Arrêt du Tribunal (première chambre élargie) du 13 mai 2020.#Germanwings GmbH contre Commission européenne.#Aides d’État – Secteur aérien – Aide octroyée par l’Italie en faveur des aéroports sardes – Décision déclarant l’aide pour partie compatible et pour partie incompatible avec le marché intérieur – Imputabilité à l’État – Bénéficiaires – Avantage en faveur des compagnies aériennes cocontractantes – Principe de l’opérateur privé en économie de marché – Affectation des échanges entre États membres – Atteinte à la concurrence – Obligation de motivation – Régime d’aides – Aide de minimis – Récupération.#Affaire T-716/17.

Affaire T‑716/17

Germanwings GmbH

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (première chambre élargie) du 13 mai 2020

« Aides d’État – Secteur aérien – Aide octroyée par l’Italie en faveur des aéroports sardes – Décision déclarant l’aide pour partie compatible et pour partie incompatible avec le marché intérieur – Imputabilité à l’État – Bénéficiaires – Avantage en faveur des compagnies aériennes cocontractantes – Principe de l’opérateur privé en économie de marché – Affectation des échanges entre États membres – Atteinte à la concurrence – Obligation de motivation – Régime d’aides – Aide de minimis – Récupération »

1. Procédure juridictionnelle – Production de moyens nouveaux en cours d’instance – Ampliation d’un moyen énoncé antérieurement – Recevabilité

   (Règlement de procédure du Tribunal, art. 84)

   (voir points 61, 64)

2. Aides accordées par les États – Notion – Octroi imputable à l’État d’un avantage au moyen des ressources de l’État – Mesures visant à améliorer la desserte aérienne d’une région insulaire et à promouvoir cette région en tant que destination touristique – Remboursement par l’État des sommes versées par des exploitants aéroportuaires à des compagnies aériennes au titre d’accords poursuivant ces objectifs – Inclusion

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 65-106)

3. Aides accordées par les États – Notion – Octroi d’avantages imputable à l’État – Aides accordées par des entités régionales ou locales – Inclusion – Avantages octroyés par l’intermédiaire d’organismes distincts de l’État – Application du critère du contrôle public – Implication des autorités publiques dans l’adoption des mesures et dans le contrôle de leur mise en œuvre – Inclusion

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 66, 81-85, 96-99, 102)

4. Aides accordées par les États – Notion – Aides provenant de ressources de l’État – Notion de ressources d’État – Fonds versés par une entité régionale à des exploitants aéroportuaires et utilisés par ces derniers pour rémunérer des compagnies aériennes – Inclusion – Conditions – Contrôle public exercé sur l’octroi de l’avantage

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 74-78)

5. Aides accordées par les États – Notion – Appréciation selon le critère de l’investisseur privé – Relations contractuelles entre les exploitants aéroportuaires et les compagnies aériennes – Mise en œuvre d’un régime d’aides par un exploitant aéroportuaire non détenu par l’État – Exclusion

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 124, 125, 131, 132)

6. Procédure juridictionnelle – Requête introductive d’instance – Exigences de forme – Exposé sommaire des moyens invoqués – Énonciation abstraite – Irrecevabilité

   [Statut de la Cour de justice, art. 21, 1er al., et 53, 1er al. ; règlement de procédure du Tribunal, art. 76, d)]

   (voir points 145, 148)

7. Aides accordées par les États – Affectation des échanges entre États membres – Atteinte à la concurrence – Critères d’appréciation – Portée de la charge probatoire pesant sur la Commission

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 155, 156)

8. Aides accordées par les États – Examen par la Commission – Examen d’un régime d’aides pris dans sa globalité – Admissibilité – Obligation pesant sur la Commission d’apprécier individuellement la situation de certains bénéficiaires – Absence – Vérification incombant aux autorités nationales lors de l’exécution de la décision

   (Art. 107 et 108 TFUE)

   (voir points 157, 167, 170-173, 183)

9. Aides accordées par les États – Décision de la Commission constatant l’incompatibilité d’une aide avec le marché intérieur – Obligation de motivation – Portée

   (Art. 108 et 296 TFUE)

   (voir point 159)

Résumé

Par l’arrêt Germanwings/Commission (T‑716/17), prononcé le 13 mai 2020, le Tribunal, statuant en formation élargie à cinq juges, a rejeté le recours introduit par Germanwings GmbH (ci-après la « requérante ») tendant à l’annulation de la décision de la Commission européenne du 29 juillet 2016 qui a déclaré partiellement incompatible avec le marché intérieur l’aide octroyée par l’Italie en faveur de différentes compagnies aériennes desservant la Sardaigne ( 1 ). Selon cette décision, le régime de soutien institué, en Italie, par la Région autonome de Sardaigne (ci-après la « Région ») en vue du développement du transport aérien ne constituait pas une aide d’État octroyée aux exploitants aéroportuaires sardes, mais aux compagnies aériennes visées.

Le 13 avril 2010, la Région avait adopté la loi no 10/2010 ( 2 ), ultérieurement notifiée par l’Italie à la Commission en application de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, qui autorisait le financement des aéroports de l’île en vue du développement du transport aérien, notamment par la désaisonnalisation des liaisons aériennes avec la Sardaigne. Cette loi a été mise en œuvre par une série de mesures adoptées par l’exécutif de la Région, dont la décision no 29/36 du conseil régional du 29 juillet 2010 (ci-après, prises ensemble avec les dispositions pertinentes de la loi no 10/2010, les « mesures litigieuses »). Les mesures litigieuses prévoyaient notamment la conclusion par les exploitants aéroportuaires d’accords avec les compagnies aériennes en vue d’améliorer la desserte aérienne de l’île et d’assurer sa promotion en tant que destination touristique. Elles déterminaient, en outre, à quelles conditions et selon quelles modalités les sommes versées aux compagnies aériennes au titre de tels accords seraient remboursées par la Région aux exploitants aéroportuaires.

Le 29 juillet 2016, la Commission a adopté la décision déclarant le régime d’aides établi par les mesures litigieuses partiellement incompatible avec le marché intérieur et ordonnant la récupération des aides concernées auprès des compagnies aériennes considérées bénéficiaires, parmi lesquelles figurait la requérante. À l’appui de son recours en annulation, cette dernière invoquait plusieurs moyens tirés, notamment, de différentes erreurs de droit quant à la notion d’aide d’État ainsi qu’au caractère de minimis de la somme reçue.

Le Tribunal a, tout d’abord, rejeté le premier moyen tiré d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, en ce que la Commission n’aurait pas démontré l’existence d’une aide d’État, faute d’avoir recherché si un exploitant aéroportuaire avait agi comme un opérateur privé en économie de marché.

En effet, contrairement à la position soutenue par la requérante, la Région, plutôt que les exploitants aéroportuaires, était à l’origine de l’avantage contesté par la requérante. À cet égard, le Tribunal a confirmé, en premier lieu, que les paiements effectués par les exploitants aéroportuaires aux compagnies aériennes au titre des accords conclus représentaient une mobilisation de ressources d’État, dès lors que les fonds versés par la Région aux exploitants aéroportuaires avaient été ceux utilisés pour réaliser ces paiements, dont celui reçu par la requérante. Pour étayer cette conclusion, le Tribunal s’est principalement fondé sur l’analyse des modalités prévues par les mesures litigieuses en vue du remboursement par la Région des paiements réalisés par les exploitants aéroportuaires aux compagnies aériennes au titre des accords conclus. Le Tribunal a ainsi relevé l’existence d’un mécanisme de contrôle qui subordonnait le remboursement, au demeurant échelonné, des fonds engagés à la présentation de rapports comptables et de justificatifs établissant la conformité des accords, au titre desquels les paiements avaient été effectués aux objectifs poursuivis par la loi no 10/2010, ainsi que leur bonne exécution. Par ailleurs, la requérante avait elle-même constaté que le paiement reçu avait été « financé » par la Région.

En ce qui concerne, en deuxième lieu, l’imputabilité à la Région des contrats conclus par les exploitants aéroportuaires avec les compagnies aériennes et des paiements accordés à ces dernières, le Tribunal a relevé que le niveau de contrôle exercé par l’État sur l’octroi d’un avantage, tel qu’il ressort notamment du contexte de la mesure en question, de son ampleur, de son contenu ou des conditions qu’elle comporte, doit également être pris en compte afin de déterminer l’implication des autorités publiques dans son adoption, sans quoi l’avantage octroyé ne saurait leur être imputé. Examinant la décision attaquée à l’aune de ces critères, le Tribunal a alors considéré que, en l’occurrence, le niveau de contrôle exercé par la Région sur l’octroi des fonds aux compagnies aériennes établissait à suffisance de droit son implication dans la mise à disposition des fonds. En effet, quand bien même les modalités précises d’allocation des fonds obtenus par chacun des exploitants aéroportuaires n’étaient pas déterminées dans la loi no 10/2010, il n’en resterait pas moins que les décisions prises par l’exécutif régional en application de cette loi ont permis à la Région d’exercer un contrôle étroit sur les comportements des exploitants aéroportuaires ayant décidé de solliciter les mesures de financement prévues dans le cadre du régime d’aides litigieux, que ce soit par l’approbation préalable de leurs plans d’activités ou encore par les conditions requises en vue du remboursement des sommes versées par lesdits exploitants aux compagnies aériennes. Selon le Tribunal, l’exercice d’un tel contrôle par la Région démontrerait que les mesures de financement en cause lui étaient imputables, sans que cette conclusion ne puisse être remise en cause ni par le choix laissé aux exploitants aéroportuaires de solliciter ou non des fonds à la Région, en fonction de considérations économiques leur étant propres, ni par la prétendue nature d’entreprise publique d’un exploitant aéroportuaire déterminé. En conséquence, le Tribunal a approuvé la décision de la Commission d’avoir retenu que les exploitants aéroportuaires pouvaient être considérés comme des intermédiaires entre la Région et les compagnies aériennes, ayant intégralement transféré les fonds reçus de la Région et ayant ainsi agi conformément aux instructions reçues de ladite Région au moyen des plans d’activités approuvés par cette dernière.

Le Tribunal a jugé, en troisième lieu, que c’était à bon droit que la Commission n’avait pas examiné les transactions effectuées entre les compagnies aériennes et les exploitants aéroportuaires au regard du critère de l’opérateur privé en économie de marché. En effet, ces exploitants, qui n’étaient pas détenus par la Région, s’étaient bornés pour l’essentiel à mettre en œuvre le régime d’aides litigieux mis en place par celle-ci. Partant, les éléments, présentés par la requérante, relatifs à la rentabilité incrémentale de son contrat avec un exploitant aéroportuaire étaient dénués de pertinence. Par ailleurs, le Tribunal a précisé que, en tout état de cause, la participation de la requérante au financement d’une campagne de promotion ayant donné lieu à un paiement au titre des mesures litigieuses ne permettrait pas d’en déduire que le paiement reçu par cette dernière n’aurait donné lieu à l’octroi d’aucun avantage dès lors que, bien que la requérante et la Région, par l’intermédiaire dudit exploitant, cofinançaient cette campagne, elles n’y participaient pas dans des conditions comparables.

Le Tribunal a, ensuite, rejeté le deuxième moyen, tiré d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, en ce que la Commission n’aurait pas démontré que l’aide dont aurait bénéficié la requérante faussait ou menaçait de fausser la concurrence et affectait les échanges entre les États membres. À cet égard, le Tribunal a, tout d’abord, exclu que la requérante puisse utilement invoquer le montant limité du paiement dont elle a bénéficié de la part d’un exploitant aéroportuaire donné, dès lors que son argumentation selon laquelle l’existence d’une aide aurait dû être examinée au niveau d’un tel exploitant avait déjà été rejetée comme non fondée. En outre, dans l’hypothèse où la requérante aurait ainsi cherché à contester la qualification des mesures litigieuses de « régime d’aides » au sens de l’article 1er, sous d), du règlement 2015/1589 ( 3 ), le Tribunal a considéré qu’une telle argumentation serait irrecevable, faute de présentation suffisamment claire et précise dans le texte de la requête elle-même. En tout état de cause, cette argumentation ne pouvait prospérer, dès lors que les exploitants aéroportuaires n’étaient que de simples intermédiaires dans la mise en œuvre du régime d’aides litigieux et, partant, ne disposaient pas d’une marge d’appréciation dans la détermination des éléments essentiels de l’aide en question et quant à l’opportunité de son octroi. Un tel rôle revenait à l’exécutif régional de la Région. Pour le surplus, le Tribunal a considéré que la Commission avait suffisamment motivé en quoi le régime d’aides assurait un avantage sensible aux bénéficiaires par rapport à leurs concurrents et était de nature à profiter essentiellement aux entreprises participant aux échanges entre États membres.

Le Tribunal a, enfin, rejeté le troisième moyen, tiré d’une erreur tenant à l’absence d’examen par la Commission du point de savoir si le paiement reçu par la requérante constituait une aide de minimis au sens du règlement no 1998/2006 ( 4 ). Après avoir rappelé que, dans le cadre de l’examen d’un régime d’aides, la Commission peut se borner à examiner les caractéristiques du régime en cause, sans être tenue d’effectuer une analyse de l’aide octroyée dans chaque cas individuel sur le fondement d’un tel régime, le Tribunal a souligné que c’est aux autorités nationales qu’il appartient de vérifier la situation individuelle de chaque entreprise concernée par une opération de récupération. Il s’ensuit, selon lui, qu’il ne revenait pas à la Commission, en l’espèce, d’examiner l’éventuel caractère de minimis du paiement reçu par la requérante, de sorte que les arguments avancés par celle-ci à cet égard seraient inopérants. Le Tribunal a également considéré que l’identification de la requérante en tant que bénéficiaire dans le dispositif de la décision attaquée était dépourvue d’incidence sur les obligations des autorités italiennes à cet égard.

( 1 ) Décision (UE) 2017/1861 de la Commission, du 29 juillet 2016, concernant l’aide d’état SA 33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italie – Compensations versées aux aéroports sardes pour des obligations de service public (SIEG) (JO 2017, L 268, p. 1).

( 2 ) Legge regionale no 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (loi régionale no 10 portant mesures en vue du développement du transport aérien) (Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna no 12, du 16 avril 2010) (ci-après la « loi no 10/2010 »).

( 3 ) Règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO 2015, L 248, p. 9).

( 4 ) Règlement (UE) no 1998/2006 de la Commission, du 15 décembre 2006, concernant l’application des articles [107 et 108 TFUE] aux aides de minimis (JO 2006, L 379, p. 5).