Arrêt du Tribunal (quatrième chambre) du 2 octobre 2024.#PW contre Service européen pour l'action extérieure.#Fonction publique – Agent contractuel – Refus de remboursement des frais de voyage annuel pour les enfants à charge – Article 8, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut – Recours en annulation – Acte faisant grief – Décision fixant définitivement la position de l’administration – Recevabilité – Principe de bonne administration – Devoir de sollicitude.#Affaire T-448/22.

Affaire T‑448/22

PW

contre

Service européen pour l’action extérieure

Arrêt du Tribunal (quatrième chambre) du 2 octobre 2024

« Fonction publique – Agent contractuel – Refus de remboursement des frais de voyage annuel pour les enfants à charge – Article 8, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut – Recours en annulation – Acte faisant grief – Décision fixant définitivement la position de l’administration – Recevabilité – Principe de bonne administration – Devoir de sollicitude »

1. Recours des fonctionnaires – Acte faisant grief – Notion – Réponse de l’administration ne pouvant être considérée comme fixant la position définitive de l’institution en raison de l’absence d’informations pertinentes – Exclusion

   (Statut des fonctionnaires, art. 90 et 91)

   (voir points 31, 33, 34, 41, 42)

2. Fonctionnaires – Remboursement de frais – Frais de voyage annuel – Conditions et modalités – Pouvoir d’appréciation du législateur de l’Union – Adoption de dispositions générales d’exécution prévoyant le paiement au cours d’un mois spécifique sur la base des circonstances familiales du bénéficiaire – Fixation par l’administration d’un délai raisonnable permettant au bénéficiaire de communiquer ces informations – Admissibilité

   (Statut des fonctionnaires, annexe VII, art. 8, § 1)

   (voir points 57-62, 65, 66)

3. Actes des institutions – Directives internes – Notion – Règle publiée sur le site intranet d’une institution – Inclusion – Effets juridiques

   (voir points 64, 68, 72)

4. Recours des fonctionnaires – Moyens – Moyen tiré d’une violation du devoir de sollicitude – Contestation de l’application par l’administration d’un délai à l’égard du requérant – Absence d’explication des erreurs censées avoir été commises dans le cadre de la mise en balance des intérêts – Référence générale à des effets de la pandémie de COVID-19 – Rejet

   (Statut des fonctionnaires, annexe VII, art. 8)

   (voir points 78-80)

5. Procédure juridictionnelle – Dépens – Frais frustratoires ou vexatoires – Comportement d’une institution ayant favorisé la naissance du litige

   (Règlement de procédure du Tribunal, art. 135, § 2)

   (voir point 85)

Résumé

Dans cet arrêt, le Tribunal rejette le recours introduit par PW, un agent contractuel du Service européen pour l’action extérieure (SEAE), contre la décision implicite du SEAE de rejeter sa demande de paiement des frais de voyage annuel de ses enfants à charge pour l’intégralité de l’année 2020.

À cette occasion, le Tribunal complète la jurisprudence existante en ce qui concerne la notion d’« acte faisant grief ». Il apporte également des précisions sur la nature des frais de voyage annuel et l’interprétation de l’article 8 de l’annexe VII du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut ») régissant le paiement de ces frais, ainsi que sur la valeur juridique des règles disponibles sur l’intranet des institutions.

En février 2020, le requérant a rejoint la délégation de l’Union européenne située à Washington, DC (États-Unis). L’épouse du requérant était au service du Parlement européen à Bruxelles (Belgique). Affectée à un grade plus élevé, c’est elle qui recevait les allocations familiales et, de ce fait, le paiement des frais de voyage annuel.

Au mois de juin, le requérant a contacté le SEAE afin de demander le paiement des frais de voyage annuel pour ses quatre enfants à charge et a, par la suite, effectué plusieurs démarches suivant les instructions du SEAE et de l’Office « Gestion et liquidation des droits individuels » (PMO), afin que ces frais lui soient versés.

La date limite fixée pour le changement de bénéficiaire du paiement des frais de voyage annuel pour l’année en cours, à savoir le 2 mai, n’ayant pas été respectée par le requérant, le paiement des frais de voyage annuel pour les enfants du couple, calculés sur la base de la distance entre Bruxelles et Madrid (Espagne), a été effectué par le Parlement, en juillet 2020, au bénéfice de l’épouse du requérant.

Le requérant a demandé la régularisation du paiement de ces frais. Par courriel du 18 janvier 2021, le SEAE a informé le requérant qu’un paiement de « 2/12 » pour ses enfants à charge serait effectué lors du versement de son salaire du mois de février.

N’ayant pas reçu le paiement attendu lors du versement de son salaire du mois de février ni de mars, le requérant a réitéré sa demande à plusieurs reprises. Par courriel du 29 mars 2021, le PMO l’a informé qu’une analyse détaillée du dossier laissait apparaître qu’un remboursement des frais de voyage annuel pour ses enfants à charge avait déjà été perçu lors du paiement de ses salaires des mois d’août 2020, de décembre 2020 et de février 2021.

Considérant avoir le droit de recevoir le paiement de l’intégralité des frais de voyage annuel pour ses enfants à charge au titre de l’année 2020, le requérant a contesté le montant indiqué par le PMO par courriel du 30 mars 2021. Le SEAE n’a pas répondu à ce courriel.

Le requérant a introduit une réclamation contre la décision implicite refusant de corriger le calcul du remboursement des frais en question, jugée irrecevable, car tardive, par le SEAE, qui a considéré que l’acte faisant grief au requérant était le courriel du 18 janvier 2021.

Dans ce contexte, le requérant a saisi le Tribunal aux fins d’annulation de la décision implicite.

Appréciation du Tribunal

Dans un premier temps, le Tribunal rappelle que seules les mesures émanant de l’autorité compétente qui produisent des effets juridiques obligatoires de nature à affecter directement et immédiatement les intérêts de l’intéressé, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci, constituent des actes faisant grief et fixent définitivement la position de l’institution. La qualification d’acte faisant grief ne dépend pas de la forme ou de l’intitulé de cet acte, mais est déterminée par sa substance.

Le Tribunal constate, à cet égard, que les informations données par le SEAE dans le courriel du 18 janvier 2021 n’étaient pas suffisantes pour permettre au requérant de comprendre que le paiement de la somme totale lui était refusé. Dès lors, ce courriel ne saurait être considéré comme fixant la position définitive du SEAE quant au paiement des frais de voyage annuel pour ses enfants à charge. Ce courriel ne saurait donc constituer le point de départ du délai de trois mois prévu par l’article 90, paragraphe 2, du statut.

Il s’ensuit que le requérant était fondé à saisir l’administration, le 30 mars 2021, d’une demande l’invitant à prendre à son égard une décision. Le défaut de réponse à cette demande dans un délai de quatre mois à partir du jour de l’introduction de la demande vaut, conformément à l’article 90, paragraphe 2, du statut, décision implicite de rejet et c’est à bon droit que le requérant a formé une réclamation visant son annulation, le 28 octobre 2021, respectant le délai de trois mois prévu par l’article 90, paragraphe 2, du statut.

Dans un second temps, s’agissant de l’article 8 de l’annexe VII du statut, le Tribunal relève qu’il a pour objectif de permettre au fonctionnaire et aux personnes à sa charge de se rendre, au moins une fois par an, au lieu d’origine du fonctionnaire, afin d’y conserver des liens familiaux, sociaux et culturels. Toutefois, c’est dans le cadre de son pouvoir discrétionnaire que le législateur a décidé que les membres de la fonction publique de l’Union européenne se verraient rembourser les frais de voyage annuel exposés à l’occasion de leur congé annuel, alors qu’aucune règle supérieure du droit de l’Union ou de l’ordre international ne l’obligeait à reconnaître de tels droits aux fonctionnaires et aux membres de leur famille. Il dispose dès lors d’un large pouvoir d’appréciation dans la détermination des conditions et des modalités d’un tel remboursement.

Ainsi, afin de gérer le paiement des frais de voyage annuel pour les enfants à charge dans le délai prévu par les dispositions générales d’exécution de l’article 8 de l’annexe VII du statut (ci-après les « DGE »), adoptées par la Commission et applicables au SEAE, le PMO a fixé au 2 mai le délai d’introduction de la demande prévue par cet article, qui détermine lequel des lieux d’origine des parents sera pris en compte comme base pour le paiement. En effet, la fixation d’un tel délai est tant raisonnable que nécessaire pour assurer la gestion de nombreux dossiers par l’administration et le paiement des frais de voyage annuel dans le délai prévu par les DGE.

À cet égard, la règle édictée sur la page intranet qui contient le délai du 2 mai reflète la décision implicite du SEAE d’aligner le régime applicable aux deux catégories de personnel, à savoir le personnel affecté dans l’Union et celui affecté en dehors. Elle constitue ainsi une ligne directrice interne visant à garantir aux fonctionnaires concernés un traitement identique en ce qui concerne le paiement des frais de voyage annuel. En effet, la décision d’une institution, communiquée à l’ensemble du personnel et précisant la procédure applicable dans le cadre de l’exercice de son pouvoir d’appréciation, constitue une directive interne qui doit, en tant que telle, être considérée comme une règle de conduite que l’administration s’impose à elle-même et dont elle ne peut s’écarter sans préciser les raisons qui l’y ont amenée, sous peine d’enfreindre le principe d’égalité de traitement.

En outre, au vu de la nature forfaitaire du paiement et du délai fixé par les DGE pour l’effectuer, le PMO n’a pas dépassé son pouvoir d’appréciation lorsqu’il a prévu que la demande prévue par l’article 8, paragraphe 1, du statut ne pouvait pas être rétroactive. En effet, le respect de ce délai ne conditionne pas le paiement des frais de voyage annuel, qui est un droit statutaire et qui sera fait à l’un ou l’autre des parents, mais vise seulement à permettre à l’administration de disposer en temps utile des informations relatives à la distance géographique sur la base de laquelle le montant du paiement est calculé.

Par ailleurs, le requérant ne saurait valablement prétendre qu’il ignorait le délai fixé pour l’introduction de la demande commune des époux prévue par l’article 8, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut. Ce délai est accessible au personnel du SEAE sur la page intranet de cette institution, ce qui est suffisant pour établir la prise de connaissance des fonctionnaires et des agents en fonction qui y ont accès.

Partant, eu égard à l’introduction tardive de la demande commune du requérant et de son épouse, le SEAE n’a pas violé l’article 8, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut en refusant de procéder au paiement intégral des frais de voyage annuel pour les enfants à la charge du requérant sur la base de la distance entre Madrid et Washington, DC.