Arrêt du Tribunal (première chambre) du 10 avril 2019.#Gamaa Islamya Égypte contre Conseil de l'Union européenne.#Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques prises à l’encontre de personnes, de groupes et d’entités en vue de lutter contre le terrorisme – Gel des fonds – Possibilité pour une autorité d’un État tiers d’être qualifiée d’autorité compétente au sens de la position commune 2001/931/PESC – Base factuelle des décisions de gel des fonds – Obligation de motivation – Authentification des actes du Conseil.#Affaire T-643/16.

Affaire T‑643/16

Gamaa Islamya Égypte

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (première chambre) du 10 avril 2019

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques prises à l’encontre de personnes, de groupes et d’entités en vue de lutter contre le terrorisme – Gel des fonds – Possibilité pour une autorité d’un État tiers d’être qualifiée d’autorité compétente au sens de la position commune 2001/931/PESC – Base factuelle des décisions de gel des fonds – Obligation de motivation – Authentification des actes du Conseil »

1. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale de gel des fonds – Autorité compétente pour adopter ladite décision nationale – Notion – Autorité d’un État tiers – Inclusion

   (Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)

   (voir points 81, 82)

2. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale de gel des fonds d’une autorité d’un État tiers – Admissibilité – Condition – Décision nationale adoptée dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective – Obligation de vérification incombant au Conseil – Obligation de motivation – Portée

   (Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)

   (voir points 85-88, 133)

3. Droit de l’Union – Principes – Droits de la défense – Décision de gel de fonds prise à l’encontre de certaines personnes et entités soupçonnées d’activités terroristes – Obligations du Conseil – Communication à l’intéressé des éléments retenus à charge et droit d’être entendu – Portée

   (Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)

   (voir points 93, 94)

4. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale d’ouverture d’enquêtes, de poursuites ou de condamnation – Autorité compétente pour adopter ladite décision nationale – Notion – Autorité administrative – Inclusion – Conditions

   (Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)

   (voir points 110-116)

5. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale d’ouverture d’enquêtes, de poursuites ou de condamnation – Absence d’obligation d’une décision nationale s’inscrivant dans le cadre d’une procédure pénale stricto sensu – Conditions

   (Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)

   (voir points 119-121)

6. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Obligation de coopération loyale entre les États membres et les institutions de l’Union européenne – Décision de gel des fonds – Justification – Respect des droits fondamentaux – Contrôle juridictionnel – Portée

   (Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)

   (voir points 129-132)

7. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Obligation de coopération loyale entre les États membres et les institutions de l’Union européenne – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale d’ouverture d’enquêtes, de poursuites ou de condamnation – Obligation de motivation – Portée – Décision nationale de condamnation – Absence d’obligation d’indiquer les preuves ou indices sérieux et crédibles à la base de la décision nationale

   (Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)

   (voir points 140-146, 148)

8. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Maintien sur la base d’une décision nationale de gel des fonds – Décision nationale ne permettant plus à elle seule de conclure à la persistance du risque d’implication dans des actes de terrorisme – Obligation du Conseil de tenir compte d’éléments factuels plus récents, démontrant la persistance dudit risque

   (Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 6)

   (voir points 154-157, 170)

9. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Décision de gel des fonds prise à l’encontre de certaines personnes et entités soupçonnées d’activités terroristes – Exigences minimales

   (Art. 296 TFUE)

   (voir points 160-163, 173)

10. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Maintien sur la base d’une décision nationale de gel des fonds – Portée du contrôle – Contrôle s’étendant à l’ensemble des éléments retenus pour démontrer la persistance du risque d’implication dans des actes de terrorisme

    (Art. 296 TFUE ; position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4 et 6)

    (voir points 160, 185, 186)

11. Recours en annulation – Moyens – Violation des formes substantielles – Violation des dispositions du règlement intérieur du Conseil relatives à l’authentification de ses actes – Nécessité d’invoquer un préjudice ou d’autres vices que l’absence d’authentification – Absence

    (Art. 297, § 2, 1er al., TFUE ; règlement intérieur du Conseil, art. 15)

    (voir points 196-204, 209, 210, 218, 219, 228, 229)

12. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Décision de gel des fonds prise à l’encontre de certaines personnes et entités soupçonnées d’activités terroristes – Décision et exposé des motifs figurant dans des documents distincts – Publication séparée justifiée par des considérations impérieuses d’intérêt général – Présomption d’authentification de l’exposé des motifs non signé – Absence – Obligation d’authentification de la décision et de l’exposé des motifs

    (Art. 296 TFUE ; règlement intérieur du Conseil, art. 15)

    (voir points 214-216, 222, 223)

Résumé

Dans l’arrêt Gamaa Islamiya Egypte/Conseil (T‑643/16), prononcé le 10 avril 2019, le Tribunal a annulé plusieurs décisions (PESC) du Conseil portant mise à jour de la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931/PESC relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme ( 1 ), ainsi que plusieurs règlements d’exécution (UE) du Conseil mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme ( 2 ), adoptés entre juillet 2016 et juillet 2018, en tant que ces actes concernent l’organisation Gamaa Islamiya Égypte ( 3 ). Il résulte des exposés des motifs des actes attaqués que l’inclusion du nom de la requérante dans les listes litigieuses reposait sur quatre décisions nationales, à savoir une décision adoptée par une autorité britannique (ci-après, la décision du « Home Secretary », ministère de l’Intérieur du Royaume-Uni) et trois décisions adoptées par des autorités américaines.

Concernant ces dernières décisions, le Tribunal a rappelé que si la notion d’« autorité compétente » utilisée par l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 ( 4 ) ne se limite pas aux autorités des États membres, mais peut, en principe, inclure également des autorités d’États tiers, le Conseil doit, lorsqu’il se fonde sur une décision d’un État tiers, vérifier, préalablement, si cette décision a été adoptée dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective. En l’espèce, le Tribunal a jugé, s’agissant de deux de ces décisions, que, les autorités américaines n’étant tenues, au vu des exposés des motifs relatifs aux actes attaqués, à aucune obligation de communiquer aux intéressés une motivation à l’appui de leurs décisions, ou même de publier lesdites décisions, le respect du principe des droits de la défense n’était pas assuré pour ces décisions et que celles-ci ne pouvaient, dès lors, servir de fondement aux actes attaqués. S’agissant de la première décision américaine, le Tribunal a ensuite constaté que la simple mention que ladite décision avait fait l’objet d’une publication dans le journal officiel des États-Unis était insuffisante pour qu’il puisse être constaté que le Conseil avait procédé à la vérification requise en ce qui concernait le respect, dans ledit État tiers, du principe des droits de la défense. Ainsi, le Tribunal a considéré que la motivation relative aux décisions américaines était insuffisante, de sorte que celles-ci ne pouvaient servir de fondement aux actes attaqués.

Toutefois, le Tribunal a indiqué que l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 n’exigeant pas que les actes du Conseil se fondent sur une pluralité de décisions d’autorités compétentes, les actes attaqués ont pu, en ce qui concerne l’inscription du nom de la requérante sur les listes litigieuses, se référer à la seule décision du Home Secretary, de sorte qu’il convenait de poursuivre l’examen du recours, en limitant cet examen aux actes attaqués, pour autant qu’ils fussent fondés, à l’origine, sur cette dernière décision.

Le Tribunal a ensuite annulé les actes attaqués, d’une part, étant donné que les faits mentionnés par le Conseil dans les exposés des motifs des actes attaqués ne permettaient pas de justifier le maintien du nom de la requérante sur les listes litigieuses, soit du fait de leur motivation insuffisante, soit parce que ceux-ci étaient insuffisants pour fonder une telle mesure, au regard du fait, notamment, de leur ancienneté. D’autre part, le Tribunal a jugé que les exposés des motifs des actes attaqués, qui ont été communiqués à l’organisation concernée, n’avaient pas été authentifiés par le Conseil conformément à l’article 297, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE et à l’article 15 de son règlement intérieur ( 5 ). L’authentification des actes du Conseil est en effet une forme substantielle qui permet aux tiers de vérifier que la version qui leur est adressée correspond à celle qui a été adoptée par cette institution et qui garantit ainsi le respect du principe de la sécurité juridique. Ce principe de la sécurité juridique concernant également les actes du Conseil, ceux-ci doivent être authentifiés même si le Conseil ne constitue pas un organe collégial. De plus, les motifs et le dispositif d’un acte du Conseil constituant un tout indissociable et indivisible, il importe que tous deux soient authentifiés même s’ils figurent dans des documents distincts. Enfin, vu que l’authentification constitue une forme substantielle, l’annulation des actes attaqués doit être prononcée, sans qu’il soit nécessaire de rechercher si les documents communiqués à la requérante correspondent parfaitement à ceux adoptés par le Conseil.

( 1 ) Position commune 2001/931/PESC relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, et abrogeant la décision (PESC) 2015/2430 (JO 2016, L 188, p. 21).

( 2 ) Règlement (CE) no 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d’exécution (UE) 2015/2425 (JO 2016, L 188, p. 1).

( 3 ) En l’occurrence, était demandée l’annulation de la décision (PESC) 2016/1136 du Conseil du 12 juillet 2016 (JO 2016, L 188, p. 21) et du règlement d’exécution (UE) 2016/1127 du Conseil du 12 juillet 2016 (JO 2016, L 188, p. 1), de la décision (PESC) 2017/154 du Conseil du 27 janvier 2017 (JO 2017, L 23, p. 21) et du règlement d’exécution (UE) 2017/150 du Conseil du 27 janvier 2017 (JO 2017, L 23, p. 3), de la décision (PESC) 2017/1426 du Conseil du 4 août 2017 (JO 2017, L 204, p. 95) et du règlement d’exécution (UE) 2017/1420 du Conseil du 4 août 2017 (JO 2017, L 204, p. 3), de la décision (PESC) 2018/475 du Conseil du 21 mars 2018 (JO 2018, L 79, p. 26) et du règlement d’exécution (UE) 2018/468 du Conseil du 21 mars 2018 (JO 2018, L 79, p. 7), de la décision (PESC) 2018/1084 du Conseil du 30 juillet 2018 (JO 2018, L 194, p. 144) et du règlement d’exécution (UE) 2018/1071 du Conseil du 30 juillet 2018 (JO 2018, L 194, p. 23).

( 4 ) En vertu de cette disposition, les listes de gel de fonds sont établies sur la base d’informations précises ou d’éléments de dossier qui montrent qu’une décision a été prise par une autorité compétente à l’égard des personnes et des entités visées, qu’il s’agisse de l’ouverture d’enquêtes ou de poursuites pour un acte terroriste, ou de la tentative de commettre, ou de la participation à, ou de la facilitation d’un tel acte, basées sur des preuves ou des indices sérieux et crédibles, ou qu’il s’agisse d’une condamnation pour de tels faits.

( 5 ) Règlement intérieur du Conseil, tel qu’adopté par la décision 2009/937/UE du 1er décembre 2009 (JO 2009, L 325, p. 35).