Jurisprudence CJUE — 62012CJ0198

1

Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas fourni de services de transport virtuel à rebours à l’ensemble des acteurs du marché, la République de Bulgarie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées des articles 14, paragraphe 1, et 16, paragraphes 1 et 2, sous b), du règlement (CE) no 715/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant les conditions d’accès aux réseaux de transport de gaz naturel et abrogeant le règlement (CE) no 1775/2005 (JO L 211, p. 36).

2

La procédure d’infraction ouverte par la Commission à l’encontre de la République de Bulgarie était initialement fondée sur les articles 4, paragraphe 1, et 5, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE) no 1775/2005 du Parlement européen et du Conseil, du 28 septembre 2005, concernant les conditions d’accès aux réseaux de transport de gaz naturel (JO L 289, p. 1), lequel a été abrogé au cours de la procédure précontentieuse par le règlement no 715/2009 à compter du 3 mars 2011. Ces dispositions ont été remplacées par les articles 14, paragraphe 1, et 16, paragraphes 1 et 2, du règlement no 715/2009.

3

L’article 1er de ce dernier règlement, intitulé «Objet et champ d’application», a remplacé l’article 1er du règlement no 1775/2005. L’article 1er, premier alinéa, sous a), du règlement no 715/2009 dispose:

«Le présent règlement vise à:

4

L’article 2 de ce dernier règlement est intitulé «Définitions». L’article 2, paragraphe 1, dudit règlement, qui a remplacé l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 1775/2005, est rédigé comme suit:

«Aux fins du présent règlement, on entend par:

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

5

L’article 14 du règlement no 715/2009 est intitulé «Services d’accès des tiers en ce qui concerne les gestionnaires de réseau de transport». L’article 14, paragraphe 1, de ce règlement, qui a remplacé l’article 4, paragraphe 1, du règlement no 1775/2005, dispose:

«Les gestionnaires de réseau de transport:

Concernant le point a) du premier alinéa, lorsqu’un gestionnaire de réseau de transport offre un même service à différents clients, il le fait à des conditions contractuelles équivalentes, en ayant recours soit à des contrats de transport harmonisés, soit à un code de réseau commun approuvés par l’autorité compétente conformément à la procédure prévue à l’article 41 de la directive 2009/73/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 2003/55/CE (JO L 211, p. 94)].»

6

L’article 16 du règlement no 715/2009 est intitulé «Principes des mécanismes d’attribution des capacités et procédures de gestion de la congestion en ce qui concerne les gestionnaires de réseau de transport». L’article 16, paragraphes 1 et 2, de ce règlement, qui a remplacé l’article 5, paragraphes 1 et 2, du règlement no 1775/2005, prévoit:

«1. La capacité maximale à tous les points pertinents visés à l’article 18, paragraphe 3, est mise à la disposition des acteurs du marché, en tenant compte de l’intégrité du système et de l’exploitation efficace du réseau.

2. Le gestionnaire de réseau de transport met en œuvre et publie des mécanismes non discriminatoires et transparents d’attribution des capacités qui:

7

Le 26 juin 2009, la Commission a envoyé à la République de Bulgarie une lettre de mise en demeure, dans laquelle elle affirmait que cet État membre avait notamment manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4, paragraphe 1, et 5, paragraphes 1 et 2, du règlement no 1775/2005, lesquels ont été remplacés par les articles 14, paragraphe 1, et 16, paragraphes 1 et 2, sous b), du règlement no 715/2009.

8

Estimant que la réponse donnée par la République de Bulgarie dans un courrier daté du 26 août 2009 n’était pas satisfaisante, la Commission lui a adressé un avis motivé le 28 juin 2010. La République de Bulgarie a répondu à cet avis motivé le 27 août 2010 et a fourni des informations complémentaires à la Commission par plusieurs lettres datées des 24 août 2011, 28 décembre 2011 et 19 janvier 2012.

9

Considérant que les réponses apportées à l’avis motivé n’étaient pas satisfaisantes, la Commission a introduit le présent recours.

10

À titre liminaire, la République de Bulgarie soutient que le recours introduit par la Commission est irrecevable en raison d’une discordance entre les motifs de l’avis motivé et ceux de la requête.

11

La République de Bulgarie fait valoir que la lettre de mise en demeure et l’avis motivé évoquent à de nombreuses reprises l’obligation d’offrir des services de «transport en sens inverse dans le cadre d’un régime d’interruption de l’approvisionnement», ce qui ne saurait viser que le transport physique de gaz en sens inverse. Or, dans son avis motivé, la Commission aurait soutenu que l’article 5, paragraphe 1, du règlement no 1775/2005 impose une obligation d’assurer une capacité physique de transport de gaz dans les deux sens, ou, lorsqu’une telle possibilité technique n’existe pas, une capacité physique de transport dans le sens principal et une capacité virtuelle de transport à rebours dans l’autre sens.

12

La République de Bulgarie observe également que la Commission se réfère, dans le corps de la requête, à une obligation plus large de mettre à disposition une capacité de transport à rebours, que cette capacité soit physique ou virtuelle. Or, la Commission, dans le petitum de la requête, aurait visé exclusivement la fourniture de services de transport virtuel à rebours.

13

La République de Bulgarie estime que, en raison de ces incohérences, elle n’a pas été en mesure d’identifier le manquement qui lui était reproché, ni de faire utilement valoir ses moyens de défense à l’encontre des griefs formulés par la Commission, de sorte que le présent recours doit être rejeté comme irrecevable.

14

La Commission fait valoir que l’avis motivé visait les services de transport, tant physique que virtuel, à rebours de gaz, l’offre de ces deux types de services de transport étant considérée comme découlant de l’obligation incombant au gestionnaire de réseau de transport de gaz de mettre à disposition des acteurs du marché une capacité maximale sur son réseau, ce qui ressort explicitement de l’avis motivé. En substance, la Commission aurait indiqué à plusieurs reprises, tant dans l’avis motivé que dans la lettre de mise en demeure, que le transport à rebours virtuel de gaz répond aux prescriptions des dispositions combinées des articles 14, paragraphe 1, et 16, paragraphes 1 et 2, sous b), du règlement no 715/2009 en cas d’impossibilité pour le gestionnaire de réseau de procéder à un transport à rebours physique.

15

Il est de jurisprudence constante que la lettre de mise en demeure adressée par la Commission à l’État membre concerné puis l’avis motivé émis par celle-ci délimitent l’objet du litige, qui ne peut plus, dès lors, être étendu. Par conséquent, l’avis motivé et le recours doivent être fondés sur des griefs identiques (voir, notamment, arrêts Commission/Allemagne, C‑191/95, EU:C:1998:441, point 55, et Commission/Espagne, C‑67/12, EU:C:2014:5, point 52).

16

Toutefois, cette exigence ne saurait aller jusqu’à imposer en toute hypothèse une coïncidence parfaite entre l’énoncé des griefs dans la lettre de mise en demeure, le dispositif de l’avis motivé et les conclusions de la requête, dès lors que l’objet du litige, tel que défini dans l’avis motivé, n’a pas été étendu ou modifié, mais, au contraire, simplement restreint (voir, notamment, arrêts Commission/Allemagne, EU:C:1998:441, point 56, et Commission/Espagne, EU:C:2014:5, point 53).

17

Or, il convient de constater que, en l’espèce, la Commission n’a pas étendu l’objet du litige tel que défini dans la lettre de mise en demeure et dans l’avis motivé, mais l’a limité à l’obligation de fournir des services de transport virtuel à rebours. En effet, comme l’a relevé M. l’avocat général au point 28 de ses conclusions, la Commission a évoqué l’existence d’une obligation d’offrir une capacité virtuelle de transport dans la lettre de mise en demeure, dans l’avis motivé et dans la requête.

18

Eu égard à ce qui précède, il convient de rejeter l’exception d’irrecevabilité soulevée par la République de Bulgarie.

19

La Commission considère que la République de Bulgarie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées des articles 14, paragraphe 1, et 16, paragraphes 1 et 2, sous b), du règlement no 715/2009, au motif que Bulgartransgaz EAD, gestionnaire du réseau de transport de gaz sur le territoire national, n’offre pas de capacité virtuelle de transport à rebours à chaque point d’entrée et de sortie dudit réseau, à savoir à Negru Voda, point de connexion au réseau roumain, et à Sidirokastron, point de connexion au réseau grec.

20

Il ressort des termes de la requête de la Commission que la capacité virtuelle de transport de gaz d’un réseau résulte de la compensation par le gestionnaire de ce réseau des demandes de transport de gaz émises dans des directions opposées. Ce mécanisme de compensation permet d’offrir, parallèlement à la capacité physique de transport, une capacité «virtuelle» de transport de gaz, en ce sens que les volumes considérés de gaz ne transitent pas physiquement au sein du réseau de transport de gaz.

21

En premier lieu, la Commission fait valoir que, en n’offrant pas de services de transport virtuel à rebours aux points transfrontaliers pertinents de son réseau de transport de gaz, la République de Bulgarie a manqué à l’obligation de mettre à la disposition des acteurs du marché la capacité maximale de son réseau conformément à l’article 16, paragraphe 1, du règlement no 715/2009, lu conjointement avec l’obligation d’offrir des services à l’ensemble des utilisateurs du réseau de façon non discriminatoire, établie à l’article 14, paragraphe 1, sous a), de ce règlement, et avec l’obligation d’offrir aux tiers des services d’accès aussi bien fermes qu’interruptibles, établie à l’article 14, paragraphe 1, sous b), dudit règlement.

22

La Commission observe que certains systèmes de gazoducs offrent des capacités de transport physique de gaz dans les deux sens, de sorte que les utilisateurs du réseau ont accès à des services de transport physique à rebours. Ces systèmes ont une capacité physique bidirectionnelle. À l’inverse, d’autres systèmes de gazoducs, tels que ceux mis en place par la République de Bulgarie, ne permettent le transport physique de gaz que dans une seule direction et offrent dès lors une capacité physique unidirectionnelle. Or, dans cette dernière hypothèse, l’obligation de mettre à disposition la capacité maximale du réseau conformément à l’article 16, paragraphe 1, dudit règlement impliquerait une obligation d’offrir des services de transport virtuel à rebours.

23

En effet, selon la Commission, l’offre d’une capacité virtuelle de transport à rebours permet d’augmenter la capacité du réseau. Ainsi, la mise à disposition d’une capacité virtuelle de transport à rebours pallierait non seulement l’absence de capacité physique de transport à rebours du gazoduc, mais augmenterait également la capacité de transport dans le sens principal dans la mesure où les demandes de transport dans le sens principal seraient compensées par les demandes de transport dans le sens contraire.

24

Selon la Commission, une interprétation de l’article 16, paragraphe 1, du règlement no 715/2009 en ce sens qu’il établit une obligation de mettre à la disposition des acteurs du marché une capacité virtuelle de transport à rebours serait corroborée par l’article 14, paragraphe 1, sous b), de ce règlement. À cet égard, la Commission fait valoir qu’une telle capacité virtuelle doit être offerte dans le cadre d’un arrangement interruptible et que l’article 14, paragraphe 1, sous b), dudit règlement oblige les gestionnaires de réseau de transport à offrir des services aussi bien fermes qu’interruptibles.

25

En deuxième lieu, la Commission soutient que l’obligation d’instaurer une capacité virtuelle de transport à rebours découle de l’exigence de pourvoir à une «exploitation efficace» du réseau, laquelle est également édictée à l’article 16, paragraphe 1, du règlement no 715/2009. Cette capacité permettrait en effet d’accroître l’offre de services de transport de gaz sans coûts supplémentaires, alors que l’acquisition d’une capacité physique de transport à rebours impliquerait de lourds investissements en termes d’infrastructures et l’utilisation de gaz de combustion pour procéder à ce transport.

26

En troisième lieu, la Commission fait valoir que l’obligation d’offrir une capacité virtuelle de transport à rebours découle également de l’obligation d’attribuer les capacités des réseaux par des mécanismes de marché, conformément à l’article 16, paragraphe 2, sous b), dudit règlement. À cet égard, la décision de se limiter aux seules capacités physiques de transport des gazoducs diminuerait drastiquement l’offre de transport de gaz au sein de l’Union européenne, entraverait considérablement la liquidité des échanges de gaz entre centres d’échange et risquerait de créer des écarts de prix importants au sein de l’Union.

27

En quatrième lieu, la Commission estime que toute interprétation du même règlement en ce sens que ce dernier n’imposerait pas l’obligation d’offrir une capacité virtuelle de transport à rebours serait contraire aux objectifs du règlement no 715/2009, tels qu’ils ressortent de l’article 1er, premier alinéa, de ce règlement. En effet, la mise à disposition d’une telle capacité virtuelle constituerait une condition indispensable tant pour le développement du marché du gaz naturel liquide que pour l’intégration du marché intérieur du gaz naturel.

28

La République de Bulgarie conteste l’interprétation de la Commission selon laquelle les dispositions du même règlement impliqueraient une obligation d’offrir une capacité virtuelle de transport à rebours à chaque point d’entrée et de sortie de son réseau.

29

Premièrement, la République de Bulgarie relève qu’une interprétation littérale du libellé des articles 14, paragraphe 1, et 16, paragraphes 1 et 2, de ce règlement ne permet pas de conclure à l’existence d’une obligation de mise à disposition de capacités bidirectionnelles sur les réseaux de gaz.

30

Deuxièmement, la République de Bulgarie fait valoir que l’interprétation de la Commission est incompatible avec l’économie des dispositions dudit règlement. Ainsi, l’interprétation donnée par la Commission à la notion de «capacité maximale», en ce sens que celle-ci recouvre la capacité virtuelle de transport, s’écarterait de la définition des notions de «transport», «capacité», «gestion de la congestion», «nomination», «capacité technique», «capacité disponible», «congestion contractuelle» et «congestion physique», figurant à l’article 2, paragraphe 1, du même règlement, notions qui viseraient toutes la capacité physique de transport du réseau de gaz.

31

Troisièmement, la République de Bulgarie soutient qu’une interprétation historique du règlement no 715/2009 conduit à la même conclusion. D’une part, ni les travaux préparatoires du règlement no 1775/2005 ni ceux du règlement no 715/2009 ne comporteraient d’indication étayant l’interprétation de la Commission en faveur d’une obligation d’offrir une capacité virtuelle de transport à rebours.

32

D’autre part, la République de Bulgarie fait valoir que les articles 6 et 7 du règlement (UE) no 994/2010 du Parlement européen et du Conseil, du 20 octobre 2010, concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement en gaz naturel et abrogeant la directive 2004/67/CE du Conseil (JO L 295, p. 1), obligent les États membres à mettre en place une capacité bidirectionnelle physique sur toutes les interconnexions transfrontalières entre États membres, dans les meilleurs délais et au plus tard le 3 décembre 2013. Dès lors, si le législateur de l’Union avait voulu imposer une obligation semblable en adoptant le règlement no 715/2009, il l’aurait fait de manière explicite ainsi qu’il avait procédé en adoptant les articles 6 et 7 du règlement no 994/2010.

33

À l’appui de son recours, la Commission soutient que les articles 14, paragraphe 1, et 16, paragraphes 1 et 2, sous b), de ce règlement établissent une obligation d’offrir une capacité virtuelle de transport à rebours de gaz. Il y a lieu de vérifier si ces dispositions établissent une telle obligation.

34

Force est de constater qu’aucune de ces dispositions n’établit de manière explicite une obligation d’offrir une capacité virtuelle de transport à rebours de gaz.

35

La Commission fait néanmoins valoir qu’une telle obligation découlerait de manière implicite desdites dispositions. À cet égard, il convient de rappeler la jurisprudence de la Cour selon laquelle, comme l’a relevé M. l’avocat général au point 46 de ses conclusions, il ne saurait être procédé, en dépit du libellé clair et précis de dispositions d’un acte législatif de l’Union, à une interprétation visant à les corriger et à élargir par là même les obligations des États membres découlant de celles-ci (voir, en ce sens, arrêt Commission/Royaume-Uni, C‑582/08, EU:C:2010:429, point 51).

36

En premier lieu, selon les termes mêmes de l’article 14, paragraphe 1, du règlement no 715/2009, les gestionnaires de réseau de transport veillent à offrir à l’ensemble des utilisateurs du réseau leurs services de façon non discriminatoire, tant à long terme qu’à court terme, et aux tiers des services d’accès aussi bien fermes qu’interruptibles.

37

Or, il ne saurait être déduit de cette disposition une obligation d’offrir une capacité virtuelle de transport à rebours de gaz. En particulier, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 40 de ses conclusions, l’obligation d’offrir des services aussi bien fermes qu’interruptibles, résultant de ladite disposition, n’implique pas que les gestionnaires de réseau de transport aient l’obligation de fournir tout type de services interruptibles, et, plus particulièrement, une capacité virtuelle de transport à rebours. En outre, l’obligation de non-discrimination établie à l’article 14, paragraphe 1, sous a), dudit règlement oblige ces gestionnaires non pas à offrir de nouveaux services, mais à s’abstenir de toute discrimination dans la fourniture de leurs services existants.

38

En deuxième lieu, l’article 16, paragraphe 1, du règlement no 715/2009 dispose que la capacité maximale à tous les points pertinents visés à l’article 18, paragraphe 3, de ce règlement est mise à la disposition des acteurs du marché, en tenant compte de l’intégrité du système et de l’exploitation efficace du réseau.

39

À cet égard, la notion de «capacité» est définie à l’article 2, paragraphe 1, point 3, dudit règlement comme «le débit maximal, exprimé en mètres cubes par unité de temps ou en unités d’énergie par unité de temps, auquel un utilisateur du réseau a droit en application des dispositions d’un contrat de transport».

40

La notion de «transport» est définie à l’article 2, paragraphe 1, point 1, du même règlement comme «le transport de gaz naturel via un réseau principalement constitué de gazoducs à haute pression, autre qu’un réseau de gazoducs en amont, et autre que la partie des gazoducs à haute pression utilisée principalement pour la distribution du gaz naturel au niveau local, aux fins de fourniture à des clients, mais ne comprenant pas la fourniture».

41

Eu égard à ces définitions, la notion de «capacité», au sens de l’article 16, paragraphe 1, du règlement no 715/2009, désigne la capacité physique de transport des réseaux de transport de gaz. En outre, il ne ressort d’aucune des dispositions du règlement no 715/2009 dans lesquelles le terme «capacité» est employé que ce terme est susceptible de recouvrir des services virtuels de transport.

42

Par conséquent, comme l’ont relevé la République de Bulgarie ainsi que M. l’avocat général au point 34 de ses conclusions, la notion de «capacité maximale» inscrite à l’article 16, paragraphe 1, du règlement no 715/2009 ne vise que la capacité physique de transport des réseaux de transport de gaz, à l’exclusion d’une éventuelle capacité virtuelle de transport offerte par le gestionnaire du réseau de transport.

43

Cette interprétation n’est pas contradictoire avec l’obligation faite aux gestionnaires de réseau par l’article 16, paragraphe 1, dudit règlement de «[tenir] compte de l’exploitation efficace du réseau» lorsqu’ils mettent à la disposition des acteurs du marché la capacité maximale de transport. Ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 41 de ses conclusions, cette obligation constitue en réalité un tempérament à l’obligation de mettre à disposition la capacité maximale du réseau, et non un élargissement de celle-ci.

44

Par ailleurs, cette interprétation est également corroborée par l’autre obligation, établie à l’article 16, paragraphe 1, du même règlement, de tenir «compte de l’intégrité du système».

45

La notion d’«intégrité du système» est définie à l’article 2, paragraphe 1, point 9, du règlement no 715/2009 comme «l’état caractérisant un réseau de transport, y compris les installations de transport nécessaires, dans lequel la pression et la qualité du gaz naturel respectent les limites inférieures et supérieures fixées par le gestionnaire de réseau de transport, de sorte que le transport de gaz naturel est garanti du point de vue technique».

46

Or, comme il ressort des points 20 et 23 du présent arrêt, l’offre d’une capacité virtuelle de transport de gaz résulte d’un mécanisme de compensation des demandes de gaz qui n’implique pas l’utilisation physique du réseau de transport et qui n’est pas de nature, dès lors, à mettre en péril l’intégrité du système au sens de cette disposition.

47

Par conséquent, l’obligation de «tenir compte de l’intégrité du système» prévue à l’article 16, paragraphe 1, du règlement no 715/2009 se rapporte également à la capacité physique de transport des réseaux de transport de gaz. Cette obligation n’impose donc pas au gestionnaire du réseau de transport d’offrir une capacité virtuelle de transport.

48

Il ressort de ce qui précède que l’article 16, paragraphe 1, de ce règlement vise uniquement la capacité physique de transport des réseaux de transport de gaz, de sorte qu’il ne saurait être déduit de cette disposition une obligation d’offrir une capacité virtuelle de transport à rebours de gaz.

49

En troisième lieu, selon l’article 16, paragraphe 2, sous b), dudit règlement, le gestionnaire de réseau de transport met en œuvre et publie des mécanismes non discriminatoires et transparents d’attribution des capacités qui sont compatibles avec les mécanismes du marché, y compris les marchés spot et les centres d’échanges, tout en étant flexibles et adaptables en fonction de l’évolution des conditions du marché.

50

À cet égard, il convient de relever que cette disposition régit les mécanismes d’attribution des capacités mises à la disposition des acteurs du marché par les gestionnaires de réseau de transport en vertu de l’article 16, paragraphe 1, du règlement no 715/2009. Partant, l’article 16, paragraphe 2, sous b), de ce règlement ne saurait être interprété comme imposant une obligation de mise à disposition de capacité allant au-delà de l’obligation établie à l’article 16, paragraphe 1, dudit règlement. Or, dès lors qu’il a été établi au point 48 du présent arrêt que l’article 16, paragraphe 1, du même règlement n’impose pas aux gestionnaires de réseau de transport d’obligation de mettre à disposition des acteurs du marché une capacité virtuelle de transport à rebours de gaz, l’article 16, paragraphe 2, sous b), ne saurait être interprété comme prévoyant une telle obligation.

51

Cette interprétation du libellé et de l’économie des articles 14, paragraphe 1, et 16, paragraphes 1 et 2, sous b), du règlement no 715/2009 est corroborée par les travaux préparatoires des règlements nos 1775/2005 et 715/2009. En effet, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 42 de ses conclusions, ces travaux ne mentionnent pas l’existence d’une obligation d’offrir une capacité virtuelle de transport à rebours de gaz. Il en découle qu’une telle obligation ne saurait être déduite ni des objectifs du règlement no 1775/2005 ni de ceux du règlement no 715/2009.

52

Il ressort de ce qui précède que les dispositions des articles 14, paragraphe 1, et 16, paragraphes 1 et 2, sous b), du règlement no 715/2009 n’établissent pas d’obligation d’offrir une capacité virtuelle de transport à rebours de gaz.

53

Partant, il convient de rejeter le recours introduit par la Commission.

54

Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La République de Bulgarie ayant conclu à la condamnation de la Commission et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) déclare et arrête: