Arrêt du Tribunal (première chambre élargie) du 6 mars 2019.#Hamas contre Conseil de l'Union européenne.#Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Gel des fonds – Possibilité pour une autorité d’un État tiers d’être qualifiée d’autorité compétente au sens de la position commune 2001/931/PESC – Base factuelle des décisions de gel des fonds – Obligation de motivation – Erreur d’appréciation – Droit de propriété.#Affaire T-289/15.

Affaire T‑289/15

Hamas

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (première chambre élargie) du 6 mars 2019

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Gel des fonds – Possibilité pour une autorité d’un État tiers d’être qualifiée d’autorité compétente au sens de la position commune 2001/931/PESC – Base factuelle des décisions de gel des fonds – Obligation de motivation – Erreur d’appréciation – Droit de propriété »

1. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale de gel des fonds – Autorité compétente pour adopter ladite décision nationale – Notion – Autorité d’un État tiers – Inclusion

   (Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)

   (voir points 43, 44)

2. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale de gel des fonds d’une autorité d’un État tiers – Admissibilité – Condition – Décision nationale adoptée dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective – Obligation de vérification incombant au Conseil – Obligation de motivation – Portée

   (Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)

   (voir points 47-50)

3. Droit de l’Union – Principes – Droits de la défense – Décision de gel de fonds prise à l’encontre de certaines personnes et entités soupçonnées d’activités terroristes – Obligations du Conseil – Communication à l’intéressé des éléments retenus à charge et droit d’être entendu – Portée

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a) ; décision du Conseil (PESC) 2015/521 ; règlement du Conseil no 2015/513]

   (voir points 54, 55)

4. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale d’ouverture d’enquêtes ou de poursuites – Autorité compétente pour adopter ladite décision nationale – Notion – Autorité administrative – Inclusion – Conditions

   (Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)

   (voir points 71-74)

5. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale d’ouverture d’enquêtes ou de poursuites – Absence d’obligation d’une décision nationale s’inscrivant dans le cadre d’une procédure pénale stricto sensu – Conditions

   (Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)

   (voir point 82)

6. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Obligation de coopération loyale entre les États membres et les institutions de l’Union – Décision de gel des fonds – Justification – Charge de la preuve incombant au Conseil – Droits de la défense – Portée dans le cadre des procédures nationale et européenne d’adoption de la décision de gel des fonds

   [Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4 ; décision du Conseil (PESC) 2015/521 ; règlement du Conseil no 2015/513]

   (voir points 93-96)

7. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Maintien sur la base d’une décision nationale de gel des fonds – Décision nationale ne permettant plus à elle seule de conclure à la persistance du risque d’implication dans des actes de terrorisme – Obligation du Conseil de tenir compte d’éléments factuels plus récents, démontrant la persistance dudit risque

   (Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 6)

   (voir point 132)

8. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives de gel des fonds

   [Art. 296 TFUE ; décision du Conseil (PESC) 2015/521 ; règlement du Conseil no 2015/513]

   (voir points 137-140)

9. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Maintien sur la base d’une décision nationale de gel des fonds – Portée du contrôle – Contrôle s’étendant à l’ensemble des éléments retenus pour démontrer la persistance du risque d’implication dans des actes de terrorisme – Éléments n’étant pas tous tirés d’une décision nationale adoptée par une autorité compétente – Absence d’incidence

   (Art. 296 TFUE)

   (voir points 147-149)

10. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Gel des fonds – Règlement no 2580/2001 – Champ d’application – Conflit armé au sens du droit humanitaire international – Inclusion

    (Position commune du Conseil 2001/931 ; règlement du Conseil no 2580/2001)

    (voir point 166)

11. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Gel des fonds d’une organisation impliquée dans des actes de terrorisme – Restrictions au droit de propriété – Violation du principe de proportionnalité – Absence

    (Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4 ; règlement du Conseil no 2580/2001)

    (voir points 184, 185, 188, 189)

Résumé

Le 6 mars 2019, dans l’arrêt Hamas/Conseil (T‑289/15), le Tribunal s’est prononcé sur le recours en annulation exercé contre la décision (PESC) 2015/521 et le règlement d’exécution (UE) 2015/513 ( 1 ) par le Hamas, qui avait été inscrit sur la liste des groupes et entités visés par les mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Plus précisément, si seule la branche terroriste du Hamas (le « Hamas-Izz al-Din al-Qassem ») figurait sur les listes initiales de 2001 ( 2 ), à compter de 2003, dans le cadre de la mise à jour des actes de 2001, la branche politique de l’organisation (le Hamas) y avait en outre été inscrite ( 3 ). Dans l’exposé des motifs relatif aux actes attaqués, le Conseil indiquait qu’il s’était fondé sur quatre décisions nationales, à savoir une décision adoptée par une autorité britannique (ci-après, la « décision du Home Secretary », ministre de l’Intérieur du Royaume-Uni) et trois décisions adoptées par des autorités des États-Unis.

Pour rejeter ce recours, s’agissant de ces dernières décisions, le Tribunal a tout d’abord rappelé que la notion « d’autorité compétente » visée à l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 ( 4 ) ne se limite pas aux autorités des États membres, mais peut, en principe, inclure également des autorités d’États tiers, la mise en œuvre de la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité des Nations unies et la lutte contre le terrorisme au niveau mondial qu’elle poursuit justifiant notamment une telle coopération étroite de tous les États.

Ensuite, concernant l’utilisation de décisions émanant de telles autorités d’États tiers, le Tribunal a énoncé que, lorsque le Conseil se fonde sur une décision de ce type, il doit vérifier, préalablement, si cette décision a été adoptée dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective. Plus particulièrement, dans les exposés des motifs relatifs à ses propres actes, le Conseil doit fournir des indications permettant de considérer qu’il a procédé à cette vérification. Selon le Tribunal, le Conseil doit, à cette fin, faire état, dans ces exposés des motifs, des raisons l’ayant amené à considérer que la décision de l’État tiers sur laquelle il se fonde a été adoptée dans le respect du principe des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective, les mentions à ce sujet pouvant, le cas échéant, être succinctes. En l’espèce, le Tribunal a jugé que l’indication selon laquelle une décision émanant d’une autorité d’un État tiers est publiée dans un journal officiel de cet État ne suffit pas pour considérer que le Conseil a satisfait à cette obligation de vérifier si, dans cet État, les droits de la défense ont été respectés. Ainsi, la motivation relative aux décisions américaines étant jugée insuffisante, le Tribunal a retenu que ces décisions ne pouvaient servir de fondement aux actes attaqués. Il a ensuite indiqué que l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 n’exigeant pas que les actes du Conseil se fondent sur une pluralité de décisions d’autorités compétentes, les actes attaqués ont pu se référer à la seule décision du Home Secretary, en concluant qu’il convenait de poursuivre l’examen du recours en limitant cet examen aux actes attaqués pour autant qu’ils fussent fondés sur cette dernière décision.

Par ailleurs, eu égard à la contestation relative à la nature administrative de cette décision du Home Secretary, le Tribunal a jugé que la nature administrative et non judiciaire d’une décision n’est pas déterminante pour l’application de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, dans la mesure où le libellé même de cette disposition prévoit explicitement qu’une autorité non judiciaire peut être qualifiée d’autorité compétente au sens de cette disposition. En effet, même si l’article 1er, paragraphe 4, second alinéa, de la position commune 2001/931 comporte une préférence pour les décisions émanant des autorités judiciaires, selon le Tribunal, il n’exclut pas la prise en compte de décisions émanant d’autorités administratives lorsque, d’une part, ces autorités sont effectivement investies, en droit national, de la compétence pour adopter des décisions visant à lutter contre le terrorisme et, d’autre part, ces autorités, bien que seulement administratives, peuvent être considérées comme « équivalentes » aux autorités judiciaires, lorsque leurs décisions sont susceptibles de recours juridictionnel. En l’espèce, il a considéré que cette condition était remplie, puisque la décision contestée du Home Secretary est susceptible de faire l’objet d’un recours juridictionnel, estimant ainsi que cette autorité administrative doit être considérée comme une autorité compétente au sens de la disposition précitée.

En outre, le Tribunal a énoncé que l’exigence qui incombe au Conseil, en vertu de l’article 1er, paragraphe 4, premier alinéa, de la position commune 2001/931 de vérifier, avant d’inscrire le nom de personnes ou d’entités sur les listes de gel de fonds sur le fondement de décisions prises par des autorités compétentes, que ces décisions sont « basées sur des preuves ou des indices sérieux et crédibles » ne concerne que les décisions d’ouvertures d’enquêtes ou de poursuites et non celles de condamnation. Il a alors jugé que, en l’espèce, la décision du Home Secretary ne constitue pas une décision d’ouverture d’enquêtes ou de poursuites et qu’elle doit être assimilée à une décision de condamnation, de sorte que, en application de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, le Conseil ne devait pas indiquer, dans l’exposé des motifs relatif aux actes attaqués, les preuves et indices sérieux qui se trouvaient à la base de la décision de cette autorité.

Enfin, le Tribunal a indiqué que, lorsque le seul fait que la décision nationale ayant servi de fondement à l’inscription initiale demeurait en vigueur ne permettait plus de conclure à la persistance du risque d’implication de la personne ou de l’entité concernée dans des activités terroristes, le Conseil était tenu de fonder le maintien du nom de cette personne ou de cette entité sur ladite liste sur une appréciation actualisée de la situation, tenant compte d’éléments factuels plus récents démontrant que ledit risque subsistait. En l’espèce, il a retenu que c’était le cas, dès lors que le Conseil a fondé la réinscription du nom du requérant sur les listes litigieuses, d’une part, sur le maintien en vigueur de décisions qualifiées de décisions d’autorités compétentes au sens de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 et, d’autre part, sur des faits constituant des éléments plus récents invoqués à titre autonome par le Conseil et démontrant que le risque d’implication du Hamas dans des organisations terroristes avait subsisté.

( 1 ) Décision (PESC) 2015/521 du Conseil, du 26 mars 2015, portant mise à jour et modification de la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931/PESC relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, et abrogeant la décision 2014/483/PESC (JO 2015, L 82, p. 107) ; règlement d’exécution (UE) 2015/513 du Conseil, du 26 mars 2015, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d’exécution (UE) no 790/2014 (JO 2015, L 82, p. 1).

( 2 ) Le nom de cette branche terroriste figurait sur la liste annexée à la position commune 2001/931/PESC, du Conseil, du 27 décembre 2001, relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme (JO 2001, L 344, p. 93), ainsi que sur la liste annexée à la décision 2001/927/CE, du Conseil, du 27 décembre 2001, établissant la liste prévue à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001, du Conseil, concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme (JO 2001, L 344, p. 83).

( 3 ) Le nom de cette branche terroriste figurait sur la liste annexée à la position commune 2001/931/PESC, du Conseil, du 27 décembre 2001, relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme (JO 2001, L 344, p. 93), ainsi que sur la liste annexée à la décision 2001/927/CE, du Conseil, du 27 décembre 2001, établissant la liste prévue à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001, du Conseil, concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme (JO 2001, L 344, p. 83).

( 4 ) En vertu de la première phrase de cette disposition, « [l]a liste à l’annexe est établie sur la base d’informations précises ou d’éléments de dossier qui montrent qu’une décision a été prise par une autorité compétente à l’égard des personnes, groupes et entités visés, qu’il s’agisse de l’ouverture d’enquêtes ou de poursuites pour un acte terroriste, ou la tentative de commettre, ou la participation à, ou la facilitation d’un tel acte, basées sur des preuves ou des indices sérieux et crédibles, ou qu’il s’agisse d’une condamnation pour de tels faits. »