Arrêt du Tribunal (neuvième chambre élargie) du 20 mars 2024 (Extraits).#Belshyna AAT contre Conseil de l'Union européenne.#Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises en raison de la situation en Biélorussie et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine – Gel des fonds – Listes des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Inscription et maintien du nom du requérant sur les listes – Soutien au régime de Loukachenko – Soutien financier – Entreprise appartenant à l’État – Répression de la société civile – Erreur d’appréciation.#Affaire T-115/22.

Affaire T‑115/22

Belshyna AAT

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (neuvième chambre élargie) du 20 mars 2024

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises en raison de la situation en Biélorussie et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine – Gel des fonds – Listes des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Inscription et maintien du nom du requérant sur les listes – Soutien au régime de Loukachenko – Soutien financier – Entreprise appartenant à l’État – Répression de la société civile – Erreur d’appréciation »

1. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Biélorussie – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Inscription sur les listes fondée sur un faisceau d’indices précis, concrets et concordants

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2012/642/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2021/2125 et (PESC) 2023/421, annexe ; règlements du Conseil no 765/2006, 2021/2124 et 2023/419, annexe I]

   (voir points 24-27, 57, 77)

2. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personnes physiques ou morales, entités ou organismes profitant du régime de Loukachenko ou le soutenant – Notion de soutien au régime – Erreur d’appréciation

   [Décision du Conseil 2012/642/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2021/2125 et (PESC) 2023/421, art. 4, § 1, b), et annexe ; règlements du Conseil no 765/2006, art. 2, § 2, 2021/2124 et 2023/419, annexe I]

   (voir points 31, 35-37, 45, 49, 51-55, 61, 62, 97, 98)

3. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie – Portée du contrôle – Exclusion des éléments portés à la connaissance de l'institution postérieurement à l'adoption de la décision attaquée

   [Décision du Conseil 2012/642/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2021/2125 et (PESC) 2023/421, annexe ; règlements du Conseil no 765/2006, 2021/2124 et 2023/419, annexe I]

   (voir point 60)

4. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Biélorussie – Portée du contrôle – Inscription sur la liste annexée à la décision attaquée du fait de sa responsabilité dans la répression exercée contre la société civile et l’opposition démocratique – Articles de presse n’émanant pas de sources différentes – Valeur probante – Absence

   [Décision du Conseil 2012/642/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2021/2125 et (PESC) 2023/421, annexe ; règlements du Conseil no 765/2006, 2021/2124 et 2023/419, annexe I]

   (voir points 68, 72, 73)

5. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personnes, entités et organismes responsables de violations graves des droits de l’homme, de la répression à l’égard de la société civile ou de l’opposition démocratique, ou nuisant à la démocratie ou à l’État de droit – Notion – Erreur d’appréciation

   [Décision du Conseil 2012/642/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2021/2125 et (PESC) 2023/421, art. 4, § 1, a), et annexe ; règlements du Conseil no 765/2006, art. 2, § 4, 2021/2124 et 2023/419, annexe I]

   (voir points 76-81, 97, 98)

6. Procédure juridictionnelle – Décision remplaçant ou modifiant en cours d’instance la décision attaquée – Demande d’adaptation de la requête – Requête visant l’annulation d’une décision de gel de fonds – Adaptation aux fins de l’annulation d’une décision de maintien – Recevabilité – Décision de maintien antérieure n’ayant pas fait l’objet d’une telle demande – Absence d’incidence

   [Règlement de procédure du Tribunal, art. 86, § 1 ; décision du Conseil 2012/642/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2021/2125 et (PESC) 2023/421, annexe ; règlements du Conseil no 765/2006, 2021/2124 et 2023/419, annexe I]

   (voir points 89-94)

Résumé

Dans son arrêt, le Tribunal accueille le recours en annulation introduit par Belshyna AAT contre les actes par lesquels elle a été inscrite, puis maintenue une seconde fois, par le Conseil de l’Union européenne, sur la liste des personnes et entités visées par des mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie. Cette affaire donne l’opportunité au Tribunal d’apporter des précisions quant à la recevabilité, au regard de l’article 86, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, d’une demande d’adaptation de la requête dans le contentieux des mesures restrictives.

Cet arrêt s’inscrit dans le cadre des mesures restrictives adoptées par l’Union européenne depuis 2004 en raison de la situation en Biélorussie en ce qui concerne la démocratie, l’État de droit et les droits de l’homme. Ces mesures prévoient notamment le gel des fonds et des ressources économiques appartenant à des personnes, des entités ou des organismes responsables de violations graves des droits de l’homme ou de la répression à l’égard de la société civile et de l’opposition démocratique, ou dont les activités nuisent gravement à la démocratie ou à l’État de droit en Biélorussie, ainsi que des personnes, des entités ou des organismes qui soutiennent le régime de Loukachenko ( 1 ). La requérante, une entreprise établie en Biélorussie qui produit des pneumatiques, a été inscrite sur ladite liste en 2021 ( 2 ) par le Conseil, puis maintenue sur celle-ci en 2022 ( 3 ) et 2023 ( 4 ), aux motifs qu’elle représentait une source importante de revenus pour le régime de Loukachenko et qu’elle avait licencié des employés ayant fait grève à la suite du scrutin présidentiel de 2020. Après avoir demandé l’annulation des actes initiaux, elle avait adapté sa requête pour demander également l’annulation des actes de maintien de 2023 sans pour autant avoir effectué une telle demande pour les actes de maintien de 2022.

Appréciation du Tribunal

S’agissant de l’examen de la recevabilité de l’adaptation de la requête, laquelle est d’ordre public, le Tribunal rappelle que lorsqu’un acte dont l’annulation est demandée est remplacé ou modifié par un autre acte ayant le même objet, la partie requérante peut, avant la clôture de la phase orale de la procédure ou avant la décision du Tribunal de statuer sans phase orale de la procédure, adapter la requête pour tenir compte de cet élément nouveau ( 5 ).

En l’espèce, il observe, tout d’abord, que tant les actes initiaux que les actes de maintien, en tant qu’ils concernent la requérante, ont pour objet d’imposer à celle-ci des mesures restrictives individuelles consistant en un gel de tous ses fonds et ressources économiques ( 6 ).

Il relève ensuite que ces mesures restrictives individuelles prennent la forme d’une inscription du nom des personnes, des entités ou des organismes ciblés sur les listes litigieuses qui figurent dans les annexes de la décision 2012/642 et du règlement no 765/2006.

Dans ce contexte, les actes initiaux ont modifié les annexes de la décision 2012/642 et du règlement no 765/2006 pour inscrire, notamment, le nom de la requérante sur les listes litigieuses. Quant aux actes de maintien, le Tribunal constate, d’une part, que la décision 2023/421 a prorogé jusqu’au 28 février 2024 l’applicabilité de la décision 2012/642, dont l’annexe I, telle que modifiée par la décision d’exécution 2021/2125, mentionnait le nom de la requérante. D’autre part, le règlement d’exécution no 2023/419 a modifié l’annexe I du règlement no 765/2006, tout en maintenant, à tout le moins implicitement, l’inscription du nom de la requérante sur ladite annexe. Partant, les actes de maintien doivent être vus comme ayant modifié les actes initiaux au sens de l’article 86, paragraphe 1, du règlement de procédure.

Au vu de ce qui précède, le Tribunal conclut que la requérante ayant demandé l’annulation des actes initiaux dans la requête était en droit d’adapter la requête afin de demander l’annulation des actes de maintien de 2023 quand bien même elle n’avait pas auparavant adapté la requête pour demander l’annulation des actes de 2022.

( 1 ) Article 4, paragraphe 1, sous a) et b), de la décision 2012/642/PESC du Conseil, du 15 octobre 2012, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO 2012, L 285, p. 1) et article 2, paragraphe 4, du règlement (CE) no 765/2006 du Conseil, du 18 mai 2006, concernant des mesures restrictives à l’encontre du président [Loukachenko] et de certains fonctionnaires de Biélorussie (JO 2006, L 134, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) no 1014/2012 du Conseil, du 6 novembre 2012 (JO 2012, L 307, p. 1).

( 2 ) Décision d’exécution (PESC) 2021/2125 du Conseil, du 2 décembre 2021, mettant en œuvre la décision 2012/642/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie (JO 2021, L 430 I, p. 16) et règlement d’exécution (UE) 2021/2124 du Conseil, du 2 décembre 2021, mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement (CE) no 765/2006 concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO 2021, L 430 I, p. 1) (ci-après les « actes initiaux »).

( 3 ) Décision (PESC) 2022/307 du Conseil, du 24 février 2022, modifiant la décision 2012/642/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie (JO 2022, L 46, p. 97) et règlement d’exécution (UE) 2022/300 du Conseil, du 24 février 2022, mettant en œuvre l’article 8 bis du règlement (CE) no 765/2006 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie (JO 2022, L 46, p. 3) (ci-après les « actes de 2022 »).

( 4 ) Décision (PESC) 2023/421 du Conseil, du 24 février 2023, modifiant la décision 2012/642/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine (JO 2023, L 61, p. 41) et règlement d’exécution (UE) 2023/419 du Conseil, du 24 février 2023, mettant en œuvre l’article 8 bis du règlement (CE) no 765/2006 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine (JO 2023, L 61, p. 20).

( 5 ) Article 86, paragraphe 1, du règlement de procédure.

( 6 ) En application de l’article 4, paragraphe 1, sous a) et b), de la décision 2012/642 et de l’article 2, paragraphes 4 et 5, du règlement no 765/2006