Arrêt du Tribunal (troisième chambre élargie) du 19 mars 2019.#République italienne e.a. contre Commission européenne.#Aides d’État – Intervention d’un consortium de droit privé entre banques en faveur d’un de ses membres – Autorisation de l’intervention par la banque centrale de l’État membre – Décision déclarant l’aide incompatible avec le marché intérieur – Recours en annulation – Notion d’aide d’État – Imputabilité à l’État – Ressources d’État.#Affaires jointes T-98/16, T-196/16 et T-198/16.

Affaires jointes T‑98/16, T‑196/16 et T‑198/16

République italienne e.a.

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (troisième chambre élargie) du 19 mars 2019

« Aides d’État – Intervention d’un consortium de droit privé entre banques en faveur d’un de ses membres – Autorisation de l’intervention par la banque centrale de l’État membre – Décision déclarant l’aide incompatible avec le marché intérieur – Recours en annulation – Notion d’aide d’État – Imputabilité à l’État – Ressources d’État »

1. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Affectation directe – Affectation individuelle – Critères – Décision de la Commission constatant l’incompatibilité d’une aide avec le marché intérieur – Recours d’un consortium de droit privé entre banques, jouissant de la personnalité juridique, dispensateur de la mesure qualifiée d’aide – Recevabilité

   (Art. 263, al. 4, TFUE)

   (voir points 50-56)

2. Aides accordées par les États – Notion – Octroi d’avantages imputable à l’État – Intervention d’un consortium de droit privé entre banques en faveur du soutien de l’un de ses membres – Implication des autorités publiques dans l’adoption de la mesure – Preuve de l’existence d’un mandat public – Intervention poursuivant les intérêts privés des banques membres du consortium – Exclusion – Preuve de l’existence d’un contrôle public substantiel dans la définition de l’intervention – Absence – Exclusion

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 96-106, 113-132)

3. Aides accordées par les États – Notion – Aides provenant de ressources de l’État – Notion de ressources d’État – Intervention d’un consortium de droit privé entre banques en faveur du soutien de l’un de ses membres – Preuve de l’existence d’un contrôle public sur les ressources – Absence – Exclusion

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 139-161)

Résumé

Dans l’arrêt Italie e.a/Commission (T‑98/16, T‑196/16 et T‑198/16), prononcé le 19 mars 2019, le Tribunal a, dans le cadre d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, annulé la décision 2016/2018 ( 1 ) de la Commission concernant l’aide d’État mise à exécution par l’Italie en faveur d’une banque italienne, Banca Tercas, en jugeant que l’institution avait estimé à tort que les mesures litigieuses étaient imputables à l’État et impliquaient l’emploi de ressources d’État.

En 2013, une banque italienne, Banca Popolare di Bari (BPB), avait manifesté son intérêt pour la souscription à une augmentation de capital d’une autre banque italienne, Banca Tercas, placée depuis 2012 sous le régime de l’administration extraordinaire à la suite d’irrégularités constatées par la banque centrale de la République italienne, Banca d’Italia (Banque d’Italie). L’une des conditions posées par BPB pour cette opération tenait à la couverture, par le Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (FITD), du déficit patrimonial de Banca Tercas, pour lequel un audit était également demandé. Le FITD est un consortium de droit privé italien entre banques de nature mutualiste, qui dispose de la faculté d’intervenir en faveur de ses membres, non seulement au titre de la garantie légale des dépôts prévue en cas de liquidation administrative forcée de l’un de ses membres (l’intervention obligatoire), mais aussi sur une base volontaire, conformément à ses statuts, si cette intervention permet de réduire les charges susceptibles de résulter de la garantie des dépôts pesant sur ses membres (les interventions volontaires, dont l’intervention volontaire de soutien ou préventive en cause).

En 2014, après s’être assuré que l’intervention en faveur de Banca Tercas était économiquement plus avantageuse que le remboursement des déposants de cette banque, le FITD a décidé de couvrir ses fonds propres négatifs et de lui octroyer certaines garanties. Ces mesures ont été approuvées par la Banque d’Italie. La Commission européenne a ouvert une enquête approfondie sur ces mesures, en raison de doutes sur leur compatibilité avec les règles de l’Union en matière d’aides d’État. Par la décision 2016/2018, objet du recours dans la présente affaire, elle est parvenue à la conclusion que les mesures en cause constituaient une aide d’État mise à exécution par la République italienne en faveur de Banca Tercas.

Après un rappel de la jurisprudence de la Cour concernant la qualification d’aide d’État au sens de l’article 107 TFUE, le Tribunal a examiné, en premier lieu, si lesdites mesures étaient imputables à l’État italien puis, en second lieu, si elles avaient été financées au moyen de ressources d’État.

Le Tribunal a ainsi jugé, en premier lieu, que la Commission avait commis une erreur en estimant avoir démontré que les autorités italiennes avaient exercé un contrôle public substantiel dans la définition de l’intervention du FITD en faveur de Banca Tercas, l’institution n’ayant pas prouvé à suffisance de droit l’implication des autorités publiques italiennes dans l’adoption de la mesure en cause ni, par conséquent, l’imputabilité de cette mesure à l’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Rappelant que, dans le cas d’une mesure dispensée par une entité privée, il incombe à la Commission d’établir l’existence d’indices suffisants pour conclure qu’elle a été adoptée sous l’influence ou le contrôle effectif des autorités publiques, le Tribunal a successivement examiné la portée du mandat public conféré au FITD, puis l’autonomie du FITD lors de l’adoption de l’intervention.

Sur le premier point, il a considéré, d’une part, que les interventions de soutien du FITD visaient principalement à poursuivre les intérêts privés des membres de ce dernier et, d’autre part, qu’elles ne mettaient pas en œuvre un quelconque mandat public confié par la législation italienne. Il a notamment relevé, à cet égard, que le mandat conféré au FITD par la loi italienne consistait uniquement à rembourser les déposants (dans la limite de 100000 euros par déposant), en tant que système de garantie des dépôts, lorsqu’une banque qui en est membre faisait l’objet d’une liquidation administrative forcée, et que, en dehors de ce cadre, le FITD n’agissait pas en exécution d’un objectif public imposé par la législation italienne. Il en a conclu que les interventions de soutien avaient ainsi une finalité différente de celle des remboursements des dépôts en cas de liquidation administrative forcée et ne constituaient pas la mise en œuvre d’un mandat public.

Sur le second point, le Tribunal a estimé, que la Commission n’avait pas prouvé l’implication des autorités publiques italiennes dans l’adoption de la mesure en cause. À cet égard, le Tribunal a relevé que le FITD était un consortium de droit privé qui agissait, en vertu de ses statuts, « pour le compte et dans l’intérêt » de ses membres et que ses organes de direction étaient élus par l’assemblée générale du FITD et, comme celle-ci, exclusivement composés de représentants des banques membres du consortium. Dans ces conditions, le Tribunal a notamment constaté que l’autorisation par la Banque d’Italie de l’intervention du FITD en faveur de Banca Tercas ne constituait pas un indice permettant d’imputer la mesure en cause à l’État italien, cette dernière se bornant, à cet égard, à exercer un contrôle de leur conformité avec le cadre réglementaire à des fins de surveillance prudentielle. Il a également constaté que la présence des représentants de la Banque d’Italie aux réunions des organes de direction du FITD ne constituait pas non plus un indice d’imputabilité de la mesure en cause à l’État, dans la mesure où ils n’exercent qu’un rôle de simples observateurs, sans aucun droit de vote ni aucune voix consultative. Il a estimé, par ailleurs, que la Commission n’avait apporté aucun élément prouvant que la Banque d’Italie aurait influencé de manière décisive la négociation entre le FITD, d’une part, et BPB et le commissaire extraordinaire, d’autre part, cette négociation n’étant que l’expression d’un dialogue légitime et ordinaire avec les autorités de surveillance compétentes, permettant à la Banque d’Italie d’être informée de l’évolution du dossier afin de pouvoir prendre plus rapidement sa décision sur l’autorisation de la mesure en cause, une fois celle-ci adoptée par les organes de direction du FITD. En outre, la Commission n’a pas établi que l’invitation adressée par la Banque d’Italie au FITD, en vue de parvenir à un accord équilibré avec BPB en ce qui concerne la couverture des fonds propres négatifs de Banca Terras, ait eu la moindre incidence sur la décision du FITD d’intervenir en faveur de cette dernière. Enfin, le Tribunal a relevé que le fait que le commissaire extraordinaire ait la faculté d’entamer la procédure pouvant mener à une intervention de soutien du FITD, en lui transmettant une demande non contraignante en ce sens, ne remettait pas non plus en cause l’autonomie de ce dernier, dès lors que l’introduction d’une telle demande ne l’oblige pas à y faire droit, qu’il décide du contenu d’une telle intervention de façon autonome et que le FITD affirme qu’il peut lui-même prendre l’initiative d’engager la procédure de mise en œuvre d’une intervention, sans que cette affirmation ne soit contredite par les statuts du FITD ou la législation italienne.

En second lieu, examinant les trois indices pris en considération par la Commission pour conclure que l’intervention du FITD était financée au moyen de ressources d’État, le Tribunal a jugé que l’institution n’avait pas établi que les fonds octroyés à Banca Tercas étaient contrôlés par les autorités publiques italiennes et donc à la disposition de ces dernières.

Il a ainsi rejeté, premièrement, le constat que le FITD était titulaire d’un mandat public et que son intervention en faveur de Banca Tercas avait été faite afin de protéger les dépôts des déposants, en renvoyant à cet égard à l’analyse menée dans le cadre de l’imputabilité de l’intervention du FITD à l’État. Il a considéré, deuxièmement, que la Commission n’avait pas été en mesure d’établir que la Banque d’Italie avait cherché, à travers le contrôle formel de la régularité de l’utilisation des ressources utilisées par le FITD, à orienter les ressources privées mises à la disposition de ce dernier. Il a estimé, troisièmement, que le fait que les contributions utilisées par le FITD pour financer l’intervention avaient un caractère obligatoire, dès lors que les banques qui en sont membres n’ont en pratique pas d’autres choix que d’y adhérer et ne peuvent opposer leur veto à ses décisions ou se dissocier de l’intervention décidée, demeurait essentiellement théorique et sans incidence sur l’intervention. Il a notamment relevé, à cet égard, que les fonds utilisés pour l’intervention du FITD étaient des ressources privées fournies par les banques membres de ce dernier, que l’obligation des membres du FITD de contribuer à l’intervention trouvait son origine non pas dans une disposition réglementaire, mais dans une disposition statutaire de nature privée préservant l’autonomie de décision desdits membres, et que, avant de décider l’intervention et de mobiliser les ressources privées de ses membres, le FITD s’était assuré que son coût était inférieur au coût que représenterait la liquidation de Banca Tercas et donc la mise en œuvre de la garantie légale des dépôts des déposants, de sorte que ladite intervention était dans l’intérêt de BPB, de Banca Tercas et de tous ses membres.

( 1 ) Décision (UE) 2016/2018 de la Commission, du 23 décembre 2015, concernant l’aide d’État SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) mise à exécution par l’Italie en faveur de Banca Tercas (JO 2016, L 203, p. 1).