux au sein d’un État membre. Cela permet de déterminer correctement et rapidement les incidences potentielles d’un projet sur les espèces d’oiseaux afin de garantir le respect des dispositions de l’article 5 de la directive «Oiseaux» avant sa réalisation. |
| 62. | Certains États membres ont intégré des analyses d’impact sur les espèces dans les procédures d’autorisation existantes (66), notamment pour réduire la charge administrative. D’autres États membres ont introduit des procédures spécifiques pour satisfaire aux exigences de l’article 5 dans les cas où les évaluations environnementales susmentionnées ne s’appliquent pas. Il est également possible d’adopter des mesures de prévention standard dans la législation sectorielle pour les activités connues pour entraîner la mise à mort ou la perturbation significative des oiseaux, de publier des lignes directrices ou des normes sectorielles ou d’imposer des restrictions saisonnières à certaines activités. Lorsqu’ils choisissent la meilleure approche pour mettre en œuvre les exigences de l’article 5, les États membres devraient également tenir compte de la charge administrative potentielle. |
3.6.3. Exemples d’activités susceptibles de relever du champ d’application de l’article 5 et de mesures préventives potentielles
| 63. | Le trafic routier et ferroviaire peut avoir une incidence sur les espèces d’oiseaux, étant donné que des collisions peuvent survenir entre les oiseaux et les véhicules et les infrastructures de transport ou que le bruit de la circulation peut causer des perturbations significatives (67). Les autorités nationales compétentes sont chargées de prendre les mesures nécessaires pour éviter les atteintes prohibées liées à la construction et à l’exploitation des infrastructures de transport. Les mesures pertinentes peuvent notamment consister à fixer des limitations de vitesse permanentes ou temporaires, à fermer des routes pendant certaines périodes, à installer des dispositifs anticollision comportant des motifs répétés de rapaces, dessinés ou apposés sous forme d’autocollants sur des écrans acoustiques transparents ou à mettre en place d’autres structures appropriées destinées, par exemple, à éviter la pollution par ruissellement ou d’autres types de perturbations. |
| 64. | La production et les infrastructures énergétiques, en particulier celles qui utilisent des combustibles fossiles, peuvent avoir une incidence négative importante sur les espèces d’oiseaux. Compte tenu notamment de l’effet cumulé sur le climat, les émissions des centrales électriques à combustibles fossiles tuent plus de 30 fois plus d’oiseaux que les parcs éoliens, par GWh produit (68). Les oiseaux peuvent être victimes de collisions avec les cheminées des centrales électriques à combustibles fossiles, les éoliennes, les structures de refroidissement des centrales nucléaires ainsi que les lignes de transport et de distribution d’électricité. Des mesures préventives appropriées devront donc être intégrées lors de leur planification et pour les projets individuels. |
| 65. | L’énergie éolienne représente la part la plus élevée de la production d’énergie renouvelable dans l’UE, contribuant ainsi à la lutte contre le changement climatique, qui est la principale cause de la perte de biodiversité. Toutefois, les parcs éoliens peuvent avoir une incidence négative sur les populations d’oiseaux. Même si les éoliennes sont responsables de moins de 0,1 % des décès d’oiseaux liés à l’homme – bien moins que les centrales traditionnelles ou les gratte-ciel (69) – en raison de leur importance, les incidences potentielles ont été étudiées de manière approfondie à l’intérieur et à l’extérieur de l’UE. Il existe de nombreux documents d’orientation nationaux sur les incidences et les mesures d’atténuation possibles, qui s’ajoutent au document d’orientation de la Commission sur les aménagements éoliens et la législation de l’Union européenne relative à la conservation de la nature (70). |
| 66. | L’un des principaux risques liés aux éoliennes est celui des collisions d’oiseaux avec les pales. Une approche hiérarchique est nécessaire lors de l’examen des mesures d’atténuation. Il convient tout d’abord d’envisager des mesures visant à éviter les incidences, par exemple en empêchant dès le départ qu’elles ne se produisent, notamment en choisissant de manière stratégique l’emplacement des parcs éoliens de manière à contourner les voies de migration, ainsi que les zones de reproduction et d’alimentation. Lorsque cela n’est pas possible, des mesures visant à réduire les incidences devraient être mises en œuvre.
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| 67. | Après les mesures d’évitement, l’ajustement temporaire à la demande peut constituer une stratégie d’atténuation importante pour réduire les collisions d’oiseaux avec des éoliennes, en particulier le long des grandes voies de migration. Il peut s’agir d’ajustements temporaires du fonctionnement des éoliennes tenant compte des modèles de comportement saisonnier et diurne des espèces, comme l’arrêt temporaire des pales lorsque des oiseaux sont détectés à proximité. Initialement tributaire d’observateurs humains, l’ajustement temporaire à la demande est désormais de plus en plus automatisé, grâce à l’utilisation de radars, de caméras, d’émetteurs GPS, du géorepérage et de l’intelligence artificielle pour suivre les mouvements des oiseaux en temps réel. Certains systèmes combinent la détection humaine et la détection technologique, les opérateurs prenant la décision finale de mise à l’arrêt. |
| 68. | Si les mesures d’évitement ne sont pas jugées appropriées ou proportionnées, des mesures visant à réduire les incidences devraient être envisagées. Il peut s’agir de mesures de conception de projets susceptibles de réduire l’intensité des incidences (par exemple, des dispositifs de dissuasion visuelle sur les éoliennes afin d’accroître la visibilité pour les oiseaux peuvent réduire le risque de collision, des dispositifs de dissuasion acoustique peuvent être utilisés lors de la construction et de l’exploitation de projets en mer afin de réduire le bruit sous-marin).
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| 69. | En ce qui concerne les installations d’énergie renouvelable, les installations de stockage colocalisé de l’énergie et le raccordement de ces installations et de ce stockage au réseau, la directive (UE) 2023/2413 (directive révisée sur les énergies renouvelables) (71) a introduit des dispositions pertinentes pour la mise en place de mesures d’atténuation dans les «zones d’accélération des énergies renouvelables» (article 15 quater de la directive révisée sur les énergies renouvelables), les «zones d’infrastructure spécifiques» (article 15 sexies de la directive révisée sur les énergies renouvelables), ainsi que pour les projets d’énergie renouvelable situés en dehors de ces zones (article 16 ter de la directive révisée sur les énergies renouvelables). |
| 70. | L’article 15 quater, paragraphe 1, point b), de la directive révisée sur les énergies renouvelables prévoit l’établissement de règles appropriées en ce qui concerne les mesures d’atténuation efficaces à adopter lors de l’élaboration des plans désignant les zones d’accélération des énergies renouvelables. Il prévoit que les États membres doivent, le cas échéant, veiller à ce que des mesures d’atténuation appropriées soient appliquées en temps utile et de manière proportionnée, afin de garantir le respect de l’article 5 de la directive «Oiseaux», entre autres. L’article 15 sexies, paragraphe 2, de la directive révisée sur les énergies renouvelables prévoit une disposition similaire lors de l’élaboration des plans désignant les zones d’infrastructure spécifiques pour les infrastructures de réseau et de stockage nécessaires à l’intégration de l’énergie renouvelable dans le système électrique. Des orientations (72) et une étude spécifique (73) sur la désignation des zones d’accélération des énergies renouvelables et des orientations (74) sur la mise en place de zones d’infrastructure spécifiques ont été élaborées, notamment sur le recours à des mesures d’atténuation. |
| 71. | La qualification de «mesures d’atténuation appropriées» signifie que les mesures d’atténuation doivent être suffisantes et efficaces pour garantir le respect de l’article 5 de la directive «Oiseaux» (par exemple, éviter la mise à mort et la perturbation significative des oiseaux), tout en étant proportionnées. Par exemple, si l’utilisation de dispositifs de dissuasion visuelle ou acoustique s’avère suffisante pour éviter les collisions d’oiseaux avec des éoliennes dans un parc éolien donné, il ne serait pas nécessaire de recourir à une autre mesure d’atténuation, telle que la réduction temporaire du fonctionnement des éoliennes lorsque les oiseaux se trouvent à proximité. |
| 72. | L’article 16 ter, paragraphe 2, de la directive (UE) 2023/2413 révisée sur les énergies renouvelables précise que, pour les projets situés en dehors des zones d’accélération des énergies renouvelables, «[l]orsqu’un projet d’énergie renouvelable comporte les mesures d’atténuation nécessaires, toute mise à mort ou perturbation des espèces protégées en vertu de l’article 12, paragraphe 1, de la directive 92/43/CEE et de l’article 5 de la directive 2009/147/CE n’est pas considérée comme intentionnelle». Le considérant 37 de la directive révisée sur les énergies renouvelables précise en outre que toute mise à mort ou perturbation significative ne devrait pas être considérée comme intentionnelle si un projet de construction et d’exploitation d’installations d’énergie renouvelable [relevant du champ d’application de la directive sur les énergies renouvelables] prévoit des mesures d’atténuation appropriées afin d’éviter cette mise à mort, de prévenir les perturbations, d’évaluer l’efficacité de ces mesures par un suivi approprié et, à la lumière des informations recueillies, de prendre des mesures supplémentaires nécessaires pour garantir l’absence d’incidence négative importante sur la population de l’espèce concernée. Bien que le considérant 37 ne fasse pas de distinction entre les projets situés à l’intérieur et à l’extérieur des zones d’accélération des énergies renouvelables, il est sous-entendu que cette clarification serait applicable dans les deux contextes (75) .. |
| 73. | En ce qui concerne le recours à de nouvelles mesures d’atténuation (sans que leur efficacité ait été largement testée), l’article 15 quater, paragraphe 1, et l’article 16 ter, paragraphe 2, de la directive sur les énergies renouvelables autorisent leur recours dans des projets pilotes, pour des installations d’énergie renouvelable situées à l’intérieur et à l’extérieur des zones d’accélération des énergies renouvelables, à condition que leur efficacité soit contrôlée et que des mesures correctives soient prises immédiatement si elles s’avèrent inefficaces. |
| 74. | Toutefois, le contrôle de l’efficacité de ces mesures doit être assuré. À la lumière des informations recueillies, il sera nécessaire de prendre des mesures supplémentaires nécessaires si elles s’avèrent inefficaces. |
| 75. | Les lignes électriques peuvent présenter plusieurs risques importants pour les oiseaux, principalement en raison des collisions et des électrocutions. |
| 76. | Les collisions sont causées par les lignes de transport et de distribution et se produisent lorsque des oiseaux, en particulier les espèces de grande taille comme les rapaces ou les oiseaux d’eau, ne détectent pas les câbles sur leur trajectoire de vol et sont soit blessés, soit tués. Cela est particulièrement problématique dans les zones où les lignes électriques croisent des voies de migration, des zones humides ou des espaces ouverts où les oiseaux s’orientent à l’aide de repères visuels. Certaines espèces sont plus vulnérables en raison de leur comportement de vol, de leur taille ou de leur manœuvrabilité limitée. |
| 77. | L’électrocution est une autre menace majeure posée par les lignes électriques à moyenne et basse tension. Cela concerne en particulier les oiseaux de grande taille qui se posent sur des poteaux ou qui, en franchissant les conducteurs, touchent simultanément les deux conducteurs de phase ou un conducteur et un dispositif mis à la terre, surtout lorsque leur plumage est mouillé, ce qui provoque la fermeture d’un circuit électrique. Les rapaces, les cigognes et d’autres grands oiseaux sont les plus touchés, la mortalité étant souvent concentrée dans les zones où la conception des poteaux ou l’espacement des conducteurs sont inadaptés. Parmi les groupes d’espèces particulièrement touchés par l’électrocution figurent les Ciconiiformes, les Falconiformes, les Accipitriformes, les Strigiformes et les Passeriformes (76). |
| 78. | Au-delà des décès directs, les lignes électriques peuvent entraîner des effets écologiques secondaires, tels que le déclin des populations, des changements dans la composition des espèces et une vulnérabilité accrue face aux prédateurs. Des mesures d’atténuation telles que des effaroucheurs d’oiseaux, des conducteurs isolés et un tracé stratégique des lignes sont essentielles pour réduire ces incidences, mais une planification et un suivi rigoureux restent essentiels pour trouver un équilibre entre le développement des infrastructures énergétiques et la conservation des oiseaux. En outre, les lignes à haute tension peuvent fragmenter les habitats et créer des obstacles, en modifiant les schémas de déplacement des oiseaux et en réduisant potentiellement l’accès à des zones d’alimentation ou de reproduction critiques. |
| 79. | La Commission a élaboré un document d’orientation spécifique sur la question afin d’aider les États membres, les parties prenantes et les opérateurs économiques à résoudre les problèmes conformément aux dispositions de la législation de l’Union relative à la conservation de la nature (77). Des orientations similaires ont également été élaborées ailleurs (78).
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| 80. | De par sa nature même, l’extraction de minéraux a inévitablement une incidence sur les terres sur lesquelles elle est pratiquée. La plupart des mines et des carrières nécessitent le nivellement des reliefs de surface au cours du processus d’extraction et ont besoin d’espace pour les terrils de stockage, les décharges de déblais et les bassins de décantation, ainsi que pour les infrastructures, les bâtiments et les voies d’accès correspondants. Ces activités peuvent également, dans certains cas, détruire des nids et des œufs, perturber de manière significative les oiseaux et entraîner la perte ou la détérioration de leurs habitats. Toutefois, cela n’est en aucun cas systématique et les risques d’incidences doivent être évalués au cas par cas. Il est nécessaire d’assurer un suivi permanent de la présence d’oiseaux, et des mesures appropriées devraient être prises en conséquence sur le site d’extraction et dans ses environs. La Commission a élaboré un document d’orientation spécifique sur la question afin d’aider les États membres, les parties prenantes et les opérateurs économiques à résoudre les problèmes conformément aux dispositions de la législation de l’Union relative à la conservation de la nature (79).
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| 81. | Les bâtiments ont une incidence sur les oiseaux de plusieurs manières. Les grandes surfaces vitrées des bâtiments modernes entraînent un risque de collision. Souvent, les oiseaux ne peuvent pas distinguer le verre réfléchissant ou transparent du ciel ouvert ou de la végétation, de sorte qu’ils s’y heurtent en volant et sont blessés ou tués. De nombreux fabricants de vitrages en Europe fournissent désormais du «verre sans danger pour les oiseaux» qui intègre des motifs visibles (points, lignes) ou des revêtements permettant aux oiseaux de le percevoir. Il est également possible de réaménager les surfaces vitrées existantes à l’aide de films capables de réduire les reflets et, s’ils sont bien conçus, de réduire considérablement les risques de collision. Des adaptations de la conception architecturale des bâtiments, par exemple, l’inclinaison du vitrage, l’ajout d’ailettes et la rupture des reflets de sorte que le verre crée moins, pour les oiseaux, une illusion de passage dégagé, offrent également des solutions.
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| 82. | L’éclairage artificiel des bâtiments perturbe le comportement des oiseaux de multiples manières. Les oiseaux qui migrent de nuit s’orientent souvent à l’aide de repères naturels tels que les étoiles, le clair de lune ou l’horizon. Lorsque les lumières vives des bâtiments ou des infrastructures urbaines envahissent le ciel nocturne, elles peuvent désorienter ces oiseaux. Ceux-ci peuvent alors tourner en rond autour des structures éclairées, s’égarer, épuiser leurs réserves d’énergie vitales, se poser dans des endroits dangereux, entrer en collision avec des façades vitrées ou des surfaces éclairées, ou devenir des proies faciles.
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| 83. | Le travail du sol ou le fauchage, le labourage des prairies et des terres arables abritant des nids au sol, la conversion des prairies ou la taille des haies au printemps peuvent avoir des incidences sur les oiseaux. L’agriculture peut également comporter des activités susceptibles de porter atteinte aux oiseaux pendant leurs périodes d’hivernage ou de repos, telles que la récolte intensive des oliveraies pendant la nuit. Afin de garantir que ces activités n’entraînent pas d’atteintes prohibées en vertu de l’article 5 de la directive «Oiseaux», les États membres devraient définir et adopter des mesures de protection claires et détaillées pour prévenir et atténuer ces atteintes sur les espèces. Des mesures de protection spécifiques devraient être mises en place sous la forme de règles ou de pratiques prescrites par les autorités compétentes, et devraient être appliquées au niveau des exploitations agricoles. Il pourrait s’agir d’un zonage territorial, d’arrêtés locaux relatifs à la conservation des espèces d’oiseaux, éventuellement complétés par un manuel de bonnes pratiques, de plans d’action locaux/nationaux ou encore de réseaux de bénévoles qui sont disposés à surveiller la présence d’oiseaux et peuvent alerter les agriculteurs et les autorités (voir étude de cas no 8). Les incitations financières et le soutien apporté aux gestionnaires des terres sont également importants pour contribuer à l’adaptation des pratiques agricoles. |
| 84. | L’article 5 de la directive «Oiseaux» ne signifie pas que les activités agricoles ne peuvent pas avoir lieu durant la période de reproduction et de dépendance des oiseaux des milieux agricoles. Toutefois, ces activités doivent être adaptées, afin d’éviter les atteintes prohibées en vertu de l’article 5, sur la base des meilleures informations disponibles, par exemple en ce qui concerne la présence d’oiseaux ou l’emplacement de leurs nids. Les États membres devraient définir et adopter des mesures de protection claires et détaillées afin de prévenir et d’atténuer les atteintes prohibées sur les espèces. Il convient de promouvoir activement ces mesures en publiant des orientations, des formations ou des notifications, et de veiller à la sensibilisation et à la mise en œuvre des restrictions (voir étude de cas no 8). Les États membres doivent également se doter de systèmes permettant de contrôler et de faire appliquer ces mesures, en s’appuyant sur une surveillance rigoureuse de la présence des oiseaux et des nids (80), tout en tirant parti des contributions issues de la science citoyenne. |
| 85. | Les mesures relevant de la politique agricole commune (PAC) de l’UE, y compris, mais sans s’y limiter, les éco-régimes, les engagements en matière d’environnement, de climat et autres et les paiements liés à des zones spécifiques en contrepartie de certaines exigences obligatoires (tels que les paiements Natura 2000), ainsi que la conditionnalité de la PAC (81), pourraient contribuer à garantir le respect de l’article 5 de la directive «Oiseaux». Des mesures similaires resteront disponibles dans le cadre de la PAC après 2027. L’une des normes de la PAC relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) des terres ciblant la biodiversité est la norme BCAE 8 (82). Elle impose aux agriculteurs de maintenir les particularités topographiques et interdit de tailler les haies et les arbres durant la période de reproduction et de dépendance des oiseaux, contribuant ainsi au respect de l’article 5, point b), et de l’article 5, point d) (voir l’étude de cas no 9). Toutefois, il convient de noter que toute modification des règles de conditionnalité de la PAC, ainsi que des règles nationales correspondantes, ne modifie pas les obligations établies par la directive «Oiseaux». Afin de garantir le respect de l’article 5, les États membres peuvent devoir compléter ces règles par des règles supplémentaires, tout en veillant à ce que toutes les mesures pertinentes s’appliquent à tous les agriculteurs, y compris ceux qui ne bénéficient pas d’une aide au titre de la PAC.
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| 86. | Les services de conseil agricole apportent également des conseils spécifiques visant à faciliter le respect des exigences en matière de protection des espèces prévues par la directive «Oiseaux». Des conseillers agricoles spécialisés dans les oiseaux des milieux agricoles peuvent offrir un accompagnement aux agriculteurs. Ces conseillers peuvent être sollicités par l’intermédiaire de chambres d’agriculture, de cabinets de conseil privés, d’agences privées ou d’ONG. Leur mission consiste à sensibiliser les agriculteurs à leurs obligations en matière de protection des espèces présentes sur leurs terres. Ils peuvent fournir des informations en ligne, des informations écrites ou des conseils directs sur site. Une application pour smartphone peut, par exemple, fournir des informations lorsqu’une parcelle agricole se trouve dans une zone occupée par des oiseaux des milieux agricoles. |
| 87. | L’article 5 de la directive «Oiseaux» ne signifie pas que les activités forestières ne peuvent pas avoir lieu durant la période de reproduction et de dépendance. Il convient d’intégrer des mesures préventives dans la planification et les pratiques de gestion forestière afin d’éviter de porter atteinte aux espèces d’oiseaux, en particulier l’abattage pendant la période de reproduction, qui est susceptible d’avoir une incidence sur les oiseaux et leurs nids. Les mesures préventives peuvent inclure une planification spatiale et temporelle des opérations fondée sur les risques, par exemple la mise en place de zones tampons autour des éléments sensibles ou la préservation des structures d’habitats essentielles, selon le cas. La CJUE a précisé que si l’abattage (coupe à blanc ou non) est prévu dans une forêt connue pour abriter des nids des oiseaux, quel que soit l’état de conservation de l’espèce, l’abattage durant la période de reproduction et de dépendance d’oiseaux relève des interdictions prévues à l’article 5, points a) et b), de la directive «Oiseaux» (83). Si l’abattage devait entraîner une perturbation qui aurait un effet significatif sur les populations d’oiseaux au regard des objectifs de la directive, il relèverait également de l’article 5, point d). |
| 88. | Cela ne signifie pas une interdiction totale de l’abattage, même pendant la période de reproduction et de dépendance des oiseaux, mais les activités doivent être adaptées, afin d’éviter les actions prohibées à l’article 5, sur la base des meilleures informations disponibles, par exemple en ce qui concerne la présence d’oiseaux nicheurs sur les sites de reproduction ou de dépendance (84). Lorsque les opérations doivent avoir lieu durant la période de reproduction et de dépendance, il convient de faire preuve d’une prudence particulière lors de la planification et de la mise en œuvre de ces activités, de manière à éviter les zones présentant des signes de reproduction ou de dépendance active (par exemple, les sites de reproduction connus ou régulièrement occupés et les habitats particulièrement sensibles). Les arbres connus pour être adaptés à la nidification, les arbres morts, les arbres-habitats et les arbres creux ne devraient pas être abattus afin d’éviter la destruction des nids. Dans certains habitats connus pour leur forte densité de nids, ou leur potentiel en la matière, la limitation des travaux forestiers pendant les périodes de nidification peut également constituer une mesure appropriée. Pour certaines espèces, d’autres mesures supplémentaires, telles que l’établissement de zones calmes ou «interdites» autour des nids connus pendant la période de nidification [en particulier pour les grandes espèces telles que la Cigogne noire (Ciconia nigra) ou les rapaces], pourraient également être envisagées lorsqu’il existe une possibilité de destruction des nids ou de perturbation significative. Aux fins de la mise en œuvre de l’article 5, point d), par exemple, la restriction des activités humaines autour des nids de certaines espèces de rapaces, de chouettes et de cigognes noires est pratiquée depuis longtemps en Hongrie, où des restrictions temporelles sont appliquées pour éviter des perturbations directes au cours de la période de reproduction (85). Pour d’autres espèces moins sensibles, une perturbation passagère pendant la période de reproduction pourrait ne pas avoir d’incidence significative et ne pas compromettre leur reproduction. Il appartient aux autorités nationales compétentes de définir les mesures préventives appropriées en ce qui concerne les espèces et la situation concrètes. |
| 89. | Lorsque les opérateurs programment des activités en dehors de la période de reproduction et de dépendance et, le cas échéant, appliquent des mesures préventives propres au site, les effets résiduels ne constituent généralement pas une perturbation intentionnelle et significative au sens de l’article 5, point d). |
| 90. | Des mesures telles qu’une foresterie de rétention ambitieuse, permettant la préservation de parcelles permanentes, d’arbres-habitats et d’autres structures importantes sur le plan biologique, pourraient, le cas échéant, être appliquées dans le cadre de la gestion durable des forêts, qui englobe la majorité des pratiques actuelles de gestion forestière. Les lignes directrices de la Commission sur Natura 2000 et les forêts contiennent également des expériences et des exemples de bonnes pratiques de différents États membres en matière de gestion des forêts (86) et fournissent des informations supplémentaires pour faire coïncider la foresterie et la protection de la nature et des oiseaux. |
| 91. | Les incitations financières et le soutien aux exploitants forestiers sont également importants pour faire en sorte que les activités forestières soient conformes à la protection des oiseaux.
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| 92. | Les services de conseil publics devraient fournir aux propriétaires de terres forestières des informations sur les exigences en matière de protection des oiseaux. Ces informations devraient s’appuyer sur des bases de données centrales en ligne propres à chaque espèce, des guides spécialisés sur la protection des espèces en foresterie, des outils cartographiques, des brochures sur certaines espèces protégées, ou encore un portail de services en ligne proposant des outils de communication entre les organismes forestiers et les autorités.
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| 93. | Le régime général de protection prévu à l’article 5 exige également la réglementation des activités de pêche (87) susceptibles d’entraîner des atteintes prohibées. Les prises accessoires sont l’une des principales incidences sur les oiseaux dans ce contexte, et sur les oiseaux de mer en particulier. Parmi les autres pressions peuvent figurer les lumières et le bruit émis par les navires de pêche qui perturbent de manière significative les colonies d’oiseaux à proximité des côtes, ou une perturbation significative due à l’effarouchement des oiseaux autour des sites de pêche en eaux intérieures. Il est donc nécessaire que les États membres adoptent et mettent en œuvre des mesures préventives efficaces (voir étude de cas no 14). Cela peut se faire au moyen d’outils de planification tels que des plans de gestion de la pêche, des licences de pêche fixant des exigences et des restrictions spécifiques pour certains types d’engins de pêche à haut risque et une réglementation spatiale et temporelle de l’activité de pêche ou des opérations des navires de pêche. |
| 94. | Afin de garantir une protection adéquate, les mesures devraient être fondées sur une bonne connaissance des risques que présentent certains types d’engins de pêche pour les oiseaux. Un suivi systématique des prises accessoires est donc une condition préalable à la mise en œuvre de mesures préventives efficaces. Ce suivi peut s’appuyer sur les données collectées par les États membres dans le cadre du système de collecte de données sur la pêche, dans la mesure où celles-ci permettent une évaluation solide du risque de prises accessoires afin de faciliter la mise en place et l’application de mesures préventives. De plus amples informations à ce sujet figurent à la section 2-76/77 du «document d’orientation sur la protection stricte des espèces animales d’intérêt communautaire en vertu de la directive “Habitats”», qui est également pertinent pour les oiseaux (88). |
| 95. | Étant donné que la conservation des ressources biologiques marines relève de la compétence exclusive de l’Union européenne au titre de la politique commune de la pêche, les mesures nécessaires doivent être mises en place par l’intermédiaire de ce cadre politique (89) .. De plus amples informations à ce sujet figurent à la section 2-29 du document d’orientation susmentionné, ainsi que dans les «orientations relatives à Natura 2000 et aux activités de pêche» (90).
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| 96. | Les activités de chasse peuvent également entraîner la mise à mort, la perturbation significative des oiseaux ou d’autres atteintes prohibées au titre de l’article 5 de la directive «Oiseaux» lorsque ces activités ont une incidence sur des espèces d’oiseaux ne pouvant être chassés ou lorsqu’elles ne sont pas conformes aux exigences de l’article 7 (91). Des mesures visant à réglementer la chasse devraient donc être prises, non seulement pour garantir l’exploitation durable des espèces cibles énumérées à l’annexe II de la directive, mais aussi pour protéger d’autres oiseaux qui ne sont pas visés par la chasse mais qui sont néanmoins touchés par celle-ci. Ces mesures devraient notamment porter sur les problèmes liés à l’erreur d’identification par les chasseurs d’espèces qui se ressemblent. L’utilisation de munitions au plomb, qui peut entraîner un empoisonnement au plomb, a été interdite dans les zones humides en 2021 en vertu du règlement (UE) 2021/57 de la Commission concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (92). |
| 97. | L’aviation a une incidence sur les oiseaux de trois manières spécifiques. Premièrement, les avions peuvent perturber de manière significative les oiseaux lorsqu’ils volent à basse altitude au-dessus de leurs habitats ou à proximité de leurs nids pendant les périodes de reproduction. Deuxièmement, les avions peuvent entrer en collision avec des oiseaux, en particulier lors du décollage et de l’atterrissage, et lors des exercices d’entraînement à basse altitude effectués par des avions militaires. Troisièmement, les oiseaux peuvent être attirés par les aéroports, qui peuvent offrir des habitats appropriés pour la reproduction, le repos ou la recherche de nourriture. En particulier, les oiseaux peuvent se réfugier dans les aéroports pour échapper à l’agriculture intensive pratiquée à proximité. Il convient donc de prendre des mesures visant à réduire au minimum et, dans la mesure du possible, à prévenir les incidences de l’aviation sur les oiseaux, en coopération avec les autorités chargées de la sécurité des vols. |
| 98. | Les aéroports européens mettent déjà en œuvre toute une série de mesures visant à réduire le risque de collisions avec des oiseaux, qui constituent un problème de sécurité majeur. La gestion des habitats est l’une des stratégies les plus courantes; elle consiste à entretenir soigneusement la végétation, à gérer les eaux stagnantes et à éliminer les sources de nourriture qui attirent les oiseaux. En contrôlant la hauteur de l’herbe, en élaguant les arbres fruitiers et en couvrant les étangs, les aéroports rendent le milieu environnant moins attrayant pour les oiseaux. |
| 99. | Outre ces mesures, des dispositifs de dissuasion physiques tels que des filets et des pics empêchent les oiseaux de se poser ou de se percher dans les zones sensibles. Les aéroports ont de plus en plus recours à des technologies telles que les systèmes radar et les caméras de surveillance pour suivre les mouvements d’oiseaux en temps réel, ce qui leur permet d’intervenir rapidement dès qu’un vol d’oiseaux est détecté. Les aéroports européens sont tenus de mettre en place des plans de gestion des risques associés aux animaux, en veillant à ce que le personnel formé évalue les risques, mette en œuvre des mesures d’atténuation et signale les collisions avec des animaux. Ensemble, ces stratégies créent une approche globale qui réduit au minimum les collisions d’oiseaux et préserve la sécurité aérienne. |
| 100. | Les activités récréationnelles telles que la randonnée, la planche à voile et le kite-surf, les sports motorisés, les festivals de musique, l’escalade, le kayak, la navigation, l’observation des oiseaux, les promenades de chiens sans laisse et le vol de drones peuvent perturber de manière significative les oiseaux ou endommager leurs nids. Il incombe aux autorités nationales de prendre des mesures préventives suffisantes pour garantir le respect des interdictions prévues à l’article 5 en ce qui concerne les activités récréationnelles. Ces mesures pourraient notamment consister à créer des zones calmes, à installer des clôtures, à interdire ou à restreindre certaines activités, en particulier pendant les périodes de reproduction, ou à mettre en place des systèmes d’autorisation afin de limiter les activités préjudiciables. Elles doivent être complétées par des actions de sensibilisation, notamment à l’aide de panneaux d’information, de séances d’information à l’intention des entreprises locales et de la distribution de brochures, ainsi que par une application rigoureuse des mesures si nécessaire (voir étude de cas no 15). D’autres informations pertinentes concernant les activités récréationnelles sont fournies dans le document d’orientation sur Natura 2000 et le tourisme, disponible sur le site web de la Commission.
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4. ARTICLE 9 DE LA DIRECTIVE «OISEAUX»
4.1. Texte de l’article 9
| «1. | Les États membres peuvent déroger aux articles 5 à 8 s’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante, pour les motifs ci-après:
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| 2. | Les dérogations visées au paragraphe 1 doivent mentionner:
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| 3. | Les États membres adressent à la Commission chaque année un rapport sur l’application des paragraphes 1 et 2. |
| 4. | Au vu des informations dont elle dispose, et notamment de celles qui lui sont communiquées en vertu du paragraphe 3, la Commission veille constamment à ce que les conséquences des dérogations visées au paragraphe 1 ne soient pas incompatibles avec la présente directive. Elle prend les initiatives appropriées à cet égard.» |
4.2. Considérations d’ordre général
| 101. | L’article 9 de la directive «Oiseaux» prévoit la possibilité de déroger aux interdictions de l’article 5 dans des circonstances exceptionnelles, sous certaines conditions. Cette disposition tient compte de la nécessité de prévoir une certaine flexibilité et un juste équilibre entre, d’une part, l’obligation d’atteindre les objectifs de conservation de la directive et, d’autre part, l’importance qui peut être accordée aux motifs énoncés à l’article 9. Étant donné que les dérogations sont exceptionnelles par nature, les autorités compétentes des États membres doivent veiller à ce que toutes les exigences énoncées à l’article 9 soient remplies avant d’en accorder une. |
| 102. | Bien que le champ d’application du présent document d’orientation soit limité aux articles 5 et 9, il convient de noter que l’article 9 autorise également l’octroi de dérogations en ce qui concerne l’article 6, l’article 7 et l’article 8 de la directive. |
| 103. | Des dérogations aux exigences des articles 5 à 8 de la directive ne peuvent être accordées que dans le cadre de l’article 9 de la directive «Oiseaux». La CJUE a précédemment confirmé que l’article 2 de la directive, qui oblige les États membres à prendre des mesures pour maintenir la population de toutes les espèces d’oiseaux à un niveau qui correspond aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles, ne constitue pas une dérogation autonome à l’article 5 (93). La CJUE a précisé que le régime d’exception prévu à l’article 9 «doit être d’interprétation stricte et faire peser la charge de la preuve de l’existence des conditions requises, pour chaque dérogation, sur l’autorité qui en prend la décision» (94). |
| 104. | Il appartient donc aux États membres de concevoir leur cadre réglementaire de manière à garantir que les dispositions dérogatoires sont appliquées conformément au principe de sécurité juridique (95). La CJUE a jugé que la réglementation nationale applicable doit énoncer les critères de dérogation de manière claire et précise, et obliger les autorités compétentes à en tenir compte (96). La CJUE a également affirmé que, pour les régimes d’exception tels que les dérogations, il est nécessaire de garantir que toute intervention touchant aux espèces protégées ne soit autorisée que sur la base de décisions comportant une motivation précise et adéquate se référant aux motifs, aux conditions et aux exigences prévus à l’article 9 (97). |
| 105. | La transposition complète et précise de l’article 9 est une condition préalable à la bonne mise en œuvre de ses dispositions. Pour cette raison, le respect des exigences de l’article 9 fondées sur des pratiques administratives ne saurait être considéré comme constituant une exécution valable (98). La CJUE a déclaré que «les critères sur la base desquels les États membres peuvent déroger aux interdictions prescrites par la directive doivent être repris dans des dispositions nationales précises, étant donné que l’exactitude de la transposition revêt une importance particulière dans un cas comme celui où la gestion du patrimoine commun est confiée, pour leur territoire, aux États membres respectifs» (99). Les dispositions de l’article 9 de la directive «Oiseaux» diffèrent de celles du régime de dérogation similaire prévu à l’article 16 de la directive «Habitats». Les États membres devraient donc établir une distinction claire entre les différentes dispositions relatives aux dérogations prévues par ces deux directives lorsqu’ils les transposent dans leur législation nationale. |
| 106. | L’article 9 contient trois conditions qui doivent être remplies si un État membre souhaite déroger aux articles 5 à 8. La CJUE l’a confirmé par la suite en déclarant que «en premier lieu, l’État membre doit restreindre la dérogation au cas où il n’existe pas d’autre solution satisfaisante; en second lieu, la dérogation doit être fondée sur au moins un des motifs énumérés d’une manière limitatives aux lettres a), b) et c) du paragraphe 1 de l’article 9; enfin, la dérogation doit répondre aux critères précis de forme énumérés au paragraphe 2 dudit article qui ont pour objet de limiter les dérogations au strict nécessaire et d’en permettre la surveillance par la Commission» (100). |
| 107. | Selon la jurisprudence constante de la CJUE, «les dérogations au titre de l’article 9 de la directive ne peuvent être mises en œuvre que si la garantie existe que la population des espèces concernées est maintenue à un niveau satisfaisant» (101). Les autorités compétentes chargées de délivrer les dérogations doivent veiller à ce que les trois conditions soient remplies et à ce que les dérogations ne compromettent pas la réalisation des objectifs généraux de la directive «Oiseaux», de sorte que les populations des espèces soient maintenues à un niveau satisfaisant ou progressent vers un niveau satisfaisant. Il est donc nécessaire de surveiller la mise en œuvre des dérogations et leurs incidences pour les espèces d’oiseaux concernées (et pour d’autres espèces, le cas échéant). |
| 108. | Dans ce contexte, le champ d’application de toute dérogation doit être défini en des termes clairs et précis qui sont applicables à la situation spécifique (102) et qui traitent d’un problème particulier. Les dérogations doivent donc être suffisamment bien délimitées, ce qui signifie qu’elles ne peuvent pas être accordées sur la base de conditions générales ou pour une durée indéterminée selon la CJUE (103). Le champ d’application géographique d’une dérogation devrait être défini aussi clairement que possible. Il convient de démontrer l’existence d’un lien de causalité entre le problème à résoudre et l’activité nécessitant une dérogation (104). Le champ d’application doit donc être strictement limité à ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif légitime de la dérogation en cause et un lien clair avec l’objectif poursuivi doit être démontré (105). Pour ce faire, les informations requises en vertu de l’article 9, paragraphe 2, doivent être incluses dans la décision de dérogation. |
| 109. | Tout permis ou autre document accordant une dérogation devrait donc être complet et explicite quant aux conditions auxquelles cette dérogation doit satisfaire. Cela permet également aux autorités compétentes, y compris les juges, de contrôler les dérogations accordées (106). |
| 110. | Les dérogations sont accordées sans consultation de la Commission, ce qui signifie que la procédure d’approbation se déroule entièrement au niveau national. Une fois accordées, ces dérogations doivent être incluses chaque année dans un rapport adressé à la Commission, conformément à l’article 9, paragraphe 3, de la directive (107). En vertu de l’article 9, paragraphe 4, la Commission est alors tenue de veiller à ce que les conséquences de ces dérogations ne soient pas incompatibles avec la directive. La Commission est tenue de prendre les initiatives appropriées à cet égard.
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4.3. Conditions d’application des dérogations prévues à l’article 9
| 111. | Une dérogation valable ne peut être accordée que si les trois conditions énoncées à l’article 9 sont remplies (108). |
