Arrêt de la Cour (quatrième chambre) du 18 juin 2020.#Commission européenne contre RQ.#Pourvoi – Fonction publique – Fonctionnaires – Directeur général de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) – Immunité de juridiction – Décision de levée – Acte faisant grief – Droits de la défense.#Affaire C-831/18 P.

Affaire C‑831/18 P

Commission européenne

contre

RQ

Arrêt de la Cour(quatrième chambre) du 18 juin 2020

« Pourvoi – Fonction publique – Fonctionnaires – Directeur général de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) – Immunité de juridiction – Décision de levée – Acte faisant grief – Droits de la défense »

1. Pourvoi – Moyens – Simple répétition des moyens et arguments présentés devant le Tribunal – Irrecevabilité – Contestation de l’interprétation ou de l’application du droit de l’Union faite par le Tribunal – Recevabilité

   [Art. 256, § 1, 2d al., TFUE ; statut de la Cour de justice, art. 58, 1er al. ; règlement de procédure de la Cour, art. 168, § 1, d), et 169, § 2]

   (voir points 42, 43, 62, 63)

2. Recours des fonctionnaires – Acte faisant grief – Notion – Décision portant levée de l’immunité d’un fonctionnaire ou d’un agent – Inclusion

   [Protocole sur les privilèges et immunités de l’Union européenne, art. 11, a) ; statut des fonctionnaires, art. 90, § 2, et 91]

   (voir points 44-52)

3. Pourvoi – Moyens – Moyen dirigé contre un motif surabondant – Moyen inopérant – Rejet

   (Art. 256, § 1, TFUE ; statut de la Cour de justice, art. 58, 1er al.)

   (voir point 53)

4. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Droit à une bonne administration – Droit d’être entendu – Décision portant levée de l’immunité d’un fonctionnaire – Absence d’audition préalable du fonctionnaire au regard du secret de l’instruction invoqué par les autorités nationales – Admissibilité – Conditions – Mise en balance des exigences liées au secret de l’instruction avec celles liées au droit d’être entendu

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a), et 52, § 1]

   (voir points 64-82)

5. Fonctionnaires – Principes – Droits de la défense – Obligation d’entendre l’intéressé avant l’adoption d’un acte lui faisant grief – Portée – Décision portant levée de l’immunité d’un fonctionnaire – Absence d’audition préalable du fonctionnaire au regard du secret de l’instruction invoqué par les autorités nationales – Admissibilité – Conditions – Mise en balance des exigences liées au secret de l’instruction avec celles liées au droit d’être entendu – Obligation pour les institutions de l’Union d’obtenir des autorités nationales les éléments justifiant l’absence d’audition préalable – Obligation de coopération loyale

   (Art. 4, § 3, TUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2)

   (voir points 94-102)

6. Fonctionnaires – Principes – Droits de la défense – Obligation d’entendre l’intéressé avant l’adoption d’un acte lui faisant grief – Portée – Décision portant levée de l’immunité d’un fonctionnaire – Violation du droit du fonctionnaire d’être entendu – Conséquences – Annulation de la décision concernée – Conditions – Possibilité pour la procédure administrative d’aboutir à un résultat différent en l’absence de ladite violation, pour des considérations liées à l’intérêt du service

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2)

   (voir points 105-117)

Résumé

Par son arrêt Commission/RQ (C‑831/18 P), la Cour a annulé l’arrêt du Tribunal du 24 octobre 2018, RQ/Commission ( 1 ), par lequel celui-ci avait accueilli le recours en annulation introduit par RQ, ancien directeur général de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), contre la décision C(2016) 1449 final de la Commission européenne, du 2 mars 2016, de levée de son immunité de juridiction. La Cour a renvoyé l’affaire devant le Tribunal dans la mesure où le litige n’était pas en état d’être jugé.

En 2012, une plainte a été déposée auprès de la Commission par un fabricant de produits de tabac, laquelle contenait de graves allégations sur l’implication d’un membre de la Commission dans des tentatives de corruption. L’OLAF, dont RQ était alors le directeur général, a ouvert une enquête administrative et, afin d’avoir des éléments de preuve supplémentaires, a demandé à un témoin d’avoir une conversation téléphonique avec une personne prétendument impliquée dans la tentative de corruption alléguée. Cette conversation téléphonique a eu lieu en utilisant, avec l’accord et en présence de RQ, un téléphone portable dans les locaux de l’OLAF. Après la clôture de cette enquête administrative, une plainte pénale a été déposée devant un juge belge dans le cadre de laquelle était invoqué, notamment, le chef d’écoutes téléphoniques illégales. Aux fins de pouvoir instruire cette plainte, le juge d’instruction belge compétent a demandé à la Commission la levée de l’immunité de RQ, en vue de son audition en qualité de prévenu. La Commission ayant fait droit à cette demande, RQ a introduit un recours en annulation de la décision de levée de son immunité de juridiction. Ce recours a été accueilli par le Tribunal, au motif que la Commission aurait violé le droit d’être entendu de RQ, sans qu’il puisse être entièrement exclu que la décision attaquée aurait pu avoir un contenu différent en absence de cette violation.

Saisie d’un pourvoi formé par la Commission, la Cour a d’abord confirmé que la décision portant levée de l’immunité d’un fonctionnaire constitue un acte faisant grief, au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne, qui peut faire l’objet d’un recours devant les juridictions de l’Union. À cet égard, la Cour a souligné que, en supprimant la protection conférée au fonctionnaire par l’immunité de juridiction prévue à l’article 11, sous a), du protocole no 7 ( 2 ), une décision de levée de cette immunité l’expose à des mesures notamment de détention et de poursuite judiciaire instituées par le droit commun des États membres. Le fait que les privilèges et immunités de juridiction accordés aux fonctionnaires le sont exclusivement dans l’intérêt de l’Union n’ôte rien au constat que la levée de l’immunité d’un fonctionnaire modifie de façon caractérisée sa situation en le privant du bénéfice de cette immunité et, par voie de conséquence, constitue un acte lui faisant grief.

Après avoir rappelé que le droit d’être entendu est consacré non seulement par les articles 47 et 48 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), mais également par l’article 41 de celle-ci, la Cour a ensuite confirmé que la Commission était tenue d’entendre RQ avant d’adopter la décision portant levée de son immunité de juridiction, même si cette immunité des fonctionnaires sert exclusivement à sauvegarder les intérêts de l’Union. En effet, si cette dernière circonstance est susceptible d’impliquer un encadrement des arguments que le fonctionnaire concerné peut valablement faire valoir contre la levée de son immunité, elle ne saurait justifier le fait de ne pas du tout entendre ce fonctionnaire avant de procéder à une levée de son immunité.

S’agissant des restrictions qui peuvent être apportées aux droits consacrés par la Charte, tel que le droit d’être entendu, la Cour a rappelé que l’article 52, paragraphe 1, de la Charte exige que toute limitation soit prévue par la loi et respecte le contenu essentiel du droit fondamental en cause. En outre, cette disposition requiert que, dans le respect du principe de proportionnalité, la limitation soit nécessaire et réponde effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union.

À cet égard, la Cour a souligné que, même si, dans un cas tel que celui de RQ, l’absence d’audition préalable à l’adoption de la décision de levée de son immunité pourrait être justifiée par le secret d’instruction, prévu par le code d’instruction criminelle belge, une telle justification doit, néanmoins, être réservée à des cas exceptionnels. Il ne saurait, en effet, être présumé que toute instruction pénale implique systématiquement un risque de tentatives de dissimulation de preuves et d’indices par les personnes visées, ou des concertations frauduleuses entre elles, justifiant de ne pas les informer au préalable de l’existence de l’instruction les concernant. Il s’ensuit que le Tribunal avait estimé à juste titre que, avant de conclure à l’existence d’un cas exceptionnel, justifiant de procéder à la levée de l’immunité de RQ sans l’entendre au préalable, la Commission aurait dû, dans le respect du principe de coopération loyale avec les autorités nationales concernées, mettre en œuvre des mesures permettant, dans toute la mesure du possible, de respecter son droit d’être entendu, sans mettre en péril les intérêts que le secret de l’instruction vise à préserver.

Le Tribunal n’avait pas non plus commis d’erreur de droit en jugeant que l’absence d’audition de RQ avant l’adoption de la décision litigieuse allait au-delà de ce qui était nécessaire pour atteindre l’objectif consistant à garantir le secret de l’instruction et, par voie de conséquence, ne respectait pas le contenu essentiel de son droit d’être entendu. À cet égard, la Cour a notamment confirmé que, dans un cas tel que celui de RQ, la Commission est obligée d’obtenir la fourniture par les autorités nationales d’éléments suffisamment probants pour justifier une atteinte grave à son droit d’être entendu. Une telle démarche n’emporte pas, par nature, ingérence dans la procédure de l’État membre concerné, lequel est tenu par l’obligation de coopération loyale prévue à l’article 4, paragraphe 3, TUE.

Sur le plan des conséquences juridiques de la violation du droit d’être entendu de RQ, la Cour a, toutefois, rappelé qu’une violation des droits de la défense n’entraîne l’annulation de la décision prise au terme de la procédure administrative en cause que si, en l’absence de cette irrégularité, cette procédure pouvait aboutir à un résultat différent. Afin d’apprécier l’incidence de la violation du droit d’être entendu de RQ sur la légalité de la décision portant levée de son immunité de juridiction, seules importent des considérations liées à l’intérêt du service. Partant, RQ aurait dû démontrer qu’il n’était pas entièrement exclu que la décision de la Commission aurait eu un contenu différent s’il avait pu faire valoir des arguments et des éléments relatifs à l’intérêt du service. Or, RQ n’ayant présenté aucun argument devant le Tribunal tenant à une telle démonstration, celui-ci avait commis une erreur de droit en jugeant que la violation du droit d’être entendu de RQ justifiait l’annulation de la décision de levée de son immunité de juridiction.

( 1 ) Arrêt du Tribunal du 24 octobre 2018, RQ/Commission (T‑29/17, EU:T:2018:717)

( 2 ) Protocole (no 7) sur les privilèges et immunités de l’Union européenne (JO 2010, C 83, p. 266)