Arrêt de la Cour (grande chambre) du 5 décembre 2023.#Grand-duché de Luxembourg e.a. contre Commission européenne.#Pourvoi – Aides d’État – Article 107, paragraphe 1, TFUE – Décisions fiscales anticipatives adoptées par un État membre – Aide déclarée incompatible avec le marché intérieur – Obligation de récupération de cette aide – Notion d’“avantage” – Détermination du cadre de référence – Imposition “normale” selon le droit national – Contrôle par la Cour de l’interprétation et de l’application du droit national par le Tribunal de l’Union européenne – Fiscalité directe – Interprétation stricte – Pouvoirs de la Commission européenne – Obligation de motivation – Qualification juridique des faits – Notion d’“abus de droit” – Appréciation ex ante par l’administration fiscale de l’État membre concerné – Principe de sécurité juridique.#Affaires jointes C-451/21 P et C-454/21 P.

Affaires jointes C‑451/21 P et C-454/21 P

Grand-Duché de Luxembourg e.a.

contre

Commission européenne

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 5 décembre 2023

« Pourvoi – Aides d’État – Article 107, paragraphe 1, TFUE – Décisions fiscales anticipatives adoptées par un État membre – Aide déclarée incompatible avec le marché intérieur – Obligation de récupération de cette aide – Notion d’“avantage” – Détermination du cadre de référence – Imposition “normale” selon le droit national – Contrôle par la Cour de l’interprétation et de l’application du droit national par le Tribunal de l’Union européenne – Fiscalité directe – Interprétation stricte – Pouvoirs de la Commission européenne – Obligation de motivation – Qualification juridique des faits – Notion d’“abus de droit” – Appréciation ex ante par l’administration fiscale de l’État membre concerné – Principe de sécurité juridique »

1. Pourvoi – Moyens – Appréciation erronée des faits et des éléments de preuve – Irrecevabilité – Contrôle par la Cour de l’appréciation des faits et des éléments de preuve – Exclusion sauf cas de dénaturation – Examen par la Commission de l’existence d’une aide d’État en matière fiscale – Délimitation du cadre de référence en droit national et interprétation des dispositions le composant – Question de droit pouvant être invoquée dans le cadre d’un pourvoi

   (Art. 256, § 1, 2d al., TFUE ; statut de la Cour de justice, art. 58, 1er al.)

   (voir points 76-80)

2. Aides accordées par les États – Notion – Caractère sélectif de la mesure – Mesure conférant un avantage fiscal – Décision fiscale anticipée relative à un montage sociétaire et financier complexe – Cadre de référence pour déterminer l’existence d’un avantage sélectif – Identification du régime fiscal commun ou normal – Prise en compte du seul droit national en matière de fiscalité directe – Obligation pour la Commission d’accepter l’interprétation littérale du droit national donnée par l’État membre – Limites – Existence d’une autre interprétation prévalant dans la jurisprudence ou la pratique administrative de cet État – Charge de la preuve incombant à la Commission – Nécessité d’apporter des éléments fiables et concordants, soumis à un débat contradictoire

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 106-131)

3. Aides accordées par les États – Notion – Caractère sélectif de la mesure – Mesure conférant un avantage fiscal – Décision fiscale anticipée relative à un montage sociétaire et financier complexe – Non-application par l’administration fiscale d’une disposition nationale visant à prévenir les abus de droit en matière fiscale – Octroi d’un avantage sélectif – Condition – Omission d’appliquer la disposition anti-abus s’écartant de la jurisprudence ou de la pratique administrative nationale

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 151-159)

4. Aides accordées par les États – Notion – Caractère sélectif de la mesure – Mesure conférant un avantage fiscal – Décision fiscale anticipée relative à un montage sociétaire et financier complexe – Analyse de la Commission concluant à l’octroi d’un avantage sélectif – Analyse entachée d’erreurs de droit

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 163-186)

Résumé

Entre 2008 et 2014, l’administration fiscale luxembourgeoise a émis deux séries de décisions fiscales anticipatives (« tax rulings », ci-après « DFA ») concernant deux opérations de restructuration réalisées par plusieurs sociétés luxembourgeoises du groupe Engie.

Les opérations de restructuration en cause, qui présentent une structure économique et juridique semblable, s’articulent toutes deux autour de la cession, au sein du groupe Engie, des actifs d’une société à une société filiale. Afin de financer cet achat, la société filiale émet auprès d’une société intermédiaire un emprunt sans intérêts obligatoirement convertible en actions à l’échéance, dénommé zéro-intérêts obligation remboursable en actions (ZORA). Au terme de l’emprunt, la société filiale doit rembourser, au moyen d’une émission d’actions, le montant nominal de l’emprunt majoré d’une « prime » constituée de l’ensemble des bénéfices qu’elle a réalisés pendant la durée du prêt, qualifiés d’« accrétions sur ZORA ».

Pour financer sa souscription à l’emprunt, la société intermédiaire a, quant à elle, recours à un contrat de vente à terme prépayé conclu avec une société holding du groupe Engie, qui est actionnaire unique tant de la société filiale que de la société intermédiaire. Lors de la conclusion dudit contrat, la société holding verse à la société intermédiaire un montant correspondant au montant nominal du ZORA, en contrepartie duquel la société intermédiaire cède à la société holding les droits portant sur les actions qui seront émises au terme du ZORA, y compris celles correspondant, le cas échéant, à la valeur cumulée des accrétions sur ZORA.

Après avoir demandé des renseignements aux autorités luxembourgeoises sur les DFA adoptées à l’égard du groupe Engie, la Commission a ouvert la procédure formelle d’examen. À l’issue de cette procédure, la Commission a constaté, par décision du 20 juin 2018 ( 1 ), que le Grand-Duché de Luxembourg avait, par l’intermédiaire de son administration fiscale, octroyé, en violation de l’article 107, paragraphe 1, et de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, un avantage sélectif au groupe Engie. Elle a ordonné la récupération de cet avantage auprès des bénéficiaires. Dans sa décision, la Commission a, en substance, estimé que, en raison des DFA en cause, la quasi-totalité des bénéfices réalisés par les filiales d’Engie au Luxembourg n’avaient pas été imposés.

Le Grand-Duché de Luxembourg et des sociétés du groupe Engie ont introduit des recours en annulation de cette décision, qui ont été rejetés par le Tribunal ( 2 ).

Saisie de pourvois introduits par le Grand-Duché de Luxembourg et des sociétés du groupe Engie, la Cour, réunie en grande chambre, annule l’arrêt du Tribunal, puis, statuant définitivement sur le litige, annule également la décision litigieuse. Dans ce contexte, elle précise sa jurisprudence concernant la définition et l’analyse du cadre de référence au regard duquel la sélectivité de mesures fiscales doit être appréciée afin de déterminer si elles sont constitutives d’aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.

Appréciation de la Cour

Tout d’abord, la Cour déclare recevables les moyens des pourvois contestant les appréciations du Tribunal au sujet du cadre de référence issu du droit luxembourgeois que la Commission a déterminé afin d’examiner si les DFA en cause conféraient un avantage sélectif au groupe Engie.

À cet égard, la Cour relève que la question de savoir si le Tribunal a délimité de manière appropriée le système de référence en droit luxembourgeois et, par extension, a interprété de manière correcte les dispositions nationales composant ce système est une question de droit susceptible de faire l’objet du contrôle de la Cour au stade du pourvoi. Ainsi, les arguments des requérants au pourvoi tendant à remettre en cause le choix du cadre de référence ou sa signification dans la première étape de l’analyse de l’existence d’un avantage sélectif sont recevables, puisque cette analyse procède d’une qualification juridique du droit national sur la base d’une disposition du droit de l’Union.

Après avoir déclaré ces moyens recevables, la Cour rappelle, sur le fond, que, afin de qualifier une mesure fiscale nationale de « sélective » aux fins de l’application de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, la Commission doit identifier, dans un premier temps, le système de référence, à savoir le régime fiscal « normal » applicable dans l’État membre concerné, et démontrer, dans un second temps, que la mesure fiscale en cause déroge à ce système de référence, dans la mesure où elle introduit des différenciations entre des opérateurs se trouvant, au regard de l’objectif poursuivi par ce dernier, dans une situation factuelle et juridique comparable.

Sur ce point, la Cour observe, en outre, que, en dehors des domaines dans lesquels le droit fiscal de l’Union fait l’objet d’une harmonisation, c’est l’État membre concerné qui détermine, par l’exercice de ses compétences propres en matière de fiscalité directe, les caractéristiques constitutives de l’impôt, lesquelles définissent, en principe, le système de référence ou le régime fiscal « normal ». Il en va notamment ainsi de la détermination de l’assiette de l’impôt, de son fait générateur et des éventuelles exonérations dont il est assorti. Il s’ensuit que seul le droit national applicable dans l’État membre concerné doit être pris en compte en vue d’identifier ledit système de référence. Cette conclusion est toutefois sans préjudice de la possibilité de constater que le cadre de référence lui-même, tel qu’il découle du droit national, est incompatible avec le droit de l’Union en matière d’aides d’État, dès lors que le système fiscal en cause a été configuré selon des paramètres manifestement discriminatoires, destinés à contourner ledit droit.

À l’aune de ces principes, la Cour constate que, aux fins d’établir la sélectivité des DFA en cause, la Commission s’est fondée sur quatre voies de raisonnement, dont la deuxième a été avalisée par le Tribunal dans l’arrêt sous pourvoi. Dans le cadre de cette deuxième voie de raisonnement, la Commission a avancé que l’exonération des revenus correspondant aux accrétions sur ZORA, accordée en vertu des DFA au niveau des sociétés holding, dérogeait à l’application « normale » des articles 164 et 166 de la loi luxembourgeoise concernant l’impôt sur le revenu (ci-après la « LIR ») ( 3 ), relatifs respectivement à l’imposition des distributions de bénéfices et à l’exonération des revenus de participations.

Le Grand-Duché de Luxembourg ayant contesté l’interprétation des articles 164 et 166 de la LIR retenue par la Commission, la Cour relève que, lorsque l’interprétation du régime fiscal « normal » donnée par l’État membre concerné est compatible avec le libellé des dispositions en cause, la Commission ne peut s’écarter de cette interprétation que si elle est en mesure d’établir qu’une autre interprétation prévaut dans la jurisprudence ou la pratique administrative de cet État membre, en se fondant sur des éléments fiables et concordants, soumis à un débat contradictoire.

Or, les éléments sur lesquels le Tribunal a pris appui ne lui permettaient pas de constater valablement que la Commission avait pu établir à suffisance de droit que, s’agissant de l’interprétation des articles 164 et 166 de la LIR, prévalait en droit luxembourgeois une interprétation autre que celle avancée par le Grand-Duché de Luxembourg, cette dernière étant compatible avec le libellé de ces dispositions. Ainsi, la Cour constate que c’est au terme d’une analyse entachée d’une erreur de droit et d’une dénaturation de faits que le Tribunal a confirmé le bien-fondé de la deuxième voie de raisonnement avancée par la Commission aux fins d’établir la sélectivité des DFA.

La Cour examine, en outre, l’argumentation des requérants au pourvoi portant sur la quatrième voie de raisonnement présentée, à titre subsidiaire, par la Commission aux fins d’établir la sélectivité des DFA en cause, selon laquelle l’avantage sélectif résultait de l’absence d’application, par les autorités fiscales luxembourgeoises, de l’article 6 de la loi d’adaptation fiscale ( 4 ) relatif à l’abus de droit. Sur ce point, les requérants au pourvoi contestent l’analyse du Tribunal selon laquelle la Commission pouvait établir le caractère sélectif des DFA au regard dudit article, sans tenir compte de la pratique administrative nationale relative à cette disposition, au motif que cette dernière n’aurait pas suscité de difficulté d’interprétation.

À cet égard, la Cour rappelle que qualifier une mesure fiscale de « sélective » présuppose non seulement la connaissance du contenu des règles de droit pertinentes, mais exige également l’examen de la portée de celles-ci fondé, entre autres, sur la pratique administrative et juridictionnelle de l’État membre concerné. Elle souligne, en outre, que l’article 6 de la loi d’adaptation fiscale relatif à l’abus de droit présente par nature un degré particulièrement élevé de généralité. Le choix de prévoir une telle disposition et de définir ses modalités de mise en œuvre relève des compétences propres des États membres en matière de fiscalité directe dans les domaines n’ayant pas fait l’objet d’une harmonisation en droit de l’Union et, partant, de leur autonomie fiscale.

Dans ces conditions, la Commission ne saurait conclure que l’omission des autorités fiscales luxembourgeoises d’appliquer l’article 6 de la loi d’adaptation fiscale en vue de refuser un traitement fiscal sollicité par un contribuable dans une demande de DFA a entraîné l’octroi d’un avantage sélectif que pour autant que cette omission s’écarte de la jurisprudence ou de la pratique administrative nationales relatives à cette disposition. Dans le cas contraire, la Commission serait en mesure de définir elle-même ce qui constitue ou non une application correcte d’une telle disposition, ce qui excéderait les limites des compétences dont elle est investie par les traités en matière de contrôle des aides d’État.

Partant, la Cour conclut que le Tribunal a également commis une erreur de droit en considérant que la prise en compte par la Commission de la pratique administrative des autorités fiscales luxembourgeoises relative à l’article 6 de la loi d’adaptation fiscale n’était pas requise, au motif que cette disposition n’aurait suscité aucune difficulté d’interprétation.

Eu égard à ce qui précède, la Cour annule l’arrêt sous pourvoi. Estimant, en outre, que le litige est en état d’être jugé, la Cour examine, ensuite, elle-même les recours en annulation de la décision litigieuse introduits par le Grand-Duché de Luxembourg et des sociétés du groupe Engie.

Au soutien de leurs recours en annulation, ces parties contestent, en substance, les quatre voies de raisonnement sur lesquelles la Commission s’est fondée aux fins d’établir la sélectivité des DFA en cause.

S’agissant de la deuxième voie de raisonnement avancée par la Commission, selon laquelle l’exonération des revenus correspondant aux accrétions sur ZORA, accordée en vertu des DFA au niveau des sociétés holding, dérogeait à l’application « normale » des articles 164 et 166 de la LIR, la Cour souligne, d’une part, qu’il résulte de son analyse des moyens des pourvois que l’appréciation du Tribunal est entachée d’une dénaturation des faits. D’autre part, la Cour confirme que, dans la décision litigieuse, la Commission s’est écartée de l’interprétation des articles 164 et 166 de la LIR donnée par le Grand-Duché de Luxembourg sans établir que celle-ci était incompatible avec le libellé desdites dispositions ou qu’une autre interprétation prévalait dans la jurisprudence ou la pratique administrative luxembourgeoise, ce qui constitue une erreur de droit.

Après avoir constaté qu’il résulte de son analyse des moyens des pourvois que la quatrième voie de raisonnement était également viciée en droit, la Cour examine les moyens en annulation visant les première et troisième voies de raisonnement, dans lesquelles la Commission s’est basée sur un cadre de référence étendu au système luxembourgeois d’imposition des sociétés aux fins d’établir la sélectivité des DFA.

À ce dernier égard, la Cour observe notamment que le système de référence ou le régime fiscal « normal » doit inclure les dispositions prévoyant les exonérations que l’administration fiscale nationale a considérées applicables au cas d’espèce, lorsque, comme en l’espèce, ces dispositions ne confèrent pas, en elles-mêmes, d’avantage sélectif au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Dans une telle hypothèse, eu égard aux compétences propres des États membres en matière de fiscalité directe et au respect dû à leur autonomie fiscale, la Commission ne peut établir une dérogation à un cadre de référence en se limitant à constater qu’une mesure s’écarte d’un objectif général d’imposition de toutes les sociétés résidentes dans l’État membre concerné, sans tenir compte de dispositions du droit national spécifiant les modalités selon lesquelles ledit objectif est mis en œuvre. Or, en l’occurrence, la Commission n’a pas inclus l’article 166 de la LIR dans le cadre de référence étendu au système luxembourgeois d’imposition des sociétés, alors que cette disposition constitue la base juridique des DFA en cause. Ainsi, la Cour conclut que cette erreur a nécessairement vicié l’ensemble de l’analyse de sélectivité opérée par la Commission au titre du cadre de référence étendu au système luxembourgeois d’imposition des sociétés.

À la lumière de ce qui précède, la Cour accueille les moyens en annulation de la décision litigieuse tirés d’erreurs d’appréciation et de droit dans l’identification d’un avantage sélectif et annule, par voie de conséquence, cette décision.

( 1 ) Décision (UE) 2019/421 de la Commission, du 20 juin 2018, concernant l’aide d’État SA.44888 (2016/C) (ex 2016/NN) mise à exécution par le Luxembourg en faveur d’Engie (JO 2019, L 78, p. 1, ci-après la « décision litigieuse »).

( 2 ) Arrêt du 12 mai 2021, Luxembourg e.a./Commission (T‑516/18 et T‑525/18, EU:T:2021:251).

( 3 ) Loi du 4 décembre 1967, concernant l’impôt sur le revenu (Mémorial A 1967, p. 1228), telle que modifiée.

( 4 ) Steueranpassungsgesetz (loi d’adaptation fiscale), du 16 octobre 1934 (Mémorial A 1934, p. 9001).