Arrêt du Tribunal (dixième chambre) du 6 décembre 2023.#République tchèque contre Commission européenne.#FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement – Procédure d’apurement de conformité – Agriculteur actif – Prairies permanentes – Échantillon de contrôle – Paiements indus – Dépôt tardif de la demande – Discipline financière – Obligation de motivation – Confiance légitime – Proportionnalité.#Affaire T-48/22.

Affaire T‑48/22

République tchèque

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (dixième chambre) du 6 décembre 2023

« FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement – Procédure d’apurement de conformité – Agriculteur actif – Prairies permanentes – Échantillon de contrôle – Paiements indus – Dépôt tardif de la demande – Discipline financière – Obligation de motivation – Confiance légitime – Proportionnalité »

1. Agriculture – Politique agricole commune – Régimes de soutien direct – Règles communes – Régime de paiement unique à la surface – Notion d’agriculteur actif – Personnes physiques ou morales et groupements de personnes physiques ou morales exerçant une activité relevant de la liste d’exclusion – Exclusion – Exception – Conditions – Faculté des États membres de limiter ces conditions et d’identifier des critères alternatifs – Limites

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1307/2013, art. 9, § 2 et 7 ; règlement de la Commission no 639/2014, art. 13, § 1 et 3)

   (voir points 50, 51, 55, 62, 63)

2. Agriculture – Politique agricole commune – Régimes de soutien direct – Règles communes – Régime de paiement unique à la surface – Notion d’agriculteur actif – Personnes physiques ou morales et groupements de personnes physiques ou morales exerçant une activité relevant de la liste d’exclusion – Exclusion – Groupement de personnes physiques ou morales – Notion – Sociétés liées – Inclusion

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1307/2013, considérant 10 et art. 4, § 1, a), et 9, § 2 et 7 ; règlement de la Commission no 639/2014, art. 13, § 1 et 3]

   (voir points 69-72, 76-78, 82-85, 89-92, 94-97, 102)

3. Agriculture – Financement par le FEAGA et le Feader – Apurement des comptes – Refus de prise en charge de dépenses découlant d’irrégularités dans l’application de la réglementation de l’Union – Évaluation des pertes subies par les fonds – Dépenses irrégulières ne pouvant pas être déterminées avec suffisamment de précision – Évaluation fondée sur des corrections forfaitaires – Admissibilité – Violation du principe de proportionnalité – Absence

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1306/2013, art. 52, § 2)

   (voir points 106-108, 127, 130)

4. Agriculture – Financement par le FEAGA et le Feader – Apurement des comptes – Refus de prise en charge de dépenses découlant d’irrégularités dans l’application de la réglementation de l’Union – Contestation par l’État membre concerné – Charge de la preuve – Répartition entre la Commission et l’État membre

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1306/2013, art. 52, § 2 ; règlement de la Commission no 908/2014, art. 34, § 6)

   (voir points 115-117, 159, 165, 239, 251)

5. Droit de l’Union européenne – Principes – Protection de la confiance légitime – Conditions – Assurances précises fournies par l’administration – Notion – Document n’arrêtant pas la position définitive de la Commission – Exclusion

   (voir points 176, 178-180, 183)

6. Agriculture – Financement par le FEAGA et le Feader – Octroi d’aides et de primes – Obligation des États membres d’organiser un système efficace de contrôles administratifs et de contrôles sur place – Contrôles de suivi sur place – Notion – Choix des échantillons des bénéficiaires – Conditions

   [Règlement de la Commission no 809/2014, art. 30, a), et 33 bis]

   (voir points 213-219, 222)

7. Agriculture – Financement par le FEAGA et le Feader – Apurement des comptes – Refus de prise en charge de dépenses découlant d’irrégularités dans l’application de la réglementation de l’Union – Obligation des États membres de vérifier de manière rétroactive l’inadmissibilité lors des années précédentes d’une surface inadmissible au bénéfice de l’aide au cours d’une année – Absence

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1306/2013, art. 63 ; règlement de la Commission no 908/2014, art. 7)

   (voir points 264-266)

8. Agriculture – Financement par le FEAGA et le Feader – Apurement des comptes – Refus de prise en charge de dépenses découlant d’irrégularités dans l’application de la réglementation de l’Union – Modalités de dépôt des demandes d’aide et de paiement

   (Règlement de procédure de la Cour, art. 57, § 7 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1306/2013, art. 72 ; règlements de la Commission no 640/2014, art. 13, et no 809/2014, art. 14)

   (voir points 276, 278, 282, 284, 286)

9. Agriculture – Financement par le FEAGA et le Feader – Apurement des comptes – Discipline financière – Correction financière imposée dans le cadre de la procédure d’apurement de conformité – Obligation de la Commission d’imposer également une correction sur les crédits faisant l’objet de la discipline financière – Annulation totale ou partielle de la correction financière attaquée pour un certain régime d’aide entraînant de manière automatique et généralisée celle de la correction forfaitaire pour la discipline financière – Absence – Violation du principe de proportionnalité – Absence

   (Règlements du Parlement européen et du Conseil no 1306/2013, art. 25, 26 et 52, et no 1307/2013, art. 8 ; règlements de la Commission no 907/2014, art. 12, § 2, et no 908/2014, art. 34)

   (voir points 290-292, 300, 305-310)

Résumé

En 2017, la Commission européenne a ouvert une enquête ( 1 ) à l’encontre de la République tchèque pour vérifier si, pour les années 2015 à 2017, le contrôle par celle-ci des aides versées aux agriculteurs au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) avait été effectué conformément à la législation de l’Union européenne (ci-après l’« enquête »).

Les conclusions préliminaires de cette enquête ont relevé la non-conformité du système de contrôle mis en place pour vérifier l’octroi des aides à la surface versées aux agriculteurs, au titre de ces fonds, pour les années concernées. Les insuffisances constatées étaient relatives à cinq contrôles clés concernant la détermination du statut d’agriculteur actif du demandeur de l’aide, l’identification des prairies permanentes, la sélection de l’échantillon des bénéficiaires d’une aide devant faire l’objet d’un contrôle (ci-après la « sélection de l’échantillon de contrôle »), le recouvrement des paiements indus et le dépôt tardif des demandes.

Dans les conclusions finales de l’enquête, communiquées le 26 mars 2021, la Commission a confirmé sa position selon laquelle la République tchèque avait violé cinq contrôles clés et, pour l’ensemble des violations reprochées, a proposé d’exclure du financement de l’Union une somme d’un montant de 44098570,70 euros ( 2 ). Une correction financière correspondant à ce montant a été imposée à la République tchèque par la décision d’exécution 2021/2020 (ci-après la « décision attaquée ») ( 3 ).

La République tchèque a demandé l’annulation de cette décision devant le Tribunal. Elle conteste, entre autres, les violations concernant le statut d’agriculteur actif, la sélection de l’échantillon de contrôle et le recouvrement des paiements indus.

Le Tribunal accueille en partie le recours et se prononce, dans ce cadre, sur l’interprétation des notions d’« agriculteur actif » et de « groupement de personnes physiques et morales », au sens de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 ( 4 ). Il apporte également des clarifications sur la nature des conditions prévues à l’article 34, paragraphe 6, du règlement no 908/2014 et des éclaircissements en ce qui concerne le régime relatif à la sélection de l’échantillon de contrôle, aux paiements indus et au dépôt tardif de la demande.

Appréciation du Tribunal

Le Tribunal rejette, tout d’abord, le moyen soulevé par la République tchèque par lequel celle-ci contestait la violation concernant le statut d’agriculteur actif.

Dans le cadre de ce moyen, la République tchèque soutenait qu’elle n’a pas violé l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 en ne prenant pas en compte, lors du contrôle du statut d’agriculteur actif du demandeur de l’aide, les sociétés liées. Or, si les notions de « groupements de personnes physiques ou morales » et de « sociétés liées » ne sont définies ni par le règlement no 1307/2013 ni par le règlement délégué no 639/2014 ( 5 ), la Commission a cependant indiqué, dans une présentation adressée aux États membres, que l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 doit être interprété dans le sens que les activités relevant de la liste d’exclusion peuvent être exercées par les personnes physiques ou morales ou par leurs groupements directement ou par le biais d’une société liée. Elle a également fait valoir, dans une lettre envoyée au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture allemand, le 29 janvier 2016, qui a été mise ensuite à la disposition des autres États membres, qu’il convient d’entendre par « société liée » toute entité directement ou indirectement liée au demandeur de l’aide par une relation de contrôle prenant la forme d’une possession entière ou majoritaire.

Dans ce contexte, le Tribunal constate, en premier lieu, que l’inclusion des sociétés liées dans le champ d’application de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 n’est pas contraire au libellé de cette disposition. À cet égard, par essence, un groupement désigne un ensemble d’entités liées l’une à l’autre au sein d’une même organisation. Ainsi, le terme « groupement » doit être interprété comme se rapprochant du terme « groupe » et comme visant tout ensemble de personnes physiques ou morales liées l’une à l’autre au sein d’une même organisation sociétaire plus ou moins structurée. Il s’ensuit qu’un groupement de personnes physiques ou morales inclut les sociétés liées.

En conséquence, le demandeur de l’aide, groupement de personnes physiques ou morales, peut exercer les activités relevant de la liste d’exclusion tant directement que par le biais d’une société liée faisant partie du même groupement. De même, si le demandeur de l’aide n’est pas un groupement, mais une personne physique ou morale faisant partie d’un groupement, il peut exercer les activités relevant de la liste d’exclusion directement ou par le biais d’une société liée faisant partie du même groupement.

En deuxième lieu, l’inclusion des sociétés liées dans le champ d’application de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 n’est pas contraire à la définition d’« agriculteur » figurant à l’article 4, paragraphe 1, sous a), de ce règlement. En effet, l’existence d’un lien entre la notion d’« agriculteur actif » et celle d’« agriculteur », au sens de ces deux dispositions, est confirmée par la jurisprudence qui précise que, pour pouvoir bénéficier du statut d’agriculteur actif, une personne doit, au préalable, satisfaire aux exigences visées à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1307/2013 concernant la notion d’« agriculteur ». L’existence d’un lien entre cette notion et celle d’« agriculteur actif » ne saurait, en effet, remettre en cause la conclusion selon laquelle, aux termes de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013, le demandeur de l’aide peut exercer les activités relevant de la liste d’exclusion tant directement que par le biais d’une société liée faisant partie du même groupement. Il ne ressort d’ailleurs pas du libellé de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du même règlement que, pour pouvoir être qualifié d’agriculteur, une personne physique, une personne morale ou un groupement de personnes physiques ou morales doit exercer ses activités directement.

En troisième lieu, l’inclusion des sociétés liées dans le champ d’application de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 n’est pas contraire à la finalité de cette disposition, qui est d’éviter le risque de fraude à l’encontre du budget de l’Union et de limiter les paiements, au titre de la politique agricole commune, aux seuls agriculteurs qui exercent véritablement une activité agricole. À défaut de prise en compte des sociétés liées, les demandeurs pourraient, en effet, répartir leurs activités entre plusieurs entités juridiques liées afin de contourner les limites posées par cette disposition à la reconnaissance de leur statut d’agriculteur actif. Le contrôle exercé par les autorités compétentes des États membres serait alors limité aux activités agricoles exercées directement par le demandeur, à l’exclusion de celles mises en œuvre par le biais de sociétés liées.

C’est, par ailleurs, à tort que la République tchèque soutient que le risque que le demandeur de l’aide fractionne, de manière intentionnelle, ses activités en plusieurs entités juridiques pour contourner l’application de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 est visé par l’article 60 du règlement no 1306/2013 ( 6 ). En effet, compte tenu du large champ d’application de cette disposition et des contraintes en matière de preuves relatives à une éventuelle création artificielle des conditions requises en vue de l’obtention des avantages prévus par la législation agricole sectorielle, il se peut qu’une pratique abusive consistant à contourner l’application des règles relatives au statut d’agriculteur actif n’entre pas dans le champ d’application de l’article 60 du règlement no 1306/2013, mais qu’elle constitue pourtant une violation de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013. Ainsi, il ne saurait être soutenu que cette seule disposition suffit pour éviter le risque que le demandeur de l’aide fractionne ses activités en plusieurs entités juridiques afin de se soustraire au contrôle de son statut d’agriculteur actif au titre de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013.

En quatrième et dernier lieu, l’inclusion des sociétés liées dans le champ d’application de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 n’est pas contraire au principe de sécurité juridique. En effet, ce dernier exige que les règles du droit soient claires, précises et prévisibles dans leurs effets, afin que les intéressés puissent s’orienter dans des situations et des relations juridiques relevant de l’ordre juridique de l’Union. Or, en l’espèce, il ressort avec clarté et précision qu’un groupement de personnes physiques ou morales ou une personne physique ou morale faisant partie d’un groupement peut exercer les activités relevant de la liste d’exclusion tant directement que par le biais d’une société liée faisant partie du même groupement.

Le Tribunal accueille ensuite, en partie, le moyen visant à contester la violation concernant la sélection de l’échantillon de contrôle.

À cet égard, il précise que les contrôles standards diffèrent, par leur objet et leur finalité, des contrôles de suivi sur place. Ainsi, tandis que les contrôles standards concernent 5 % de tous les bénéficiaires introduisant une demande de paiement de base ou une demande de paiement unique à la surface et ont pour objectif de fixer un nombre minimal de bénéficiaires faisant l’objet d’un contrôle afin d’assurer une vérification efficace, de la part de la Commission, du respect des dispositions en ce qui concerne les différents régimes d’aide et mesures de soutien, les contrôles de suivi sur place concernent uniquement les bénéficiaires qui ont fait l’objet d’une sanction administrative réduite pour avoir effectué, lors de l’année précédente, une surdéclaration des superficies admissibles au bénéfice des aides. Les contrôles de suivi ont, par ailleurs, pour objectif de vérifier si, à la suite de l’application d’une sanction administrative réduite pour une première surdéclaration des superficies, les bénéficiaires d’une aide ont commis une nouvelle infraction qui donnerait lieu à l’application d’une sanction administrative à part entière. La nature spécifique des contrôles de suivi sur place est d’ailleurs confirmée par le titre de l’article 33 bis du règlement d’exécution no 809/2014 ( 7 ), qui les qualifie expressément de « contrôles supplémentaires », ce qui laisse entendre qu’ils se distinguent des contrôles standards dans la mesure où ils assujettissent les bénéficiaires d’une aide à un contrôle additionnel. Le Tribunal estime, en conséquence, que la Commission a considéré à juste titre que les bénéficiaires ayant reçu une sanction administrative réduite, au cours de l’année précédente, devaient être distingués de ceux qui faisaient l’objet d’un contrôle standard.

La Commission a toutefois commis une violation de l’article 52, paragraphe 2, du règlement no 1306/2013 et du principe de proportionnalité, le montant de la correction financière appliquée au titre de la violation concernant la sélection de l’échantillon de contrôle relative aux contrôles standards ne correspondant pas à la gravité de la non-conformité reprochée.

La Commission n’a, en effet, fourni aucun élément de preuve permettant de comprendre pourquoi le préjudice s’étant produit en 2017 aurait pu se produire également en 2015 et en 2016 et donnerait lieu à une obligation de recouvrement rétroactif. Le Tribunal relève, également, que l’article 3 du règlement no 2988/95 ( 8 ) invoqué par la Commission est sans pertinence à cet égard. Il souligne enfin que la Commission ne saurait non plus se prévaloir de l’article 63 du règlement no 1306/2013 ou de l’article 7 du règlement d’exécution no 809/2014 pour justifier la poursuite rétroactive des paiements indus, dans la mesure où elle se réfère pour la première fois à ces dispositions dans le mémoire en défense. En tout état de cause, à supposer même que la Commission puisse étayer ses allégations sur le fondement de ces deux dispositions, celles-ci ne fournissent pas la preuve que le doute exprimé constitue un doute sérieux et raisonnable. Le Tribunal annule, en conséquence, la décision attaquée en ce qu’elle concerne l’imposition de la correction financière se rapportant à la violation concernant la sélection de l’échantillon de contrôle relative aux contrôles standards, d’un montant de 18833,24 euros.

Enfin, le moyen visant à contester la violation concernant le recouvrement des paiements indus est également accueilli. L’article 63 du règlement no 1306/2013 et l’article 7 du règlement d’exécution no 809/2014 n’imposent en effet pas aux États membres l’obligation de vérifier, de manière rétroactive, si une surface inadmissible au bénéfice de l’aide au cours d’une année l’était aussi lors des années précédentes. La prétendue obligation des États membres d’effectuer un contrôle rétroactif de l’admissibilité d’une surface ne résulte pas non plus de l’article 3 du règlement no 2988/95 ni, par ailleurs, de la jurisprudence du Tribunal ( 9 ). Dans ce contexte, le Tribunal annule la décision attaquée en tant qu’elle porte sur la correction financière appliquée aux dépenses effectuées par la République tchèque dans le cadre du régime de paiement unique à la surface, en relation avec la prétendue violation concernant le recouvrement des paiements indus, d’un montant de 17855884,41 euros.

( 1 ) Sur le fondement de l’article 52 du règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) no 352/78, (CE) no 165/94, (CE) no 2799/98, (CE) no 814/2000, (CE) no 1290/2005 et no 485/2008 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 549) et de l’article 34 du règlement d’exécution (UE) no 908/2014 de la Commission, du 6 août 2014, portant modalités d’application du règlement no 1306/2013 en ce qui concerne les organismes payeurs et autres entités, la gestion financière, l’apurement des comptes, les règles relatives aux contrôles, les garanties et la transparence (JO 2014, L 255, p. 59), dans sa version en vigueur au moment de l’enquête.

( 2 ) Résultant de l’application d’une correction financière conformément à l’article 12, paragraphes 6 à 8, du règlement délégué (UE) no 907/2014, du 11 mars 2014, complétant le règlement no 1306/2013 en ce qui concerne les organismes payeurs et autres entités, la gestion financière, l’apurement des comptes, les garanties et l’utilisation de l’euro (JO 2014, L 255, p. 18).

( 3 ) Décision d’exécution (UE) 2021/2020 de la Commission, du 17 novembre 2021, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2021, L 413, p. 10).

( 4 ) Règlement (UE) no 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) no 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) no 73/2009 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 608).

( 5 ) Règlement délégué (UE) no 639/2014 de la Commission, du 11 mars 2014, complétant le règlement (UE) no 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et modifiant l’annexe X dudit règlement (JO 2014, L 181, p. 1).

( 6 ) Cette disposition prévoit : « Sans préjudice de dispositions particulières, aucun des avantages prévus par la législation agricole sectorielle n’est accordé en faveur des personnes physiques ou morales dont il est établi qu’elles ont créé artificiellement les conditions requises en vue de l’obtention de ces avantages, en contradiction avec les objectifs visés par cette législation ».

( 7 ) Règlement d’exécution (UE) no 809/2014 de la Commission, du 17 juillet 2014, établissant les modalités d’application du règlement no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les mesures en faveur du développement rural et la conditionnalité (JO 2014, L 227, p. 69), tel que modifié par le règlement d’exécution (UE) 2016/1394 de la Commission, du 16 août 2016 (JO 2016, L 225, p. 50).

( 8 ) Article 3 du règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO 1995, L 132, p. 1).

( 9 ) Arrêt du 7 septembre 2022, Slovaquie/Commission (T‑40/21, EU:T:2022:515, points 54 et 55).