Arrêt du Tribunal (dixième chambre élargie) du 20 décembre 2023.#Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale e.a. contre Commission européenne.#Aides d’État – Taxation des autorités portuaires en Italie – Exemption de l’impôt sur le revenu des sociétés – Décision déclarant l’aide incompatible avec le marché intérieur – Aide existante – Notion d’“entreprise” – Notion d’“activité économique” – Avantage – Sélectivité – Distorsion de concurrence – Affectation des échanges entre États membres – Égalité de traitement.#Affaire T-166/21.

Affaire T‑166/21

Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale e.a.

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (dixième chambre élargie) du 20 décembre 2023

« Aides d’État – Taxation des autorités portuaires en Italie – Exemption de l’impôt sur le revenu des sociétés – Décision déclarant l’aide incompatible avec le marché intérieur – Aide existante – Notion d’“entreprise” – Notion d’“activité économique” – Avantage – Sélectivité – Distorsion de concurrence – Affectation des échanges entre États membres – Égalité de traitement »

1. Recours en annulation – Moyens – Défaut ou insuffisance de motivation – Moyen distinct de celui portant sur la légalité au fond

   (Art. 263 et 296 TFUE)

   (voir points 46, 47)

2. Concurrence – Application des règles de concurrence – Égalité de traitement entre entreprises publiques et privées – Régime de la propriété publique – Absence d’incidence

   (Art. 106, § 1, 107, § 1, et 345 TFUE)

   (voir points 55-57)

3. Concurrence – Règles de l’Union – Entreprise – Notion – Exercice d’une activité économique – Critère déterminant – Statut juridique et mode de financement de l’entité – Absence de pertinence

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 65, 67, 68)

4. Concurrence – Règles de l’Union – Entreprise – Notion – Exercice d’une activité économique – Pouvoir d’appréciation de la Commission – Pratique décisionnelle antérieure – Qualification d’activités analogues à celles précédemment examinées dans des décisions antérieures conformément à ladite pratique – Qualification d’une activité en l’absence de pratique décisionnelle antérieure sur le fondement d’investigations propres au cas d’espèce – Violation du principe d’égalité de traitement – Absence

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 20 et 21)

   (voir points 77-88)

5. Aides accordées par les États – Affectation des échanges entre États membres – Atteinte à la concurrence – Critères d’appréciation – Concurrence entre certains ports italiens et certains ports d’autres États membres – Suffisance d’une concurrence potentielle

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 93, 94, 190, 191)

6. Concurrence – Règles de l’Union – Destinataires – Entreprises – Notion – Exercice d’une activité économique – Notion – Octroi d’autorisations pour les opérations portuaires – Service constituant une prérogative de puissance publique de nature non économique – Service n’étant pas fourni sur un marché donné – Exclusion

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 96-101)

7. Concurrence – Règles de l’Union – Destinataires – Entreprises – Notion – Exercice d’une activité économique – Notion – Octroi d’accès aux ports et attribution de concessions – Caractère rémunératoire – Critères d’appréciation

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 105-111)

8. Concurrence – Règles de l’Union – Destinataires – Entreprises – Notion – Exercice d’une activité économique – Notion – Octroi d’autorisations pour les opérations portuaires – Caractère rémunératoire – Critères d’appréciation

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 112-115)

9. Aides accordées par les États – Notion – Aides provenant de ressources de l’État – Octroi imputable à l’État d’un avantage au moyen des ressources de l’État – Exonération fiscale prévue par une réglementation nationale – Inclusion

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 124-129)

10. Aides accordées par les États – Notion – Caractère sélectif de la mesure – Distinction entre l’exigence de sélectivité et la détection concomitante d’un avantage économique ainsi qu’entre un régime d’aides et une aide individuelle

    (Art. 107, § 1, TFUE)

    (voir points 134-139)

11. Aides accordées par les États – Notion – Caractère sélectif de la mesure – Mesure conférant un avantage fiscal – Cadre de référence pour déterminer l’existence d’un avantage – Délimitation matérielle – Critères – Identification du régime fiscal commun ou normal – Disposition s’inscrivant dans un système fiscal plus large

    (Art. 107, § 1, TFUE)

    (voir points 144-155)

12. Aides accordées par les États – Notion – Caractère sélectif de la mesure – Dérogation au système fiscal général – Justification tirée de la nature et de l’économie du système – Critères d’appréciation

    (Art. 107, § 1, TFUE)

    (voir points 161-165 ; 169-173)

13. Aides accordées par les États – Affectation des échanges entre États membres – Atteinte à la concurrence – Critères d’appréciation – Absence d’harmonisation en matière de fiscalité directe – Limitation de l’examen de la distorsion potentielle de la concurrence au seul plan national – Absence

    (Art. 107, § 1, TFUE)

    (voir point 195)

14. Recours en annulation – Arrêt d’annulation – Portée – Annulation partielle d’un acte du droit de l’Union – Condition – Caractère détachable des éléments annulables de l’acte attaqué

    (voir points 199, 200)

Résumé

Statuant en formation élargie à cinq juges, le Tribunal rejette partiellement le recours introduit par différentes autorités portuaires italiennes tendant à l’annulation de la décision de la Commission européenne du 4 décembre 2020, concernant le régime d’aides ( 1 ) dont bénéficient les autorità di sistema portuale (autorités de système portuaires, Italie, ci-après les « AdSPs »). Par cet arrêt, le Tribunal précise, en particulier, selon quels critères il y a lieu d’apprécier le caractère économique des activités exercées par une entité publique sans but lucratif chargée de la gestion d’infrastructures portuaires.

Adoptée à la suite d’une enquête menée en 2013 dans l’ensemble des États membres, afin d’obtenir une vue d’ensemble sur le fonctionnement et la fiscalité de leurs ports, la décision attaquée constate que la mesure portant exonération de l’impôt sur les sociétés des opérateurs actifs dans le secteur portuaire constitue un régime d’aides d’État existant incompatible avec le marché intérieur. Elle ordonne par conséquent la suppression de cette mesure et la soumission des revenus des activités économiques de ses bénéficiaires à l’impôt sur les sociétés à partir du début de l’année fiscale suivant la date de son adoption.

Plus spécifiquement, la législation italienne relative à l’impôt sur le revenu des sociétés (ci-après l’« IRES ») exonère de celui-ci une multitude d’entités étatiques et d’organismes publics, dont les organismes gestionnaires du domaine collectif. Parmi ces derniers, figurent, selon les autorités italiennes, les AdSPs.

Les AdSPs sont des personnes morales de droit public établies par la loi afin d’assurer, de manière autonome, la gestion des infrastructures portuaires dont elles ont la charge. À ces fins, les AdSPs disposent de diverses ressources financières, dont le produit des redevances qu’elles sont habilitées à percevoir en contrepartie de l’octroi d’accès aux ports (ci-après les « redevances portuaires »), de l’octroi d’autorisations pour les opérations portuaires (ci-après les « redevances d’autorisation ») ainsi que de l’attribution de concessions de zones domaniales et de quais (ci-après les « redevances de concession »).

Dans la décision attaquée, la Commission a considéré que les AdSPs exercent des activités non économiques et des activités économiques, ces dernières correspondant aux trois catégories d’activités donnant lieu aux redevances susvisées. Dans ces circonstances, la Commission a conclu que l’exonération de l’IRES constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, pour autant que les AdSPs exercent des activités économiques.

Appréciation du Tribunal

Dans un premier temps, le Tribunal examine le moyen tiré d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, par lequel les requérantes font, en substance, grief à la Commission d’avoir retenu à tort la nature économique de certaines des activités exercées par les AdSPs.

À cet égard, le Tribunal souligne, tout d’abord, que l’appréciation de la Commission ne saurait être critiquée, pour autant qu’elle n’aurait pas tenu compte du statut juridique des entités en question. En effet, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence constante, l’article 107, paragraphe 1, TFUE est applicable à toute entreprise, entendue comme entité exerçant une activité économique, indépendamment de son statut juridique et de son mode de financement.

Ensuite, aucune violation du principe d’égalité de traitement ne saurait être retenue, au regard de la pratique décisionnelle antérieure de la Commission invoquée par les requérantes sur ce point. À cet égard, le Tribunal considère que la Commission a traité de manière égale des situations comparables, en ce qui concerne les activités soumises aux redevances de concession et aux redevances portuaires, puisqu’elle avait retenu la nature économique d‘activités équivalentes exercées par les autorités portuaires belges et françaises visées dans les décisions antérieures. S’agissant, en revanche, des redevances d’autorisation, il y a lieu de constater que ces redevances n’ont pas encore fait l’objet d’un examen par la Commission.

Enfin, le Tribunal examine successivement les griefs relatifs à l’appréciation du caractère économique des activités exercées par les AdSPs et leur qualification en tant qu’entreprises, tirés de l’absence de marché sur lequel les AdSPs offriraient leurs services et de la nature des redevances perçues par les AdSPs. À cet égard, il convient de rappeler que relève de la notion d’entreprise toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique et du mode de financement de celle-ci, étant entendu que toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné constitue une activité économique.

En l’occurrence, en ce qui concerne, d’une part, la prétendue absence de marché sur lequel les AdSPs offriraient leurs services, le Tribunal relève d’emblée que c’est à tort que les requérantes soutiennent que les AdSPs ne sont exposées à aucune concurrence, compte tenu de leur monopole légal. En effet, ainsi que la Commission l’a, au contraire, relevé à juste titre, il existe une concurrence entre certains ports italiens et certains ports situés dans d’autres États membres, de sorte qu’elle a pu conclure, à bon droit, que l’octroi d’accès aux ports et l’attribution de concessions de zones domaniales et de quais constituaient des services fournis sur un marché donné. En revanche, en ce qui concerne l’octroi d’autorisations pour les opérations portuaires, le Tribunal estime, au vu des éléments exposés dans la décision attaquée à cet égard, que les tâches exercées à ce titre semblent correspondre à une mission de contrôle ayant pour objet de vérifier le respect d’exigences légales qui relève, en tant que telle, d’une prérogative de puissance publique de nature non économique. Dans ces conditions, il y a lieu de conclure que la Commission est restée en défaut d’établir que l’octroi d’autorisations constituait un service fourni sur un marché.

D’autre part, pour autant qu’il est reproché à la Commission d’avoir méconnu le fait que les redevances perçues par les AdSPs constituaient des taxes et non des rémunérations pour des services de nature économique, le Tribunal constate que la Commission a démontré à suffisance de droit que les redevances de concession et les redevances portuaires constituaient la contrepartie pour des activités de nature économiques rendues par les AdSPs. En revanche, quant aux redevances d’autorisation, le Tribunal rappelle que, selon une jurisprudence constante, le fait qu’un organisme public fournit un produit ou un service qui se rattache à l’exercice de ses prérogatives de puissance publique contre une rémunération prévue par la loi ne suffit pas à faire qualifier l’activité exercée d’activité économique et l’entité qui l’exerce d’entreprise. Or, en l’occurrence, étant donné que la Commission n’a examiné ni la méthode de calcul, ni le montant des redevances d’autorisation, ni le niveau de contrôle exercé par l’État à cet égard, il s’ensuit que celle-ci n’a pas démontré à suffisance de droit que les redevances d’autorisation représentent une contrepartie pour un service de nature économique.

Compte tenu des considérations qui précèdent, le Tribunal accueille le premier moyen en ce qui concerne l’octroi d’autorisations, le rejetant pour le surplus, et n’examine les deuxième au quatrième moyens que pour autant qu’ils portent sur les redevances de concession et les redevances portuaires.

Dans un second temps, dans la mesure où ils portent sur les redevances de concession et les redevances portuaires, le Tribunal examine successivement les moyens tirés d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, visant, en substance, à contester les constats de la Commission selon lesquels l’exonération de l’IRES donnait lieu à un transfert de ressources d’État et conférait un avantage sélectif aux AdSPs, susceptible, en outre, de distordre la concurrence et d’affecter les échanges entre États membres.

À cet égard, le Tribunal conclut, en premier lieu, que la Commission a considéré, à juste titre, qu’en exonérant les AdSPs de l’IRES en dépit du fait qu’elles exercent une activité économique, l’administration fiscale italienne renonce à des recettes qui constituent des ressources d’État, donnant lieu, en conséquence, à un transfert de ressources étatiques au sens de l’article 107 TFUE. Dans ce contexte, il est sans incidence que les AdSPs sont des entreprises publiques et que l’avantage accordé reste dans la sphère économique de l’État au sens large. En effet, s’il en allait différemment, une telle approche risquerait de compromettre l’effet utile des règles en matière d’aide d’État et d’introduire une discrimination injustifiée entre les bénéficiaires publics et les bénéficiaires privés, en violation du principe de neutralité visée à l’article 345 TFUE.

En deuxième lieu, le Tribunal valide l’analyse de la Commission selon laquelle l’exonération de l’IRES confère un avantage de nature sélective aux entités qui en bénéficient.

À cet égard, le Tribunal considère, d’une part, que la Commission a correctement déterminé le système de référence en retenant, à ce titre, les dispositions de la législation italienne énonçant le principe selon lequel tous les revenus sont soumis à l’IRES, notamment les revenus de sociétés commerciales ainsi que d’autres organismes publics ou privés qui ont, ou non, pour objet exclusif ou principal la poursuite d’activités commerciales. En effet, en l’absence d’un tel principe, l’exonération des entités étatiques et publiques en cause serait dépourvue de toute utilité.

D’autre part, le Tribunal constate que l’exonération de l’IRES déroge au système de référence au bénéfice des AdSPs, sans aucune justification valable. En effet, à la lumière du principe qui sous-tend le système de référence susvisé, la situation factuelle et juridique des AdSPs, pour autant qu’elles exercent des activités économiques, est comparable, sinon identique, à celle d’autres entités soumises à l’IRES.

En troisième lieu, c’est également à bon droit que la Commission a considéré que l’exonération de l’IRES est susceptible de fausser la concurrence en affectant les échanges entre États membres, compte tenu de l’existence, précédemment évoquée, d’une concurrence entre certains ports italiens et certains ports d’autres États membres. Le Tribunal précise, dans ce contexte, que l’appréciation de la distorsion de la concurrence par la Commission ne se limite pas nécessairement aux entreprises ou aux productions de l’État membre concerné, même en l’absence d’une harmonisation en matière de fiscalité directe. Ainsi, le fait que le secteur portuaire se caractérise par des échanges transfrontaliers est suffisant pour que la Commission puisse inclure la concurrence de certains ports d’autres États membres dans son analyse.

Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, le Tribunal annule la décision attaquée en ce qu’elle qualifie l’octroi d’autorisations pour les opérations portuaires d’activité économique, rejetant le recours pour le surplus.

( 1 ) Régime d’aides SA.38399 - 2019/C (ex 2018/E) mis à exécution par l’Italie - Impôt sur les sociétés applicable aux ports en Italie (JO 2021, L 354, p. 1, ci-après la « décision attaquée »).