Arrêt du Tribunal (troisième chambre élargie) du 5 juin 2024.#BNP Paribas contre Banque centrale européenne.#Politique économique et monétaire – Surveillance des établissements de crédit – Missions spécifiques de surveillance confiées à la BCE – Fixation des exigences prudentielles – Engagements de paiements irrévocables – Autorité de la chose jugée – Excès de pouvoir – Erreur manifeste d’appréciation – Principe de bonne administration – Proportionnalité.#Affaire T-186/22.

Affaire T‑186/22

BNP Paribas

contre

Banque centrale européenne

Arrêt du Tribunal (troisième chambre élargie) du 5 juin 2024

« Politique économique et monétaire – Surveillance des établissements de crédit – Missions spécifiques de surveillance confiées à la BCE – Fixation des exigences prudentielles – Engagements de paiements irrévocables – Autorité de la chose jugée – Excès de pouvoir – Erreur manifeste d’appréciation – Principe de bonne administration – Proportionnalité »

1. Recours en annulation – Arrêt d’annulation – Portée – Autorité absolue de la chose jugée – Portée – Prise en considération tant de la motivation que du dispositif – Obligation de respecter les termes de l’arrêt dans des décisions futures similaires à celle annulée

   (Art. 266 TFUE)

   (voir points 27-29, 32)

2. Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Exigences de fonds propres – Portée du contrôle et de l’évaluation réalisés par la Banque centrale européenne (BCE) – Obligation de procéder à un examen prudentiel individuel – Inclusion

   [Règlement du Conseil no 1024/2013, art. 4, § 1, f), et 16, § 1, c), et 2, d)]

   (voir points 34, 38-42)

3. Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Exigences de fonds propres – Examen individuel conduit par la Banque centrale européenne (BCE) – Identification d’un risque sur la base d’un raisonnement également applicable à d’autres établissements – Violation du principe de bonne administration – Absence

   (voir points 71, 81)

4. Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Exigences de fonds propres – Examen individuel conduit par la Banque centrale européenne (BCE) – Traitement comptable et prudentiel des engagements de paiements irrévocables (EPI) – Risque prudentiel de surestimation des fonds propres de base (CET 1) – Mesure correctrice de la BCE de déduction des EPI des CET 1 – Atteinte à l’effet utile des EPI – Absence

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 575/2013 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 70, § 3 ; règlement du Conseil no 1024/2013 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2014/49, art. 10, § 3 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2014/59, art. 103, § 3)

   (voir points 91, 92, 94, 97, 105)

Résumé

Saisi d’un recours en annulation, qu’il rejette, le Tribunal apporte des précisions, au regard de ses arrêts de 2020 ( 1 ), sur l’examen individuel de la situation d’un établissement de crédit effectué par la Banque centrale européenne (BCE) dans l’exercice de sa mission de surveillance prudentielle. Il se prononce spécifiquement sur le traitement prudentiel et comptable des engagements de paiements irrévocables (EPI) ( 2 ), qui peut conduire à une surestimation du niveau fonds propres de base de catégorie 1 (Common Equity Tier 1, CET 1) ( 3 ) et altérer ainsi la couverture de risque de cet établissement de crédit, au point d’entraîner, à la demande de la BCE, la mise en place de mesures correctives prévues par le règlement no 1024/2013 ( 4 ).

BNP Paribas, la requérante, est un établissement de crédit français soumis à la surveillance prudentielle directe de la BCE.

Le 31 mars 2021, la BCE a envoyé à la requérante un questionnaire, portant sur le traitement par cette dernière des EPI. Après réception des réponses de la requérante, elle lui a adressé un projet de décision au terme du processus de contrôle et d’évaluation prudentiels (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP), comportant, notamment, l’exigence de déduire des CET 1 le montant cumulé des EPI (ci-après la « mesure de déduction »). À la suite des observations de la requérante, la BCE a adopté la décision du 2 février 2022 ( 5 ) (ci-après la « décision attaquée »). Dans cette décision, la BCE a déterminé, en substance, que les dispositifs mis en œuvre ainsi que les fonds propres et liquidités de la requérante n’assuraient pas une gestion saine et une couverture de ses risques en raison d’une surestimation du niveau de ses CET 1. Pour couvrir ce risque, la BCE a imposé, d’une part, la mesure de déduction et, d’autre part, une obligation de déclaration ( 6 ). Reprochant à la BCE de ne pas avoir conduit un examen individuel de sa situation, la requérante a saisi le Tribunal d’un recours en annulation contre la décision attaquée.

Appréciation du Tribunal

À titre liminaire, le Tribunal remarque que la BCE n’a pas introduit de pourvois contre les arrêts de 2020 qui avaient annulé partiellement ses décisions visées par lesdits arrêts. Toutefois, les décisions attaquées dans la présente affaire n’ont pas pour objectif de remplacer les décisions qui ont été annulées dans l’arrêt BNP Paribas/BCE. En effet, la BCE prend chaque année une décision dans le cadre du SREP qui entre en vigueur à la date spécifiée dans cette décision. À la même date, la décision relative au SREP de l’année précédente cesse de s’appliquer, sauf si la nouvelle décision relative au SREP en dispose autrement. Ainsi, la violation alléguée de l’obligation, en vertu de l’article 266 TFUE, pour une institution dont émane l’acte annulé, de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt d’annulation ne saurait prospérer. Cependant, le Tribunal apprécie si la BCE a commis un excès de pouvoir en adoptant ( 7 ) une mesure de déduction sans avoir réellement effectué un examen individuel.

En premier lieu, s’agissant de l’examen individuel effectué par la BCE, le Tribunal relève, tout d’abord, que l’absence de pourvoi par la BCE contre les arrêts de 2020 implique que ceux-ci ont acquis force de chose jugée. Même si la BCE n’a pas, à proprement parler, remplacé les décisions annulées par de nouvelles décisions relatives au SREP de l’année concernée par lesdites affaires, il n’en demeure pas moins que, dans les nouveaux cycles des décisions relatives au SREP, afin d’éviter que les nouvelles décisions ne soient entachées des mêmes irrégularités que celles identifiées dans les arrêts de 2020, la BCE est tenue de respecter les termes des arrêts du Tribunal.

Ensuite, dans les arrêts de 2020, le Tribunal a considéré que les décisions attaquées ne faisaient état d’aucun examen individuel auquel aurait procédé la BCE et visant à vérifier si les parties requérantes avaient mis en œuvre des dispositifs, stratégies, processus et mécanismes afin de faire face aux risques prudentiels liés au traitement des EPI hors bilan et, le cas échéant, de s’assurer de leur pertinence au regard de tels risques.

Partant, le Tribunal indique que, dans les arrêts de 2020, il a annulé les décisions qui lui avaient été déférées, du fait que la BCE n’avait pas procédé à l’examen prudentiel individuel des parties requérantes tel qu’imposé par les dispositions ( 8 ) du règlement no 1024/2013. À cet égard, il constate que la BCE, à la suite de l’annulation des décisions ayant fait l’objet des arrêts de 2020, a développé une méthodologie pour procéder, dans le cadre de son évaluation relative au SREP pour les années suivantes, à un examen plus concret de la situation des établissements de crédit souscrivant des EPI.

En l’espèce, l’examen a été mené conformément à ladite méthodologie de la BCE et consiste en un questionnaire qui a conduit la BCE à examiner, eu égard aux réponses des établissements soumis à la surveillance prudentielle et contribuant au financement du Fonds de résolution unique (FRU) et aux systèmes de garantie des dépôts en souscrivant des EPI, si ceux-ci étaient exposés au risque de surestimation des CET 1 et, le cas échéant, si ce risque était couvert. À cette fin, les questions posées concernaient les montants des EPI souscrits, les sûretés fournies, le traitement comptable et prudentiel des EPI et des sûretés et les possibles scénarios de récupération des sûretés ou d’appel en paiement des EPI, y compris les liens entre ces différents scénarios. De plus, afin d’apprécier les dispositifs, stratégies, processus et mécanismes mis en œuvre par l’établissement de crédit concerné pour gérer le risque ainsi que les fonds propres et liquidités détenus pour couvrir ce risque, la BCE a demandé des informations additionnelles sur, notamment, le traitement comptable et prudentiel, les mesures d’atténuation des risques, les mesures de liquidités et de fonds propres et toute autre mesure utilisée pour atténuer le risque de surestimation des CET 1.

Ainsi, dans un premier temps, la BCE a déterminé si la requérante encourait un risque de surestimation des CET 1 ( 9 ) et, dans un second temps, a effectué un examen de la situation individuelle de la requérante, pour déterminer si les dispositifs, stratégies, processus et mécanismes qu’elle mettait en œuvre et si les fonds propres et liquidités qu’elle détenait assuraient une gestion saine et une couverture du risque de surestimation des CET 1. La BCE est finalement arrivée à la conclusion que ces éléments, ainsi examinés, n’assuraient pas une gestion saine et une couverture du risque identifié, ce qui a justifié la mesure de déduction.

Dès lors, le Tribunal constate que la BCE a pris en compte les éléments pertinents, tels que visés par l’article 4, paragraphe 1, sous f), et par l’article 16, paragraphe 1, sous c), du règlement no 1024/2013, et qu’elle a procédé à un examen individuel de la situation de la requérante.

En second lieu, s’agissant de l’argument, qu’il rejette, selon lequel la BCE n’aurait pas apporté la preuve d’un risque et que l’examen qu’elle a effectué aurait pour but de créer une règle de portée générale, le Tribunal observe, premièrement, que la BCE a bien identifié un risque propre à la requérante. En effet, dans sa mission de surveillance prudentielle, elle a pris en compte comme point de départ le traitement comptable appliqué par la requérante, en tant qu’élément factuel parmi d’autres, pour déterminer si et comment cette dernière gérait et couvrait les risques prudentiels qu’elle encourait du fait de la souscription des EPI et de l’octroi de sûretés. Ainsi, la BCE a constaté que la requérante avait opté pour un traitement comptable combiné, consistant en un traitement hors bilan des EPI, tout en faisant figurer dans son bilan comme un actif, en tant que créance de restitution, des sommes placées en garantie à leur valeur nominale totale. Un tel choix impliquait pour la BCE que la contribution au financement des fonds de résolution et de garantie des dépôts ne se reflétât pas dans le bilan, ayant pour conséquence un risque de surestimation des CET 1.

Deuxièmement, le Tribunal note que la BCE n’a créé aucune règle de portée générale dès lors que le traitement comptable des EPI et la garantie associée sont propres à chaque établissement et que les règles comptables applicables laissent une certaine marge, voire un certain choix, dont bénéficiait la requérante.

( 1 ) Arrêts du 9 septembre 2020, Société Générale/BCE (T-143/18, non publié, EU:T:2020:389), du 9 septembre 2020, Crédit Agricole e.a./BCE (T-144/18, non publié, EU:T:2020:390), du 9 septembre 2020, Confédération nationale du Crédit Mutuel e.a./BCE (T-145/18, non publié, EU:T:2020:391), du 9 septembre 2020, BPCE e.a./BCE (T-146/18, non publié, EU:T:2020:392), du 9 septembre 2020, Arkéa Direct Bank e.a./BCE (T-149/18, non publié, EU:T:2020:393), et du 9 septembre 2020, BNP Paribas/BCE (T-150/18 et T 345/18, EU:T:2020:394) (ci-après les « arrêts de 2020 »).

( 2 ) Ces engagements constituent une faculté de s’acquitter de l’obligation de contribution aux fonds de résolution ou aux systèmes de garantie, où le montant dû sera versé à première demande de l’autorité en charge des fonds de résolution ou des systèmes de garantie. Ce contrat est assorti d’une garantie de mise à disposition exclusive des fonds d’un montant égal à la cotisation due.

( 3 ) Ces fonds sont destinés à assurer la continuité des activités d’un établissement de crédit et à prévenir les situations d’insolvabilité.

( 4 ) Règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO 2013, L 287, p. 63).

( 5 ) Décision ECB-SSM-2022-FRBNP-7 de la Banque centrale européenne, du 2 février 2022 (ci-après la « décision du 2 février 2022 »).

( 6 ) Respectivement en application de l’article 16, paragraphe 2, sous d) et j), du règlement no 1024/2013.

( 7 ) En violation de l’article 4, paragraphe 1, sous f), et de l’article 16, paragraphe 1, sous c), et paragraphe 2, sous d) et j), du règlement no 1024/2013, tels que précisés par les arrêts de 2020.

( 8 ) Article 4, paragraphe 1, sous f), et article 16, paragraphe 1, sous c), et paragraphe 2, sous d), du règlement no 1024/2013.

( 9 ) Conformément aux pouvoirs conférés par l’article 16, paragraphe 1, sous c), et paragraphe 2, sous d), du règlement no 1024/2013.