Arrêt du Tribunal (première chambre) du 26 mars 2020.#Laurence Bonnafous contre Commission européenne.#Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Rapport d’audit des ressources humaines de l’EACEA – Refus d’accès – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit.#Affaire T-646/18.

Affaire T‑646/18

Laurence Bonnafous

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (première chambre) du 26 mars 2020

« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Rapport d’audit des ressources humaines de l’EACEA – Refus d’accès – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit »

1. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Obligation de motivation – Portée

   [Art. 296 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, c) ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4]

   (voir points 22-25, 31, 35)

2. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Obligation pour l’institution de procéder à un examen concret et individuel des documents – Portée – Exclusion de l’obligation – Conditions

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2)

   (voir points 60, 61, 82, 83)

3. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Règlement no 966/2012 – Protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Application aux conclusions et aux rapports de l’auditeur interne – Présomption générale d’application de l’exception au droit d’accès aux documents afférents à un audit interne – Admissibilité – Limites

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2, 3e tiret)

   (voir points 68-77)

4. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Intérêt public supérieur justifiant la divulgation de documents – Obligation pour l’institution de mettre en balance les intérêts en présence – Intérêt subjectif de l’intéressé de se défendre – Exclusion

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2 et 3)

   (voir point 89)

Résumé

Dans l’arrêt Bonnafous/Commission (T‑646/18), prononcé le 26 mars 2020, le Tribunal a rejeté le recours de la requérante tendant à l’annulation de la décision de la Commission européenne du 9 octobre 2018 ( 1 ), qui, en application du règlement no 1049/2001 ( 2 ), avait refusé d’accorder à la requérante l’accès au rapport final d’audit du service d’audit interne de la Commission sur le management des ressources humaines de l’Agence exécutive « Éducation, audiovisuel et culture » (EACEA), daté du 21 janvier 2018. Cette affaire a donné l’occasion au Tribunal de préciser certains aspects concernant l’exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 ( 3 ).

Le 30 juillet 2018, la requérante, Mme Laurence Bonnafous, ancien agent contractuel de l’EACEA, a adressé un courriel au service d’audit interne de la Commission, afin de solliciter, en application du règlement no 1049/2001, l’accès au rapport final d’audit demandé. Le 9 octobre 2018, la Commission a adopté la décision attaquée, par laquelle elle a rejeté la demande confirmative d’accès au document de la requérante. Elle a considéré, en substance, d’une part, que l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, interprétée à la lumière du règlement financier ( 4 ), s’opposait à la divulgation prématurée d’un rapport d’audit qui risquerait de compromettre la sérénité et l’indépendance de l’audit en cause en nuisant à la mise en œuvre par l’EACEA des recommandations qui y figurent et, d’autre part, qu’aucun intérêt public supérieur ne justifiait que cette exception ne soit pas appliquée.

Par son recours en annulation à l’encontre de cette décision de la Commission, la requérante conteste notamment l’application de l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 ainsi que son interprétation à la lumière du règlement financier, au document demandé, au motif que l’audit dans le cadre duquel s’inscrivait la rédaction de ce document avait été achevé lorsqu’elle a présenté sa demande d’accès audit document. Selon la requérante, il serait en effet contraire à l’objectif poursuivi par le règlement no 1049/2001, ainsi qu’au principe de transparence ( 5 ), d’attendre que les recommandations formulées dans un rapport final d’audit soient mises en œuvre avant que les documents qui y sont afférents ne puissent être divulgués sans crainte de nuire aux objectifs poursuivis par cet audit.

Le Tribunal a rejeté l’argumentation de la requérante à cet égard. En effet, après avoir précisé que l’article 99, paragraphe 6, du règlement financier prévoit que « les rapports et les conclusions de l’auditeur interne […] ne sont accessibles au public que lorsque l’auditeur interne a validé les mesures prises en vue de leur mise en œuvre », le Tribunal a constaté que le règlement no 1049/2001 et le règlement financier ont des objectifs différents. Ainsi, le règlement no 1049/2001 vise à faciliter au maximum l’exercice du droit d’accès aux documents ainsi qu’à promouvoir de bonnes pratiques administratives. Le règlement financier vise, pour sa part, à définir les règles financières applicables au budget général de l’Union. Parallèlement, le Tribunal a observé que le règlement no 1049/2001 et le règlement financier ne comportent pas de disposition prévoyant expressément la primauté de l’un sur l’autre. Or, il découle d’une jurisprudence constante qu’il ne saurait être exclu, par principe, d’interpréter les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 à la lumière de certaines réglementations spécifiques du droit de l’Union. Ainsi, dans un tel cas de figure, il convient d’assurer une application de chacun de ces règlements qui soit compatible avec celle de l’autre et en permette une application cohérente.

Or, le Tribunal a relevé que l’objet même de l’article 99, paragraphe 6, du règlement financier est de restreindre l’accès aux rapports et aux conclusions de l’auditeur interne, en préservant lesdits documents d’une divulgation au public jusqu’à la validation de leurs mesures de mise en œuvre par ce dernier. Dans ces conditions, permettre un accès généralisé, sur la base du règlement no 1049/2001, aux rapports de l’auditeur interne dont les mesures de mise en œuvre n’ont pas encore fait l’objet d’une validation par ce dernier serait de nature à mettre en péril l’équilibre que le législateur de l’Union a voulu assurer dans le règlement financier entre le droit du public d’accéder aux documents des institutions le plus largement possible et la faculté, pour l’auditeur interne, de mener à bien les audits qu’il conduit.

Dès lors, selon le Tribunal, aux fins d’interpréter l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, il convient d’appliquer une présomption générale selon laquelle la divulgation des conclusions et des rapports de l’auditeur interne préalablement à la validation, par ce dernier, des mesures de mise en œuvre qu’ils comprennent est susceptible de nuire aux objectifs des audits qu’il conduit, étant entendu que cette présomption de nocivité n’exclut nullement, pour les intéressés, la possibilité de démontrer, notamment, qu’un document donné dont la divulgation est demandée n’est pas couvert par ladite présomption.

En tout état de cause, le Tribunal a précisé que le fait que les documents afférents à un audit interne soient couverts par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, pour autant que les mesures de mise en œuvre de l’audit en cause n’aient pas été validées par l’auditeur interne, ne conduit à restreindre le droit fondamental du public à l’accès aux documents que de manière doublement limitée. En effet, d’une part, cette interprétation ne concerne, parmi les activités d’inspection, d’enquête et d’audit, que la catégorie spécifique des audits conduits par l’auditeur interne. D’autre part, elle est limitée dans le temps, puisqu’elle ne permet aux institutions de l’Union de refuser l’accès aux rapports et conclusions relatifs à de tels audits internes que jusqu’à ce que l’auditeur interne ait validé les mesures prises en vue de leur mise en œuvre.

( 1 ) Décision C(2018) 6753 final de la Commission, du 19 octobre 2018 (Décision de la Commission visant à approuver la réponse à la demande confirmative d’accès aux documents GESTDEM 2018/4141).

( 2 ) Règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).

( 3 ) En vertu de cette disposition, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.

( 4 ) Article 99, paragraphe 6, du règlement (UE, Euratom) no 966/2012 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil (JO 2012, L 298, p. 1, ci-après le « règlement financier »).

( 5 ) Le principe de transparence est reconnu par l’article 15 TFUE et l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.