Arrêt de la Cour (grande chambre) du 21 mai 2019.#Commission européenne contre Hongrie.#Manquement d’État – Article 63 TFUE – Libre circulation des capitaux – Article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Droit de propriété – Réglementation nationale supprimant ex lege et sans indemnisation les droits d’usufruit sur des terres agricoles et sylvicoles antérieurement acquis par des personnes morales ou par des personnes physiques ne pouvant justifier d’un lien de proche parenté avec le propriétaire.#Affaire C-235/17.

Affaire C‑235/17

Commission européenne

contre

Hongrie

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 21 mai 2019

« Manquement d’État – Article 63 TFUE – Libre circulation des capitaux – Article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Droit de propriété – Réglementation nationale supprimant ex lege et sans indemnisation les droits d’usufruit sur des terres agricoles et sylvicoles antérieurement acquis par des personnes morales ou par des personnes physiques ne pouvant justifier d’un lien de proche parenté avec le propriétaire »

1. Libre circulation des capitaux et liberté des paiements – Restrictions aux opérations immobilières – Droits fondamentaux – Droit de propriété – Réglementation nationale prévoyant l’extinction des droits d’usufruit acquis sur des terres agricoles en cas de non-justification de la qualité de proche parent du propriétaire de ces terres – Inadmissibilité – Justifications – Absence

   (Art. 63 et 65, § 1, TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 17, § 1)

   (voir points 58, 124, 130 et disp.)

2. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Champ d’application – Mise en œuvre du droit de l’Union – Réglementation nationale de nature à entraver l’une ou plusieurs des libertés fondamentales garanties par le traité FUE – État membre invoquant des motifs visés à l’article 65 TFUE ou des raisons impérieuses d’intérêt général reconnues par le droit de l’Union comme justification – Inclusion

   (Art. 63 et 65 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 51, § 1)

   (voir points 63-65)

3. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Droit de propriété – Champ d’application – Droits conférant une position juridique acquise – Notion – Droits d’usufruit sur un bien immeuble autorisant leur titulaire à user et à jouir de ce bien – Inclusion – Limitation ou exclusion de la transmissibilité des droits concernés – Absence d’incidence

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 17, § 1)

   (voir points 69-71, 73)

4. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Droit de propriété – Portée – Privation – Conditions

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 17, § 1, et 52, § 1)

   (voir points 86-89)

5. Libre circulation des capitaux et liberté des paiements – Restrictions aux opérations immobilières – Réglementation nationale prévoyant l’extinction des droits d’usufruit acquis sur des terres agricoles en cas de non-justification de la qualité de proche parent du propriétaire de ces terres – Inadmissibilité – Justification fondée sur des objectifs d’intérêt général liés à l’exploitation des terres agricoles – Conditions – Exigences probatoires

   (Art. 63 TFUE)

   (voir points 91, 92, 94)

6. Libre circulation des capitaux et liberté des paiements – Restrictions aux opérations immobilières – Réglementation nationale prévoyant l’extinction des droits d’usufruit acquis sur des terres agricoles en cas de non-justification de la qualité de proche parent du propriétaire de ces terres – Inadmissibilité – Justification fondée sur la lutte contre les pratiques visant à contourner la loi nationale – Condition – Justification visant spécifiquement les montages purement artificiels et excluant toute présomption générale de pratiques abusives

   [Art. 63 et 65, § 1, b), TFUE]

   (voir points 110, 112, 114, 115, 119, 120)

7. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Droit de propriété – Réglementation nationale supprimant ex lege et sans indemnisation les droits d’usufruit acquis sur des terres agricoles en cas de non-justification de la qualité de proche parent du propriétaire de ces terres – Inadmissibilité – Renvoi aux règles générales de droit civil en matière d’indemnisation – Absence d’incidence

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 17, § 1)

   (voir points 125-127)

Résumé

En supprimant les droits d’usufruit détenus directement ou indirectement par des ressortissants d’autres États membres sur des terres agricoles sur son territoire, la Hongrie a manqué à ses obligations découlant du principe de la libre circulation des capitaux et du droit de propriété garanti par la Charte

Dans l’arrêt Commission/Hongrie (C‑235/17), rendu le 21 mai 2019, la grande chambre de la Cour a jugé que la Hongrie avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 63 TFUE et de l’article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne en supprimant, ex lege, les droits d’usufruit sur des terres agricoles et sylvicoles sises en Hongrie dans la mesure où ces droits sont détenus directement ou indirectement par des ressortissants d’autres États membres.

En 2013, la Hongrie a adopté une loi (ci-après la « loi de 2013 ») en vertu de laquelle les droits d’usufruit sur des terres agricoles et sylvicoles antérieurement acquis par des personnes morales ou par des personnes physiques ne pouvant justifier d’un lien de proche parenté avec le propriétaire de ces terres devaient être supprimés ex lege, sans que soit prévu de régime d’indemnisation de ces personnes. À l’appui de cette loi, la Hongrie a fait valoir que les contrats d’usufruit concernés avaient contourné les interdictions d’acquisition de la propriété de terres agricoles en vigueur avant l’adhésion de la Hongrie à l’Union et qu’ils avaient, en outre, méconnu la réglementation nationale en matière de contrôle des changes applicable à cette époque, si bien qu’ils étaient, de ce fait, nuls ab initio dès avant cette adhésion. Elle a également invoqué divers objectifs de politique agricole, à savoir assurer que les terres agricoles productives ne soient possédées que par les personnes physiques qui les travaillent et non à des fins spéculatives, prévenir le morcellement des fonds et maintenir une population rurale et une agriculture durable, ainsi que créer des exploitations de taille viable et compétitives.

Après avoir estimé qu’il n’était pas nécessaire d’examiner la loi de 2013 à l’aune de l’article 49 TFUE, la Cour a constaté que, en prévoyant l’extinction ex lege des droits d’usufruit détenus sur des terres agricoles par des personnes ne pouvant justifier d’un lien de proche parenté avec le propriétaire de ces terres, parmi lesquelles figurent de nombreux ressortissants d’États membres autres que la Hongrie, cette loi restreint, par son objet même et en raison de ce seul fait, le droit des intéressés à la libre circulation des capitaux garanti par l’article 63 TFUE. En effet, cette réglementation nationale prive ceux-ci tant de la possibilité de continuer à jouir de leur droit d’usufruit que de la possibilité éventuelle d’aliéner ce droit. Ladite réglementation est, par ailleurs, de nature à dissuader les non-résidents de faire des investissements en Hongrie à l’avenir.

Dans ces conditions, la Cour a considéré qu’il convenait d’examiner si ladite restriction était susceptible d’être justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général ou par les raisons mentionnées à l’article 65 TFUE, et si elle était conforme au principe de proportionnalité notamment, en poursuivant les objectifs invoqués d’une manière cohérente et systématique.

Dans ce contexte, la Cour a également rappelé que les droits fondamentaux garantis par la charte des droits fondamentaux ont vocation à être appliqués dans toutes les situations régies par le droit de l’Union et qu’ils doivent, ainsi, être respectés lorsqu’une réglementation nationale entre dans le champ d’application de ce droit. Tel est, notamment, le cas lorsqu’une réglementation nationale est de nature à entraver l’une ou plusieurs des libertés fondamentales garanties par le traité FUE et que l’État membre concerné invoque des motifs visés à l’article 65 TFUE ou des raisons impérieuses d’intérêt général reconnues par le droit de l’Union pour justifier une telle entrave. En pareille hypothèse, la réglementation nationale concernée ne peut bénéficier des exceptions ainsi prévues que si elle est conforme aux droits fondamentaux dont la Cour assure le respect. À cet égard, le recours, par un État membre, à des exceptions prévues par le droit de l’Union pour justifier une entrave à une liberté fondamentale garantie par le traité doit être considéré comme « mettant en œuvre le droit de l’Union », au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux.

Par conséquent, la Cour a examiné la compatibilité de la loi de 2013 avec le droit de l’Union au regard tant des exceptions ainsi prévues par les traités et la jurisprudence de la Cour que des droits fondamentaux garantis par la charte des droits fondamentaux, parmi lesquels figure le droit de propriété consacré à l’article 17 de cette dernière, dont la Commission alléguait la violation en l’occurrence.

S’agissant de cet article 17 de la charte des droits fondamentaux, la Cour a, premièrement, précisé que la protection conférée par le paragraphe 1 de cet article porte sur des droits ayant une valeur patrimoniale dont découle, eu égard à l’ordre juridique concerné, une position juridique acquise permettant un exercice autonome de ces droits par et au profit de leur titulaire. Selon la Cour, il est manifeste que les droits d’usufruit en cause revêtent une valeur patrimoniale et confèrent au titulaire une position juridique acquise, et ce quand bien même la transmissibilité de tels droits serait limitée ou exclue en vertu du droit national applicable. En effet, l’acquisition, par voie contractuelle, de tels droits d’usufruit sur des terres agricoles s’accompagne, en principe, du versement d’un prix. Ces droits permettent à leurs titulaires de jouir de telles terres, notamment à des fins économiques, voire, le cas échéant, de louer celles-ci à des tiers, et relèvent ainsi du champ d’application de l’article 17, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux.

La Cour a, deuxièmement, jugé que les droits d’usufruit dont la loi de 2013 a opéré la suppression doivent être considérés comme ayant été « acquis légalement », au sens de cette disposition de la charte des droits fondamentaux. En effet, lesdits droits avaient été constitués à une époque où la constitution de tels droits n’était pas interdite par la législation en vigueur et il n’a pas été établi par la Hongrie que ces droits auraient été invalides en raison d’une méconnaissance de la réglementation nationale de l’époque en matière de contrôle des changes. En outre, ces mêmes droits ont fait l’objet d’inscriptions systématiques dans les registres fonciers par les autorités nationales compétentes et leur existence a été confirmée par une loi adoptée en 2012.

Troisièmement, la Cour a jugé que la loi de 2013 comporte, non pas des restrictions à l’usage des biens, mais une privation de propriété, au sens de l’article 17, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux, nonobstant la circonstance que les droits d’usufruit concernés ne sont pas acquis par l’autorité publique, mais que leur extinction a pour conséquence que se reconstitue la pleine propriété des terres en cause au profit des propriétaires.

Au terme de cette analyse, la Cour a toutefois précisé que l’exercice des droits garantis par la charte des droits fondamentaux peut être limité pour autant que cette limitation soit prévue par la loi, respecte le contenu essentiel desdits droits et que, dans le respect du principe de proportionnalité, elle soit nécessaire et réponde effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui. À cet égard, une lecture combinée de l’article 17, paragraphe 1, et de l’article 52, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux conduit à considérer que, lorsqu’est invoquée une cause d’utilité publique pour justifier une privation de propriété, c’est au regard de cette cause et des objectifs d’intérêt général que recouvre celle-ci qu’il convient de veiller au respect du principe de proportionnalité prévu à l’article 52, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux. Une telle lecture implique par ailleurs que, à défaut d’existence d’une telle cause d’utilité publique propre à justifier une privation de propriété, ou, à supposer une telle cause d’utilité publique établie, à défaut de satisfaire aux conditions posées à l’article 17, paragraphe 1, deuxième phrase, de la charte des droits fondamentaux, il serait porté atteinte au droit de propriété garanti par cette disposition.

À cet égard, si la Cour a admis que des réglementations nationales peuvent restreindre la libre circulation des capitaux, au nom d’objectifs tels que ceux invoqués par la Hongrie au soutien de la loi de 2013, elle a toutefois jugé que ladite loi ne pouvait être considérée, faute de preuves, comme poursuivant effectivement de tels objectifs, ni comme étant propre à garantir la réalisation de ceux-ci. La Cour a ajouté que cette loi va, en tout état de cause, au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre. Pour ces mêmes raisons, la Cour a conclu à l’absence de causes d’utilité publique propres à justifier la privation de propriété découlant de la suppression des droits d’usufruits concernés.

En ce qui concerne cette privation de propriété, la Cour a ajouté que, en tout état de cause, la loi de 2013 ne satisfait pas à l’exigence de versement d’une juste indemnité en temps utile, prévue à l’article 17, paragraphe 1, deuxième phrase, de la charte des droits fondamentaux. En effet, cette loi ne comporte aucune disposition prévoyant l’indemnisation des titulaires des droits d’usufruit dépossédés et le simple renvoi, mis en avant par la Hongrie, aux règles générales de droit civil ne saurait satisfaire à cette exigence. En l’occurrence, un tel renvoi ferait reposer sur les titulaires de droits d’usufruit la charge de devoir poursuivre le recouvrement, moyennant des procédures pouvant se révéler longues et coûteuses, d’éventuelles indemnités qui pourraient leur être dues par le propriétaire du fonds. De telles règles du droit civil ne permettent pas de déterminer de manière aisée et suffisamment précise ou prévisible si des indemnités pourront effectivement être obtenues au terme de telles procédures, ni de savoir, le cas échéant, quelles en seront la nature et l’importance.