Arrêt du Tribunal (cinquième chambre) du 6 novembre 2024.#Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda et BCP África, SGPS, Lda contre Commission européenne.#Aides d’État – Zone franche de Madère – Régime d’aides mis à exécution par le Portugal – Décision constatant la non-conformité du régime aux décisions C(2007) 3037 final et C(2013) 4043 final, déclarant ce régime incompatible avec le marché intérieur et ordonnant la récupération des aides versées en application de celui-ci – Obligation de motivation – Notion d’“aide existante” au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement (UE) 2015/1589 – Absence de dérogation à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la région autonome de Madère – Principe de bonne administration – Principe de coopération loyale – Confiance légitime – Sécurité juridique.#Affaire T-462/22.

Affaire T‑462/22

Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda
et
BCP África, SGPS, Lda

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (cinquième chambre) du 6 novembre 2024

« Aides d’État – Zone franche de Madère – Régime d’aides mis à exécution par le Portugal – Décision constatant la non-conformité du régime aux décisions C(2007) 3037 final et C(2013) 4043 final, déclarant ce régime incompatible avec le marché intérieur et ordonnant la récupération des aides versées en application de celui-ci – Obligation de motivation – Notion d’“aide existante” au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement (UE) 2015/1589 – Absence de dérogation à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la région autonome de Madère – Principe de bonne administration – Principe de coopération loyale – Confiance légitime – Sécurité juridique »

1. Aides accordées par les États – Décision de la Commission constatant l’incompatibilité d’une aide avec le marché intérieur – Obligation de motivation – Portée – Identification du bénéficiaire de l’aide – Prise en compte du contexte et de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière

   (Art. 296 TFUE)

   (voir points 25-40)

2. Aides accordées par les États – Aides existantes et aides nouvelles – Qualification d’aide existante – Interprétation des modalités du régime d’aide – Éléments à prendre en considération – Texte de la décision d’autorisation, contenu de la notification effectuée par l’État membre concernée et renseignements complémentaires

   [Art. 108, § 3, TFUE ; règlement du Conseil 2015/1589, art. 1er, c)]

   (voir points 56, 58, 66, 67)

3. Aides accordées par les États – Interdiction – Dérogations – Notification d’un projet d’aide – Devoir de collaboration de l’État membre sollicitant une dérogation

   (Article 4, § 3, TUE ; art. 108, § 3, TFUE ; règlement du Conseil no 659/1999, considérant 6)

   (voir points 57, 92)

4. Aides accordées par les États – Aides existantes et aides nouvelles – Mesure portant modification d’un régime d’aides existantes – Mise en œuvre du régime en dérogation d’une des conditions fixées dans la décision d’approbation de la Commission – Dérogation n’ayant pas été valablement notifiée à la Commission – Modification affectant la substance du régime – Qualification d’aide nouvelle

   [Art. 108, § 3, TFUE ; règlement du Conseil 2015/1589, art. 1er, b), ii), et c)]

   (voir points 70-83, 93, 97)

5. Aides accordées par les États – Aides existantes et aides nouvelles – Examen par la Commission du régime d’aides notifié – Principe de bonne administration – Obligation de diligence et d’impartialité – Portée

   (Art. 108, § 3, TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41)

   (voir points 89-91)

6. Aides accordées par les États – Récupération d’une aide illégale et incompatible – Violation du principe de la confiance légitime – Absence

   (Art. 108, § 3, TFUE)

   (voir points 102-109)

7. Aides accordées par les États – Récupération d’une aide illégale et incompatible – Violation du principe de sécurité juridique – Absence

   (Art. 107 TFUE)

   (voir points 111-117)

Résumé

Le Tribunal rejette le recours introduit par deux sociétés contre la décision de la Commission européenne ( 1 ) déclarant incompatibles avec le marché intérieur certaines aides versées à des entreprises établies sur l’île de Madère, en application d’un régime préalablement autorisé, et en ordonnant leur récupération ( 2 ). Dans ce cadre, le Tribunal précise, en particulier, l’étendue des renseignements que les États membres doivent fournir lors de la notification d’une mesure d’aide à la Commission afin de lui permettre de procéder à son examen avec la diligence requise, au regard des exigences inhérentes au principe de coopération loyale.

Afin de promouvoir le développement régional et la diversification de la structure économique de l’île de Madère, la République portugaise a mis en place un régime d’aides en faveur d’une zone délimitée sur cette île, appelée la zone franche de Madère (ZFM).

Ce régime, initialement approuvé par la Commission en 1987 en tant qu’aide à finalité régionale compatible, a été modifié en 2002. En 2007, la Commission a autorisé un troisième régime qui a de nouveau été modifié en 2013 ( 3 ) (ci-après le « régime III »).

Le régime III, tel qu’approuvé par la Commission, prenait la forme d’une réduction de l’impôt sur le revenu applicable aux personnes morales sur les bénéfices issus d’activités effectivement et matériellement réalisées à Madère, d’une exonération de taxes municipales et locales ainsi que d’une exonération de l’impôt sur la transmission de biens immobiliers pour la création d’une entreprise dans la ZFM, à concurrence de montants d’aide maximaux basés sur des plafonds fixés en fonction du nombre de postes de travail maintenus par le bénéficiaire.

À la suite d’un exercice de surveillance dudit régime portant sur les années 2012 et 2013, la Commission a décidé d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue par l’article 108, paragraphe 3, TFUE.

À l’issue de cette procédure, elle a constaté, par décision du 4 décembre 2020, que le régime III, tel que mis en œuvre par le Portugal, était substantiellement différent de celui autorisé par les décisions de 2007 et de 2013. Qualifiant ce régime d’« aide nouvelle » exécutée illégalement et incompatible avec le marché intérieur, la Commission a ordonné sa récupération auprès des bénéficiaires.

Les requérantes, Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda et BCP África, SGPS, Lda, sont des sociétés de gestion de participations sociales (ci-après les « SGPS ») bénéficiaires du régime III. Elles ont introduit un recours en annulation à l’encontre de la décision 2022/1414 pour autant que celle-ci les concerne.

Appréciation du Tribunal

À l’appui de leur recours, les requérantes reprochent notamment à la Commission d’avoir commis une erreur de droit en incluant les SGPS dans les bénéficiaires couverts par l’obligation de récupération en cas de non-respect de la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la région autonome de Madère (ci-après la « RAM »). En effet, elles soutiennent que, en application d’une dérogation faisant partie intégrante du régime III, tel que notifié à la Commission, les SGPS n’étaient pas soumises à cette condition, de sorte que l’aide qui leur a été versée n’était pas une « aide nouvelle », mais une « aide existante » correspondant à l’aide autorisée par la Commission par les décisions de 2007 et de 2013.

À titre liminaire, le Tribunal rappelle que la qualification d’« aide existante » ou d’« aide nouvelle » du régime III, tel que mis en œuvre au bénéfice des SGPS, dépend non seulement du texte même des décisions d’autorisation adoptées par la Commission, mais également du contenu de la notification effectuée par l’État membre concerné ainsi que des renseignements complémentaires fournis par celui-ci à la suite de demandes d’informations supplémentaires. Dans ce cadre, il convient également de tenir compte du comportement de cet État membre lors de la notification du régime, à la lumière de son devoir de collaboration envers la Commission.

En l’espèce, il ressort de l’ensemble de la notification du régime III, notamment en 2006 (ci-après la « notification de 2006 »), ainsi que de la correspondance subséquente entre la Commission et les autorités portugaises, que la dérogation en cause n’a été mentionnée que dans les bases légales annexées à la notification, notamment dans une disposition du projet de décret-loi relatif au statut des avantages fiscaux notifié à la Commission ( 4 ). En revanche, aucune mention de cette dérogation n’a été faite dans le formulaire de notification ni dans le mémorandum explicatif qui l’accompagnait.

Or, compte tenu du libellé de la disposition concernée ainsi que de l’exposé des motifs du projet de décret-loi notifié, la Commission pouvait raisonnablement considérer que, à l’instar de l’ensemble des entreprises appelées à bénéficier du régime III, les SGPS étaient soumises à la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM. En outre, il ressort du mémorandum explicatif accompagnant la notification de 2006 ainsi que, notamment, de l’exposé des motifs du projet de décret-loi notifié que l’intention des autorités portugaises était d’obliger toute entreprise souhaitant bénéficier du régime III à créer ou à maintenir des postes de travail dans la RAM.

Il résulte de l’ensemble de ces éléments que les autorités portugaises n’ont jamais attiré l’attention de la Commission sur le fait que le projet de décret-loi notifié était susceptible d’être appliqué dans le sens qu’il permettrait aux SGPS de bénéficier du régime III sans être soumises à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM. Ainsi, par la notification de 2006 et les échanges ultérieurs, la République portugaise n’a pas fourni à la Commission toutes les informations nécessaires qui auraient permis à cette dernière, tout d’abord, de constater l’existence d’une dérogation pour les SGPS à cette condition, ensuite, d’examiner la compatibilité d’une telle dérogation avec le traité FUE et, enfin, de se former une opinion à cet égard, alors même que la dérogation applicable aux SGPS conduisait, en pratique, ces entreprises à bénéficier d’aides d’État accordées dans des conditions nettement plus avantageuses que celles prévues par le régime général applicable aux autres entreprises.

Le Tribunal considère également que les requérantes soutiennent en vain que la Commission aurait violé le droit à une bonne administration en manquant de procéder à un examen diligent de la notification de 2006.

En effet, les autorités portugaises n’ont pas mis la Commission en mesure de savoir qu’une dérogation à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM pour les SGPS lui avait été soumise aux fins de son appréciation. Elles n’ont pas non plus expliqué comment cette dérogation était proportionnelle à l’objectif poursuivi par l’aide et compatible avec le marché intérieur, alors que la condition de création ou de maintien de postes de travail constituait une condition d’accès du régime III, notamment en ce qu’elle servait à quantifier la contribution à l’objectif du développement régional ainsi que le niveau et la proportionnalité des avantages conférés.

Ainsi, s’il était dans l’intention des autorités portugaises de soumettre cette dérogation à l’appréciation de la Commission, le principe de coopération loyale qui s’impose à elles aurait dû les conduire à davantage attirer l’attention de la Commission sur l’existence d’une telle dérogation, qui soulève des doutes quant à sa compatibilité avec le marché intérieur et, par suite, à fournir des explications quant à cette compatibilité.

Dans ces conditions, il ne saurait être reproché à la Commission d’avoir violé le principe de bonne administration ou d’avoir manqué à son devoir de diligence en ne se rendant pas compte qu’une disposition sur laquelle les autorités portugaises n’avaient pas fourni d’explications était susceptible d’être interprétée comme permettant une dérogation à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.

Ainsi, à défaut d’avoir été valablement notifiée, une dérogation à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM ne saurait être regardée comme ayant été autorisée par la décision de 2007.

Une telle autorisation saurait d’autant moins découler de la décision de 2013 que celle-ci comporte la mention d’un engagement de la République portugaise à « supprimer tout traitement préférentiel d’entités telles que les [SGPS] lorsqu’il est confirmé que leur traitement dans la ZFM confère effectivement un avantage par rapport au régime général portugais applicable aux SGPS ».

Les autres moyens soulevés, tirés d’une violation de l’obligation de motivation de la Commission et d’une violation des principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique, s’étant également révélés non fondés, le Tribunal rejette le recours dans son intégralité.

( 1 ) Décision (UE) 2022/1414 de la Commission, du 4 décembre 2020, relative au régime d’aides SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) mis en œuvre par le Portugal en faveur de la zone franche de Madère (Zona Franca da Madeira - ZFM) - Régime III (JO 2022, L 217, p. 49).

( 2 ) L’arrêt qui fait l’objet du présent résumé intervient à la suite du rejet, devenu définitif, de l’intégralité du recours visant à l’annulation de la même décision introduit par la République portugaise [arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T 95/21, EU:T:2022:567, confirmé par l’arrêt de la Cour du 4 juillet 2024, Portugal/Commission (Zone franche de Madère), C 736/22 P, non publié, EU:C:2024:579].

( 3 ) Décisions de la Commission, du 27 juin 2007, rendue dans l’affaire N421/2006, et du 2 juillet 2013, rendue dans l’affaire SA.34160 (2011/N) (ci-après les « décisions de 2007 et de 2013 »).

( 4 ) Art. 34oA, paragraphe 5, du statut des avantages fiscaux inclus dans le projet de décret-loi notifié.